(Тарасова И. А.) («История государства и права», 2013, N 4)
УЧАСТИЕ ПОЛИЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ НАРОДНОГО ПРОДОВОЛЬСТВИЯ В ДОРЕФОРМЕННОЙ РОССИИ <*>
И. А. ТАРАСОВА
——————————— <*> Tarasova I. A. Participation of police in ensuring of people’s food supplies in prereform Russia.
Тарасова Ирина Анатольевна, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского областного филиала Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Одним из направлений социальной функции государства в дореформенной России являлось обеспечение народного продовольствия, что в условиях зависимости сельского хозяйства от погодных условий, порой весьма неблагоприятных для страны, было очень важной мерой реальной помощи населению.
Ключевые слова: примитивное сельскохозяйственное производство, антропогенный фактор, природно-климатические условия России, запасные хлебные магазины, Продовольственный устав, неурожаи, государственные крестьяне.
One of directions of social function of the state in prereform Russia was maintenance of the national foodstuffs that in the conditions of dependence of agriculture on weather conditions, at times rather adverse for the country, was very important measure of the real help to the population.
Key words: a primitive agricultural production, the anthropogenous factor, nature-climatic conditions of Russia, spare baker’s shops, the Food charter, poor harvests, the state peasants.
В дореформенной России большинству крестьян не хватало хлеба на весь год не только в неурожайные годы, но и даже в годы средних урожаев. Хлеб являлся для крестьянина не только основным продуктом питания и добавочным кормом для скота, но и главным рыночным товаром. Деньги от его продажи шли на уплату налогов, на хозяйственные и бытовые нужды <1>. Кроме того, примитивное сельскохозяйственное производство почти полностью зависело от природных явлений и было способно обеспечить достаточный объем продукции только на плодородных почвах. Там, где их не было, погодные аномалии имели тяжкие последствия для сельского хозяйства. Традиционная психология крестьянства, невежество и хроническая бедность не позволяли даже в ограниченных масштабах интенсифицировать сельскохозяйственное производство. Общая хозяйственная беспомощность сельского населения перед стихией усиливалась отсутствием надежных заработков кроме земледелия. Результат всего этого — огромный ущерб в неурожайные годы, способствующий обнищанию значительного количества сельского населения и негативно влияющий на социально-экономическую ситуацию во всей Российской империи. ——————————— <1> Лешков В. Н. О народном продовольствии в Древней России. М., 1854.
Частой причиной неурожаев становились градобития. Как правило, град выпадал в мае — июне и сопровождался такими стихийными явлениями как порывистый ветер, иногда бури, ливневые дожди, грозы. От градобитий страдали не только посевы и огороды, но и домашние животные и птица. Случались и человеческие жертвы. Были годы, когда сильные градобития охватывали целые регионы Российской империи (в первой половине XIX в., в период с 1843 по 1852 г.). Самый большой ущерб от градобитий в эти годы понесли Смоленская, Курская, Таврическая, Тульская, Екатеринославская, Черниговская, Подольская, Харьковская, Воронежская губернии <2>. Ущерб от градобитий в большей степени осуществлялся на локальном уровне. Он был существенным для отдельных сел, волостей, уездов даже в урожайные годы. В неурожайные годы градобития становились дополнительным неблагоприятным фактором. ——————————— <2> Яковлев Е. В. Влияние чрезвычайных ситуаций на повседневную жизнь населения Тамбовской губернии второй половины XIX — начала XX в. и деятельность властей и общественности по их предотвращению и преодолению последствий: Дис. … канд. ист. наук. Тамбов, 2004. С. 55.
