(Степенко В. Е., Степенко А. В.) («Миграционное право», 2006, N 4)
ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ НАСЕЛЕНИЯ (ПО МАТЕРИАЛАМ ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО РЕГИОНА)
В. Е. СТЕПЕНКО, А. В. СТЕПЕНКО
Степенко В. Е., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
Степенко А. В., соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.
В Концепции регулирования миграционных процессов в РФ отмечается, что количество въехавших в Россию иностранных граждан постоянно превышает количество выехавших (особенно в приграничных районах, где интенсивно проходит процесс по формированию иностранных общин) <1>. «Прозрачность» российских границ с государствами СНГ, их техническая необустроенность, наличие непреодоленных пробелов в правовом регулировании миграционных процессов <2> рассматриваются в качестве основных причин масштабной незаконной миграции, экспертные оценки количественных параметров которой варьируются весьма широко <3>. По оценкам заместителя директора Департамента стран СНГ МИД С. Третьякова, в России находится примерно 10 млн. нелегальных мигрантов, ими совершается каждое третье преступление в России. По оценкам же главы ФСБ РФ Н. Патрушева, в России нелегально находятся до 2,5 млн. иностранцев <4>. Наибольшая активность незаконных мигрантов отмечается на российско-китайском и российско-казахстанском участках государственной границы (при въезде в Россию), на российско-финляндском, российско-украинском участках государственной границы и на государственной границе со странами Балтии (при выезде из России) <5>. ——————————— <1> Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923. <2> Проблемы миграционной политики в восточных регионах Российской Федерации: информационный материал (подготовлен аналитическим управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www. dvcongress. ru. <3> Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование // Актуальные проблемы национальной безопасности России на современном этапе // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. N 1 (221). <4> Проблемы миграционной политики в восточных регионах Российской Федерации: информационный материал (подготовлен аналитическим управлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации) (Электронный ресурс). Режим доступа: http://www. dvcongress. ru. <5> Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере, утв. решением Государственной комиссии от 28 января 2005 г. (протокол N 1).
В основном незаконными иммигрантами являются беженцы из Афганистана и стран Африки, иностранные граждане и лица без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии, граждане Китайской Народной Республики и других государств (многие из которых рассматривают Россию как транзитную остановку на пути в Европу), а также трудовые мигранты <6>. Причем значительная часть нелегальных мигрантов, прибывающих в Российскую Федерацию в качестве туристов или на учебу или оказавшихся на территории России с целью транзита и последующего выезда в европейские государства, адаптируются в сфере малого бизнеса и коммерции, занимаются противоправной деятельностью и уже не планируют дальнейшие переезды. Особенно это характерно для граждан Китайской Народной Республики, которые прибывают в Россию с туристическими целями или с целью занятия мелкорозничной торговлей, однако в дальнейшем часть из них стремится остаться на территории Российской Федерации, используя для этого различные возможности. ——————————— <6> Современные миграционные процессы в Российской Федерации и их законодательное регулирование // Актуальные проблемы национальной безопасности России на современном этапе // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2004. N 1 (221); Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.
Обычно выделяют следующие основные способы оседания иностранных граждан в России: а) безвизовый въезд под видом туристов, но с коммерческими целями; б) утеря собственных документов в России; в) заключение фиктивного брака с гражданином России, что дает право на получение вида на жительство, а в последующем и российского гражданства; г) обучение в вузах и других учебных заведениях России. Особенно сильное влияние внешняя миграция может оказать на регионы России с неустойчивым экономическим развитием, недостатками в обеспечении трудовых ресурсов, а также малым количеством проживающих на территории того или иного региона <7>. В этом отношении приграничные районы Дальневосточного региона, в частности Хабаровский и Приморский края, характеризуются как субъекты, недостаточно развитые в экономическом плане, с небольшой плотностью населения и недостатком в рабочей силе. Причем нехватка трудовых ресурсов в Хабаровском и Приморском краях скорее государственная, чем естественная. Это связано прежде всего с: ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Вопросы, касающиеся влияния внешней миграции на отдельные регионы России, рассмотрены также в статье В. Е. Степенко «Основные направления миграционной политики России на современном этапе», включенной в информационный банк согласно публикации — «Миграционное право», 2006, N 1. —————————————————————— <7> Степенко В. Е., Музыченко П. Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе: Учебное пособие. Хабаровск, 2001. С. 6.
