(Карпович О. Г.) («Российский следователь», 2012, N 22)
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В США <*>
О. Г. КАРПОВИЧ
——————————— <*> Karpovich O. G. Topical problems of anti-corruption in the U. S.A.
Карпович Олег Геннадьевич, ФГБУН «Институт США и Канады РАН», доктор юридических наук, профессор.
В настоящей статье автором рассматриваются и анализируются основные проблемы, связанные с противодействием коррупции в США. Подготовлен ряд предложений, направленных на оптимизацию антикоррупционной деятельности.
Ключевые слова: международные институты, коррупция, механизм разрешения споров, инвестиционная среда, чиновник, подкуп, трибунал, банковское сообщество.
In the present article the author considers and analyzes the main problems related with anti-corruption in the U. S.A. The range of proposals directed to optimization of anti-corruption activity was prepared.
Key words: international institutes, corruption, mechanism of resolving of disputes, investment environment, official, bribery, tribunal, bank community.
США активно участвуют в деятельности международных институтов и организаций, занимающихся противодействием коррупции. В частности, американские эксперты входят в группу аналитиков Всемирного банка — Международный центр по урегулированию инвестиционных споров, — разрешающую споры по контрактам в случаях, когда стороны избирают ее своим арбитром. Центр не является формальным судом, и обращение к нему основано на предварительном согласии сторон, но он часто решает споры, которые косвенным образом связаны с коррупцией. Процедура рассмотрения дел в этом центре сложна, механизму расследований не хватает законченности, и поэтому рассмотрение дел часто оказывается формальным. Тем не менее в последние годы эти проблемы утратили былую остроту. Однако центр, не имея соответствующих правовых полномочий, не занимается спорами, связанными с заключением контрактов между государственным ведомством и частным предприятием. Кроме того, процедуры рассмотрения растягиваются на длительные сроки и требуют больших затрат, так что центр просто не в состоянии рассмотреть большое количество дел. Прежде чем такого рода центр сможет стать постоянным органом и важным элементом глобальной антикоррупционной кампании, потребуются серьезные преобразования в его структуре. В 1993 г. Всемирный банк учредил независимую Инспекционную комиссию, которая представляет собой другой механизм разрешения международных конфликтов, отличный от Международного центра по урегулированию инвестиционных споров, который предназначен только для разрешения споров юридических лиц по заключенным ими контрактам. Инспекционная комиссия рассматривает жалобы частных лиц или групп из стран-заемщиков, т. е. тех слоев населения, чьи интересы каким-либо образом были ущемлены или могут быть ущемлены в результате неспособности Всемирного банка выполнять свои обязанности или проводить свою политику. Из этого следует, что жалобы могут включать в себя вопросы внутренней коррупции, связанные с выполнением проектов Всемирного банка. Например, комиссия рассматривает ситуации нарушения Всемирным банком последовательности необходимых процедур при предоставлении займов, что может свидетельствовать о невнимании самого Банка к случаям коррупции. На самом деле коррупционная подоплека, возможно, присутствовала и в ряде уголовных дел, возбужденных по иным основаниям. Однако эта комиссия является довольно слабым инструментом. Она не имеет права начинать расследование без одобрения Совета директоров Банка, и даже при обнаружении определенных нарушений в деятельности Банка ее выводы, носящие лишь рекомендательный характер, направляются в Совет директоров, который и принимает окончательное решение. Результаты, которые обнаружила комиссия при расследовании, не подлежат обнародованию. Существуют также международные трибуналы по защите прав человека, по трудовому законодательству, по атомной энергетике, которые также можно использовать в качестве моделей будущих институтов. Неправительственные организации могут обращаться туда с жалобами и предъявлять собственные факты и улики. В каждом из существующих на сегодняшний день институтов есть свои проблемы, и ни один из них нельзя считать идеальной моделью для решения вопросов, связанных с коррупционной деятельностью. Тем не менее они доказывают, что неправительственные организации могут конструктивно участвовать в международной надзорной деятельности. Другим вариантом является создание международного форума для рассмотрения дел о коррупции в ходе приватизации и при заключении контрактов. К делам, возбужденным по