Ощутимый ущерб населению Российской империи также приносили пожары, которые были весьма частым явлением. Большая часть пожаров приходилась на весенние, летние месяцы и начало осени. В засушливые годы число пожаров увеличивалось <3>. В сельской местности пожаров было больше, чем в городах. Это обстоятельство связано не только с преобладанием сельского населения, но также и с тем, что в деревнях наблюдалась скученность и беспорядочность построек из легковоспламеняющегося материала (дерева, соломы). При увеличении населения, семейных разделах крестьяне не имели простора для расширения границ своих усадеб, что приводило к еще большей скученности строений. Это не могло не способствовать усилению пожароопасности и увеличению тяжести последствий пожаров, когда они возникали. ——————————— <3> Статистика пожаров в Российской империи за 1895 — 1910 гг. СПб., 1912. Ч. 1. С. 2.
Причины пожаров были как природного характера (молния, самовозгорание во время засухи), так и антропогенного (неосторожность в обращении с огнем, неисправность печей и труб, поджоги и др.). Такая классификация причин пожаров применялась в земской, полицейской, пожарной и страховой статистике. При этом антропогенный фактор все же был преобладающим. В засушливые и, как правило, голодные годы число пожаров увеличивалось. К началу XX в. в десятки раз возросли по сравнению с серединой XIX в. такие среднегодовые показатели, как число пожаров, количество сгоревших дворов и убытки от них <4>. ——————————— <4> Яковлев Е. В. Влияние чрезвычайных ситуаций на повседневную жизнь населения Тамбовской губернии второй половины XIX — начала XX в. и деятельность властей и общественности по их предотвращению и преодолению последствий: Дис. … канд. ист. наук. Тамбов, 2004. С. 55.
Природно-климатические условия России, особенности ее исторического развития сделали необходимым заботу государства об обеспечении народа продовольствием. Последнее было связано с организацией и функционированием запасных хлебных магазинов. В Энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона последние определяются как склады хлеба, создаваемые государственными органами или местными общественными учреждениями на случай голода или дороговизны для ссуды или продажи по дешевой цене хлеба для продовольствия и посева. В условиях неразвитости путей сообщения и хлебной торговли их значение было очень велико, это позволяло в случае неурожая спасти от голода большое количество населения. В европейских государствах сельские запасные магазины начали создаваться еще в XIV в. Там, по мнению И. Е. Андреевского, многие «на это средство смотрели, как на важнейшее для предупреждения голода и облегчения дороговизны» <5>. ——————————— <5> Андреевский И. Е. Полицейское право: В 2 т. М., 1871. Т. 1. С. 311.
О создании запасных хлебных магазинов в российских городах государственная власть начала заботиться в XVIII в. С целью смягчения последствий сильного неурожая 1722 г. именным указом Петра I было предписано устроить запасные хлебные магазины в Петербурге, Риге, Смоленске, Астрахани и других городах <6>. Вероятно, такие магазины все же созданы не были, так как через несколько лет, уже при Анне Иоанновне, последовал новый указ, содержащий в себе аналогичное предписание <7>. На учреждение запасных хлебных магазинов обратила внимание в своем указе и Екатерина II. ——————————— <6> ПСЗ. Собр. I. <7> Там же.
С созданием Министерства внутренних дел обеспечение народного продовольствия вошло в ведение I отделения Первой экспедиции (Экспедиции попечения о Продовольствии народном) Департамента внутренних дел, состоящей из двух отделений. Первому отделению было поручено вести дела о снабжении государства жизненными припасами. Оно собирало сведения об урожае хлеба в губерниях, ведомости о ценах на него, его экспорте, состоянии городских и сельских магазинов, а также все распоряжения о снабжении губерний солью, содержании и порядке солевых варниц и магазинов и др. Второе отделение занималось строительством присутственных мест <8>. ——————————— <8> Варадинов Н. Н. История Министерства внутренних дел. СПб., 1858. Ч. 1. С. 15 — 16.