— оттоком населения с Дальнего Востока вообще, а Хабаровского и Приморского краев в частности после распада СССР и с началом проведения экономических реформ в России; — нежеланием части населения работать за те средства, которые им обещают на том или ином трудовом месте; — нежеланием части предпринимателей связывать себя обязательствами перед жителями края (страхование, пенсия, надбавки и т. д.); — наличием более дешевой рабочей силы — китайских граждан, которые на любых условиях берутся за любую работу. Все эти факторы вынуждают говорить не только о социально-экономических, но и об административно-политических проблемах приграничных субъектов Российской Федерации, расположенных в Дальневосточном федеральном округе, и рассматривать внешнюю миграцию (в особенности неконтролируемую) как фактор, негативно влияющий на криминогенную обстановку в данных регионах, наносящий ущерб безопасности страны, вызывающий осложнение социально-экономической обстановки <8> и во многом способствующий усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма, созданию условий для возникновения конфликтов <9>. ——————————— <8> Степенко В. Е., Музыченко П. Б. Правовые основы миграционной политики России на современном этапе: Учебное пособие. Хабаровск, 2001. С. 15. <9> Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // Российская газета. 1997. 26 декабря; Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р // СЗ РФ. 2001. N 8. Ст. 764; Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. N 256-р // СЗ РФ. 2003. N 10. Ст. 923.
В связи с этим наиболее актуальной является организация надлежащего контроля за пребыванием иностранных граждан на приграничных территориях Дальневосточного региона. Отметим, что активная борьба с незаконно находящимися на российской территории китайскими гражданами была начата органами государственной власти дальневосточных территорий еще в начале 90-х годов. В октябре 1993 г. вступило в силу Постановление Малого совета Приморского края «О регулировании пребывания иностранных граждан в Приморье», фактически прекратившее практику безвизового обмена. 16 ноября 1993 г. было принято аналогичное Постановление главы администрации Хабаровского края, а в декабре того же года по предложению МИДа России вышло распоряжение Правительства РФ о введении визового порядка въезда, выезда и транзита через территорию России граждан КНР, имеющих общегражданские заграничные паспорта. С этого момента для посещения соседней страны вновь требовалась виза и стоимость ее существенно превышала затраты на оформление документов в другие страны — 70 долл. США, впоследствии 50 долл. Тем не менее, поскольку потребность в дешевых китайских товарах и рабочей силе сохранялась, эти ограничения не могли существенно снизить приток китайцев. 11 февраля 1994 г. губернатор Хабаровского края В. Ишаев издал Постановление N 62, предписывающее главам городов и районов, предприятиям и организациям, а также руководству управления внутренних дел края взять под строгий контроль порядок въезда и выезда иностранных граждан, получение ими лицензии на право торговли, определение мест торговли и их охрану, а также создать специальный денежный фонд для отправки иностранцев на родину. В апреле этого же года было издано Постановление главы администрации Приморского края N 191 «О мерах по регулированию пребывания граждан КНР на территории края». Постановление, в частности, предусматривало: а) приостановление действия лицензий, выданных туристическим фирмам, нарушающим порядок приема туристов из КНР; б) разработку единой формы приглашений; в) усиление контроля за выдачей разрешений для въезда. В нем же содержалось предписание о проведении мероприятий по выявлению иностранных граждан, проживающих в крае с нарушением установленных правил, и по выдворению их за пределы Российской Федерации. Введение подобных мер предполагало Соглашение по приграничному туризму, заключенное между Приморским краем и провинцией Хэйлунцзян, подписанное сторонами 24 августа 1994 г. Поскольку определение сроков пребывания иностранных туристов отнесено к компетенции субъектов РФ, эти сроки устанавливались в зависимости от интересов последних и восприятия ими китайского присутствия. В конце 1996 г. легальная продолжительность пребывания колебалась от одного месяца в Хабаровском крае, двух недель в Амурской области, до трех дней в Приморье. Соответственно, разным был и процент нарушителей по различным территориям. В немалой степени именно поэтому в Приморье всегда насчитывалось больше всего незаконных мигрантов, Хабаровский край отличается наиболее либеральным режимом пребывания туристов и одновременно наиболее строгим контролем за его соблюдением <10>. ——————————— <10> Ларин В. Посланцы Поднебесной на Дальнем Востоке: ответ алармистам // Диаспоры. 2001. N 2/3; Дальневосточный ученый. 2004. 29 августа.
