СУБЪЕКТЫ ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. В. КУДИНОВ
Кудинов В. В., старший юрисконсульт группы правового обеспечения Курганского пограничного института ФСБ России.
Сложившаяся после распада Советского Союза новая система взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления отлична от взаимоотношений в сфере защиты Государственной границы в советский период. Нередки случаи, когда отдельные субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления требуют компенсаций за размещение на их территории пограничных органов и войск ФСБ России, поскольку их местные бюджеты несут значительные потери, вызванные отчуждением земель, нагрузкой на муниципальные дороги и другими факторами, связанными с защитой Государственной границы. Однако территория нашего государства является целостной и неприкосновенной, на ней обеспечивается единое экономическое пространство, единая валюта, устанавливается единое гражданство Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории страны, а органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации составляют единую систему, действующую на основе общих принципов, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. Ведь государственная целостность Российской Федерации означает, что ни один субъект РФ не имеет права выхода из ее состава (сецессии), а органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не могут не выполнять положения, закрепленные в Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Конституция РФ устанавливает, что государственную власть в стране осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды. В субъектах Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими в соответствии с основами конституционного строя органы государственной власти. Единство системы государственной власти выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ составляют единую систему. Решения федеральных органов, принятые в пределах их полномочий, обязательны на всей территории страны. Совокупная компетенция всей системы органов государственной власти включает в себя все основные полномочия, необходимые для осуществления функций государства. Органы государственной власти и местного самоуправления должны организовывать свою работу по реализации конкретных мер, направленных на предотвращение и преодоление угроз национальным интересам России <1>. ——————————— <1> Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // Российская газета. N 247. 1997. 26 декабря.
Законом РФ от 01.04.1993 N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации») защита Государственной границы определена как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики, которая заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий. Понятие органа государственной власти, осуществляющего деятельность в сфере защиты Государственной границы, складывается из совокупности его конституционно-правовых признаков. Это организационно обособленная и самостоятельная часть государственного аппарата; она создается и действует от имени государства (Российской Федерации или ее субъекта); действует на основе законов и других нормативных правовых актов; учреждается для выполнения определенных задач и функций государственной власти; обладает государственно-властными полномочиями, т. е. ее решения (акты) принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер; имеет собственную структуру, осуществляет свои полномочия в установленном законом порядке. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов устанавливает Конституция РФ. Предметы исключительного ведения определены в ст. 71 Конституции РФ, по которым принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Это те полномочия, которые принадлежат только федеральным органам власти. Отнесение к ведению России именно этих полномочий необходимо для обеспечения суверенитета и целостности государства, защиты прав человека. Суверенитет — неотъемлемый сущностный признак государства. Под суверенитетом обычно понимают полную независимость государства от других государств в решении всех вопросов государственной и общественной жизни как внутри, так и вне страны. Суверенное государство само определяет направления внутренней и внешней политики и защищает свои интересы, проводя независимую политику внутри страны и на международной арене. Необходимым условием обеспечения суверенитета России является верховенство Конституции и законов РФ на всей ее территории. Это означает, что все нормативные правовые акты РФ, конституции, уставы и законы субъектов РФ, акты органов местного самоуправления должны соответствовать Конституции и законам РФ. Верховенство Конституции и законов РФ означает также обязанность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений соотносить свое поведение с Конституцией и законами РФ. Второй содержащийся в Конституции список включает предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ закреплены Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Защита Государственной границы отнесена Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. Обеспечивая суверенитет на всей своей территории, Российская Федерация устанавливает статус и режим Государственной границы РФ в соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации», обеспечивает ее неприкосновенность и защиту как дипломатическими, так и военными способами. Органы государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления, участвующие в правовых отношениях в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации, осуществляют полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, ст. 27 — 33, 37, 38 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», Таможенным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Кодексом торгового мореплавания, Законом РФ «О безопасности», Федеральными законами «О Федеральной службе безопасности», «Об обороне», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашениями между Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий и другими законодательными актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Российской Федерации. Признаками системы этих органов государственной власти являются целостность, взаимосвязанность и взаимозависимость различных государственных органов, участвующих в правовых отношениях по защите Государственной границы, обеспечивающих сбалансированность осуществления властных полномочий и исключающих дублирование и подмену одних структур власти другими. В Конституции РФ говорится о трех ветвях органов государственной власти: органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, органы судебной власти. С учетом изложенного конституционно-правовой статус органа государственной власти, участвующего в правовых отношениях в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации, составляет совокупность его прав и обязанностей, характеризующую правовое положение органа в системе разделения властей, закрепленную нормами конституционного права. Важными элементами статуса таких органов государственной власти являются роль, задачи и функции органа по защите Государственной границы; принципы его организации и деятельности; порядок формирования и прекращения полномочий органа; компетенция и государственно-правовые полномочия в сфере защиты Государственной границы; форма правовых актов и их юридическая сила. Законодательство определяет исчерпывающий круг полномочий каждого органа государственной власти, пределы и сферы его деятельности, а также виды и формы принимаемых этим органом правовых актов. Основными субъектами правовых отношений в сфере защиты Государственной границы являются: 1. На федеральном уровне: 1.1. Президент Российской Федерации. 1.2. Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума). 1.3. Органы судебной власти Российской Федерации (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ). 1.4. Генеральная прокуратура Российской Федерации (Главная военная прокуратура РФ, прокуратуры в субъектах Российской Федерации, военные прокуратуры округов и гарнизонов, отдельные военные прокуратуры гарнизонов) — осуществляет надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. 1.5. Следственный комитет при Прокуратуре РФ (следственные комитеты при Прокуратуре РФ в субъектах Российской Федерации, военные следственные комитеты при прокуратуре РФ в военных округах и гарнизонах) осуществляет оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. 1.6. Органы исполнительной власти: — Правительство Российской Федерации; — Федеральная служба безопасности Российской Федерации, в ее составе Пограничная служба ФСБ России (управления ФСБ России в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации, пограничные управления в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации); — Министерство обороны Российской Федерации; — Министерство иностранных дел Российской Федерации; — Министерство внутренних дел Российской Федерации; — органы исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, транспортный и иные виды контроля; — Служба внешней разведки Российской Федерации во взаимодействии с Федеральной службой безопасности Российской Федерации осуществляет разведывательную деятельность в интересах защиты Государственной границы. 1.7. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах Российской Федерации, федеральные инспекторы в субъектах Российской Федерации. 2. На уровне субъекта Российской Федерации: 2.1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. 2.2. Органы законодательной власти субъекта Российской Федерации. 2.3. Органы судебной власти субъекта Российской Федерации. 2.4. Органы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: — управления Министерства внутренних дел в федеральных округах Российской Федерации и субъектах Российской Федерации; — структурные подразделения органов исполнительной власти, осуществляющие на Государственной границе иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, транспортный и иные виды контроля. 3. На уровне местного самоуправления: 3.1. Глава местного самоуправления. 3.2. Органы исполнительной власти: — районные отделы внутренних дел; — подразделения органов исполнительной власти, осуществляющие иммиграционный, санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, транспортный и иные виды контроля. Таким образом, рассмотрев основных участников правовых отношений в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации, следует отметить, что от их согласованного взаимодействия и деятельности по осуществлению полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, зависит выявление, локализация и ликвидация внутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации и обеспечения ее интересов в пограничной сфере. Актуальность этой задачи позволит привлечь к ее решению государственные и негосударственные органы, законодательно наделяя их необходимыми для указанной деятельности полномочиями. Устанавливая полномочия каждого из участников (субъектов), призванных реализовывать защиту Государственной границы, государство тем самым определяет свойственные только ему задачи и функции. При этом оно должно охватить все сферы общественных отношений, стараясь избежать ненужного параллелизма и дублирования, так как полномочия определяют специфическую роль каждого субъекта и вместе с тем обеспечивают согласованность совместных действий. Для того чтобы направить деятельность всех участников к единой цели (в данном случае осуществлению защиты Государственной границы Российской Федерации), необходимо возложить на орган, например ФСБ России, или ряд органов функции контроля и координации. Чем выше уровень управляющей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимодействии и взаимосвязи ее элементов <2>. ——————————— <2> Лазарев Б. М. Компетенция органов государственного управления. М., 1972. С. 12.