В 1811 г. Экспедиция была переименована в Хозяйственный департамент МВД, к которому несколько позже был присоединен Департамент полиции хозяйственной. Для учреждения сельских запасных магазинов назначались такие селения, которые были удобны «средоточиями для сдачи хлеба крестьянами, в других селениях жительствующими» <9>. В Указе от 14 апреля 1822 г. законодатель предписывал магазины строить в местах, безопасных от огня и наводнений, и из материалов, какие где в употреблении просто в виде житниц, не стесняясь какими-либо планами и фасадами» <10>. Также в магазинах предполагалось наличие мерных сусеков, чтобы можно было по занятому в закромах месту судить о наличном количестве хлеба <11>. ——————————— <9> ПСЗ. Собр. II. Т. III. N 1960. С. 420. <10> ПСЗ. Собр. II. Т. VI. N 4375. С. 182. <11> Носова Е. А. Хлебная торговля Западной Сибири во второй половине XIX в.: Дис. … канд. ист. наук. Барнаул, 2007. С. 146.
Для общего руководства делами народного продовольствия во многих губернских городах были созданы особые органы — комиссии продовольствия, функционирующие под председательством губернатора. Комиссии продовольствия, кроме случаев необходимости, собирались два раза в год — «осенью в октябре, для рассуждений об урожае истекшего лета и об осенних всходах, и летом в июне или июле, для суждения о весенних всходах и о видах будущего урожая» <12>. ——————————— <12> Андреевский И. Е. Полицейское право: В 2 т. М., 1871. Т. 1. С. 321.
Сведения о состоянии хлебных магазинов и продовольственных капиталов, о количестве и видах урожая, о ценах на хлеб и пр., получаемые из уездов, вносились на рассмотрение комиссии. К основным обязанностям комиссий относились: осуществление общего наблюдения за состоянием хлебных магазинов и целостностью продовольственного капитала, распределение пособий, подготовка чрезвычайных мер в случае неурожая <13>. В первые годы деятельности действия комиссий привели к положительным результатам по предотвращению последствий неурожайного 1830 г. Местные запасы хлеба и продовольственные капиталы оказались достаточными, чтобы предотвратить голод среди населения. Но надо принять во внимание, что неурожайному 1830 г. предшествовали хорошие урожаи 1827 — 1829 гг., которые значительно облегчали сбор запасов. Не потребовал исключительных мер и следующий год, но когда в 1833 г. неурожай принял огромные размеры, средства комиссий были уже настолько ослабленными, что даже пособия из казны и энергичные меры правительства не смогли справиться с ситуацией и не избавили население страны от бедствий. Размеры нужды были так велики, что Министерство внутренних дел разослало всем губернаторам наставление о приготовлении хлеба из винной барды, соломы и других веществ <14>. ——————————— <13> Там же. <14> Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1901. С. 78.
Таким образом, продовольственная система 1822 г. не оправдала возлагавшихся на нее надежд как Министерства внутренних дел, так и всего правительства. В связи с этим в 1834 г. был образован комитет для пересмотра Положения 1822 г. Главные возражения против принятой продовольственной системы сводились к следующему: 1) хранение такого количества хлебных запасов, которые бы обеспечивали продовольствие населения в течение целого года или даже нескольких лет, сопряжено с большими расходами и неудобствами и на практике неосуществимо; 2) один продовольственный капитал «не обеспечивает от последствий неурожая, ибо цены на хлеб в неурожайных местностях всегда сильно поднимаются, а своевременная закупка хлеба по низким ценам и доставка его на место нужды не всегда возможны» <15>. ——————————— <15> Там же.
Очевидно, для того чтобы иметь возможность двумя способами бороться с последствиями неурожаев, комитет 1834 г. выработал новую систему, по которой во всех губерниях вводились и магазины, и денежный сбор. В результате в 1834 г. был утвержден новый Продовольственный устав, неоднократно переиздававшийся и действовавший фактически до 1917 г. Согласно данному законодательному акту в селениях государственных и помещичьих крестьян предписывалось иметь хлебные запасы в двух формах: натуральной и денежной. На ревизскую душу устанавливался ежегодный сбор в размере 1 четверти озимого и 0,5 четверти ярового хлеба. Назначался также денежный сбор — 10 коп. до накопления 1,6 руб. Для удельных крестьян были введены общественные запашки. Продовольственное снабжение городских жителей в случае неурожая обеспечивалось ежегодным подушным сбором в 15 коп. в течение 20 лет, который взимался только с мещан <16>. Сохранив за Министерством внутренних дел общее попечение о народном продовольствии в Российской империи, Устав возложил обязанности по обеспечению народного продовольствия государственных крестьян на Министерство государственных имуществ. ——————————— <16> СЗ РИ. Т. XIII.