Главным средством борьбы с нарушителями миграционного законодательства в рассматриваемый период стало проведение массовых контрольных проверок мест скопления иностранцев и депортация нарушителей. В развитие упомянутых Постановлений Управлениями внутренних дел Хабаровского, Приморского краев, Амурской области была организована и проводилась работа по выявлению иностранных граждан, нарушающих правила пребывания, посредством осуществления контрольных проверок мест скопления иностранцев (рынков, гостиниц, общежитий, жилого сектора, лечебных и оздоровительных учреждений, предприятий и других мест компактного пребывания и работы иностранных граждан), применения к нарушителям административно-принудительных мер в виде депортации и выдворения. Кроме того, в целях реализации задач по контролю за пребыванием в приграничных субъектах Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства ежемесячно проводятся оперативные мероприятия, такие как «Режим», «Иностранец», направленные на усиление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами порядка пребывания иностранных граждан; ежедневно осуществляется контроль за въездом-выездом, своевременной регистрацией данной категории лиц, и в первую очередь безвизовых туристов из КНР, а также за пребыванием и занятием иностранных граждан заявленной трудовой деятельностью. В рамках реализации положений Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в целях повышения эффективности работы расположенных на территории Хабаровского края пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, своевременной координации деятельности государственных контролирующих органов и администраций пунктов пропуска, развития в интересах Хабаровского края международных торгово-экономических, культурных связей и туризма Постановлением губернатора Хабаровского края от 26 марта 2002 г. N 176 <11> был создан Координационный совет по обеспечению работы пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории края. Постановлениями мэра г. Хабаровска были созданы координационные совещания международного речного пункта пропуска «Хабаровск», международного воздушного пункта пропуска «Хабаровск», международного речного грузового пункта пропуска «Хабаровский речной торговый порт» <12>. На заседаниях координационных совещаний систематически рассматриваются вопросы повышения эффективности работы пунктов пропуска, приведение их работы в соответствие с требованиями Постановления Правительства РФ от 19 января 1998 г. N 60 «Об утверждении Положения о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации» <13>. ——————————— <11> Постановление губернатора Хабаровского края от 26 марта 2002 г. N 176 «О координационном совете Правительства Хабаровского края по обеспечению работы пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории края» // Сборник нормативных правовых актов Губернатора и Правительства Хабаровского края. 2002. N 3. <12> Новиков А. Н. Актуальные проблемы противодействия незаконной миграции иностранных граждан на территории Российской Федерации в Хабаровском крае // Обеспечение безопасности личности, общества, государства в Дальневосточном федеральном округе: Материалы шестой межрегиональной научно-практической конференции 20 — 22 мая 2003 г. / Сост. С. А. Кравчук. Хабаровск, 2003. С. 36. <13> Собрание законодательства РФ. 1998. N 4. Ст. 485.
Принятие новых Федеральных законов «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Кодекса РФ об административных правонарушениях, ряда постановлений Правительства Российской Федерации, соответствующих приказов и распоряжений МВД РФ, ГУ МВД по ДВФО, УВД Хабаровского края по их исполнению, образование управлений по делам миграции в структуре УВД субъектов РФ (действующих до создания территориальных органов Федеральной миграционной службы) позволило на законодательной основе поднять иммиграционный контроль на более высокий качественный уровень. Введение в действие миграционных карт и их выдача иностранным гражданам позволили активизировать работу по выявлению нарушителей правил пребывания. Проведенный анализ правоохранительной деятельности контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения на территории Хабаровского края свидетельствует о том, что оперативно-профилактические мероприятия оказали положительное влияние на состояние миграционных процессов, происходящих в крае (табл. 1).