жалобам обиженных претендентов или обманутых кредиторов, можно было бы привлекать правительства с требованием предоставления ими ясной информации об их деятельности. Для выяснения проблем не обязательно иметь документированные свидетельства о взятках. Главным при рассмотрении такого рода дел может стать выяснение условий сделки. Если параметры данного контракта сильно расходятся с параметрами контракта, заключенного при соблюдении честной процедуры, суд может потребовать его расторжения и проведения нового конкурса. Одна из трудностей такого подхода заключается в том, что новый конкурс вовсе не обязательно станет более прозрачной и честной «переигровкой» старого конкурса. Все участники получат в свое распоряжение важную информацию о результатах прошлого конкурса, которая повлияет на их поведение в ходе «переигровки». Так что аналитикам, изучающим практику проведения тендеров, следует тщательно рассмотреть стратегические аспекты этой инициативы, чтобы она не привела к созданию еще более бесчестной системы. Еще одной серьезной проблемой международных трибуналов является обеспечение выполнения их решений. Одним из рычагов давления в данном случае может стать Всемирная торговая организация (ВТО). Достоинства санкций ВТО заключаются в том, что они накладываются не самой ВТО, а торговыми партнерами «наказываемой» страны. ВТО регулирует отношения на уровне государств, а не отдельных предпринимателей. Из этого следует, что взяточничество на международном уровне может контролироваться не самой ВТО, а по каналам ВТО. Конечно, подобный аспект может обескуражить инвесторов и затормозить развитие частного рынка. Но, во-первых, это, возможно, не так уж и плохо: если проблемы коррупции внутри государства непреодолимы, то лучше притормозить там приватизационный процесс, поскольку государственные предприятия легче контролировать, чем частные. Да и целью коррумпированных правителей будут скорее грандиозные государственные проекты, с которых они могут получить изрядный куш, а не экономическое развитие страны. Во-вторых, международное сообщество может возместить судебные издержки в тех случаях, когда развивающиеся страны сумеют выиграть возбужденные ими дела. В-третьих, что предусмотрено соответствующими положениями ВТО, некоторым странам можно разрешить добровольное участие с ограниченной юрисдикцией — тогда, когда страна готова выполнять условия ВТО или взять на себя антикоррупционные обязательства в обмен на помощь и техническое содействие Всемирного банка. Предложения о создании международных механизмов для разрешения конфликтов являются частным случаем основополагающего принципа, согласно которому один из путей борьбы с коррупцией — возможность для потерпевшего обратиться за помощью в международные инстанции. Международное деловое сообщество начинает осознавать, какой урон наносит коррупция глобальной инвестиционной среде. Если осознание этого факта произойдет в полной мере, станет возможным еще один подход. Вероятно, представители международного бизнеса сами способны обеспечить средства и техническую поддержку тем странам, которые заинтересованы в реформах. Такой подход уже сейчас используется на уровне профессиональных ассоциаций, таких, например, как Американская ассоциация адвокатов, однако организации помощи могут изыскивать возможности и для осуществления совместных проектов. Мы уже неоднократно повторяли, что коррупция сопровождает жизнедеятельность любого государства на протяжении всей его истории. «Она проявила способность адаптироваться к любым политическим режимам и к меняющимся условиям жизни общества. Ныне коррупция характеризуется тем, что она отвечает интересам крупного капитала и организованной преступности и, соответственно, поддерживается ими. Если принять во внимание их финансовые возможности, то станет ясным, каким огромным потенциалом они обладают. Для капитала коррупция имеет значение с точки зрения влияния и прибылей. Она увеличивает его влияние на государство и финансовые ресурсы. Но и без нее капитал способен успешно осуществлять свою нормальную деятельность. Коррупция дает капиталу сверхприбыль и сверхвлияние. Особого внимания заслуживает положение организованной преступности. Без коррупции она вообще не могла бы существовать. Сознавая это, преступность проникает в легальный бизнес. В результате бизнес коррумпирует и усиливается его коррупционная активность» <1>. ——————————— <1> Лукашук И. И. Международно-правовые формы борьбы с коррупцией // Коррупция: полит., эконом., орг. и правовые проблемы: Сб. материалов Междунар. науч.-практ. конф. / Под ред. В. В. Лунеева. М., 2001. С. 86.