Таблица 1. Сведения о применении мер административного принуждения к иностранным гражданам (по данным УДМ УВД Хабаровского края за 2003 — 2005 гг.)
2003 2004 2005
Подвергнуто административному наказанию 11761 13556 16859
Сокращен срок пребывания 52 82 86
Направлено представлений о закрытии въезда 485 606 714
В целях упорядочения контроля за миграционными процессами иностранных граждан в УВД Хабаровского края издан ряд приказов и распоряжений, регулирующих проведение профилактических мероприятий по предупреждению и пресечению незаконной миграции. Во исполнение вышеуказанных приказов, в частности, были скорректированы и подписаны планы взаимодействия с региональными пограничными управлениями ФСБ России, Управлением МНС по Хабаровскому краю, Дальневосточным управлением транспортной милиции и Хабаровской таможней, а также разработаны Методические рекомендации по организации в органах внутренних дел работы по предупреждению и пресечению незаконной трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Хабаровского края, утверждена Инструкция о порядке взаимодействия служб и подразделений УВД края по борьбе с незаконной миграцией иностранных граждан на территории Хабаровского края. Кроме того, органами исполнительной власти Хабаровского края определен механизм выдачи, оформления, сбора, анализа и предоставления информации по миграционным картам в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации и на территории края, что позволило своевременно получать необходимые сведения о количестве и категориях иностранных граждан, въезжающих на территорию края, а также юридических лицах, принимающих данных иностранных граждан. Следует также отметить, что на территории края разработаны и внедряются в практическую деятельность контролирующих и правоохранительных органов новый порядок осуществления иммиграционного контроля как в пунктах пропуска через государственную границу, так и на территории Хабаровского края, схема информационного обеспечения иммиграционного контроля между подразделениями УВД Хабаровского края, постами иммиграционного контроля, Управлением Федеральной миграционной службы по Хабаровскому краю. Результаты слаженной работы контролирующих и правоохранительных органов в приграничных субъектах Дальневосточного федерального округа в определенной мере способствовали снижению количества правонарушений со стороны иностранных граждан. Только на территории Хабаровского края в результате принятых мер по улучшению взаимодействия и координации действий контрольно-надзорных органов в сфере миграции населения с другими правоохранительными структурами Хабаровского края повысился в среднем в 2,5 раза уровень результативности правоприменительной деятельности по пресечению незаконной миграции и трудовой деятельности иностранных граждан. Так, количество привлеченных к административной ответственности лиц возросло: — за нарушение режима пребывания со стороны иностранных граждан — в 1,4 раза (11229 чел. — в 2003 г., 12869 чел. — в 2004 г., 15682 чел. — в 2005 г.); — за непринятие мер по соблюдению иностранными гражданами режима пребывания должностными лицами, гражданами РФ, постоянно проживающими в РФ иностранными гражданами — в 2,4 раза (293 чел. — в 2003 г., 380 чел. — в 2004 г., 717 чел. — в 2005 г.); — число административно выдворенных иностранных граждан — в 1,5 раза (467 чел. — в 2003 г., 636 чел. — в 2004 г., 719 чел. — в 2005 г.). См. данные диаграмм 1 и 2.
Диаграмма 1
Сведения о привлечении иностранных граждан к административной ответственности (по данным УФМС по Хабаровскому краю за 2003 — 2005 гг.)
Сведения об административном выдворении иностранных граждан (по данным УФМС по Хабаровскому краю за 2002 — 2005 гг.)
20000
/// 15000 /// /// /// /// 10000
5000
0 2002 год 2003 год 2004 год 2005 год
Выдворено за пределы /// Российской Федерации
Подвергнуто административному наказанию
А потому в современных условиях продолжают возрастать значение и роль деятельности контролирующих органов по выявлению и прекращению случаев нарушения правил пребывания на территории России со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства, однако ее эффективность во многом зависит от скоординированных действий и организации взаимодействия между правоохранительными структурами и государственными органами, наделенными контрольно-надзорными полномочиями в сфере миграции населения.