Представители спецслужб доводят до сведения научной общественности, что для борьбы с организованной преступностью и коррупцией в США важнейшая роль отводится разведке. В отличие от уличной шайки большие преступные синдикаты имеют, как подсказывает их название, стоящую за ними организацию, часто с подставными членами сообщества на ключевых позициях, обычно располагающую более мощными финансовыми ресурсами, чем среднее правоохранительное ведомство. Организованная преступность действует скрытно, имеет возможность покупать официальное покровительство, спасает своих руководителей от судебного преследования, изолируя их от прямого участия в преступных действиях. Отдельный арест или даже серия арестов не могут серьезно ослабить сеть организованной преступности. Устранение (арест или уничтожение в перестрелке) конкретных фигур легко восполняется в иерархической структуре преступного синдиката другими его участниками. Для эффективной борьбы с организованной преступностью и коррупцией правоохранительные органы должны выработать определенную стратегию, целью которой является устранение национальных и международных преступных организаций <2>. ——————————— <2> Попов В. И. Противодействие организованной преступности, коррупции, терроризму в России и за рубежом. М., 2008. С. 459.
«Задачи национальной стратегии США в сфере борьбы с организованной преступностью и коррупцией предполагают: 1. Использование многопланового подхода на основе теории организованного расследования. 2. Расширение национальной (международной) оперативно-розыскной базы разведывательного характера. 3. Проведение эффективных и скоординированных расследований на основе использования концепции целевой группы. 4. Комплексное использование гражданских положений закона RICO для подрыва экономической основы преступной организации. 5. Оказание содействия национальным и иностранным правоохранительным органам» <3>. ——————————— <3> То же. С. 459 — 460.
Закон RICO <4> позволяет спецслужбам конфисковать любую прибыль или собственность, добытую коррумпированным чиновником, группой преступников или отдельным ее членом, а также предъявить иск о возмещении ущерба в тройном размере частным лицам, пострадавшим в результате преступной деятельности конкретных лиц. Один из наиболее далеко идущих эффектов закона — это возможность для обвинения предъявить гражданский иск с требованием, чтобы суд применил санкции, исключающие возможность повторных правонарушений со стороны преступника (преступной группы). ——————————— <4> Подробнее см.: Карпович О. Г. Некоторые проблемы борьбы с коррупцией в государствах СНГ: теорет. и практ. аспекты. М., 2011.
Наиболее распространенным способом налаживания коррупционных отношений является подкуп чиновника. Профилактика подкупа должностных лиц — одно из наиболее сложных направлений борьбы с организованной преступностью. Как правило, подкуп проводится в двух основных направлениях: — подкуп представителей правосудия для обеспечения безнаказанности; — подкуп государственных чиновников и парламентариев для лоббирования интересов организованной преступности. На попытки организованной преступности максимально коррумпировать государственные структуры спецслужбы США ответили расширением практики тайных форм работы, таких как провокация взятки; подстрекательство и использование подставных лиц для вовлечения в преступную деятельность субъектов, находящихся под подозрением; использование агентурной информации и подслушивания, пассивного и активного целевого тайного наблюдения. Плотный электронный контроль за ответственными чиновниками, отслеживание их связей и прослушивание разговоров существенно затрудняют подкуп и облегчают разоблачение. Одной из форм тотального контроля за чиновничеством стал жесткий анализ соответствия их законных доходов и расходов — должностное лицо обязано обосновать в декларации о доходах источник денежных средств. Если лицо живет не по средствам, оно становится объектом пристального внимания спецслужб и специального разбирательства. Планированием и подготовкой таких операций обычно занимаются федеральные органы. Здесь необходимо отметить, что уровень коррумпированности ФБР всегда был практически нулевым <5>. По мнению специалистов, основными причинами успешной борьбы агентов ФБР с коррупцией и организованной преступностью являются высокий профессионализм, личное мужество, а также применение закона RICO в сочетании с новейшими научными разработками. ——————————— <5> http://www. pravo. vuzlib. net/book_z484_page_27.html