По ведомству Министерства государственных имуществ были созданы как хлебные запасные магазины, так и продовольственный капитал. Причем имели место два вида магазинов: частные, создаваемые в отдельных селениях для обеспечения продовольствием проживающих там крестьян, и общие, учреждаемые в главных пунктах путей сообщений, для передвижения по требованию обстоятельств <17>. Процедура предоставления общих ссуд предусматривала деление крестьян на три разряда по степени нуждаемости в хлебе. Согласно Положению от 16 марта 1842 г. «Об обеспечении продовольствия государственных крестьян» местному Управлению государственных имуществ предписывалось строго наблюдать, чтобы «назначенный в суду хлеб дошел к нуждающимся в свое время, вполне и надлежащем количестве, но без всякого излишества и с возможными сбережениями расходов» <18>. Этим же нормативно-правовым актом законодатель запрещал передачу хлеба из рук в руки, выдачу ссуды посторонним. Волостным начальникам, выдавшим хлеб посторонним, предусматривалось наказание по закону. Крестьяне, получившие ссуду, которая им не полагалась, обязаны были вернуть ее в двойном размере. Возмещение ссуд предполагалось натурой или деньгами по средним ценам. При низком урожае взыскание ссуд приостанавливалось. ——————————— <17> Андреевский И. Е. Полицейское право: В 2 т. М., 1871. Т. 1. С. 322. <18> ПСЗ. Собр. II. Т. VII. N 15386. С. 176 — 184.
В землях войск казачьих применялись те же правила о хлебных запасных магазинах и продовольственных капиталах, только в ведении Военного министерства <19>. ——————————— <19> СЗ РИ. Т. XIII.
Создание запасных хлебных магазинов в городах Продовольственный устав не предусматривал, ограничившись в данном случае только составлением капиталов народного продовольствия посредством сбора с мещан по 5 коп. серебром с каждой ревизской души в течение 20 лет. Вместе с тем хлебные запасные магазины, созданные ранее, решено было оставить на прежнем основании. В случае серьезного повышения цен на хлеб разрешалась продажа запасов из сельских запасных магазинов. На основании ст. 633 Продовольственного устава подобная мера считалась необходимой, если стоимость этого товара в свободной продаже увеличилась на 20 коп. с пуда <20>. ——————————— <20> Там же.
Следует отметить, что Продовольственный устав был признан неэффективным уже вскоре после его принятия. При низком уровне земледельческой культуры и повторяющихся почти ежегодно недородах одними законодательными мерами нельзя было достичь прочных результатов. Новая система на практике оказалась столь же неэффективной, как и предыдущая, о чем определенно свидетельствовали в 1840 г. управляющий Министерством внутренних дел граф А. Г. Строганов, в 1842 г. — министр внутренних дел Л. А. Перовский, в 1851 г. — начальники многих губерний и т. д. Л. А. Перовский писал во всеподданнейшем отчете: «Важная часть эта в беспорядке: всеобщая беспечность в урожайные годы причиною тому, что каждый новый неурожай заставал, так сказать, всех врасплох… Многолетний опыт доказал, что самые основания принимавшихся мер требовали изменения» <21>. ——————————— <21> Цит. по: Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1901. С. 78.
Многие государственные чиновники и дворяне считали, что обеспечение народного продовольствия должно находиться в ведении местных органов. К концу 1850-х гг. царское правительство признало полную непригодность всей продовольственной организации. В своих докладах министр внутренних дел П. А. Валуев указывал на необходимость коренных преобразований в этой области. Между тем внести изменения в организацию деятельности по обеспечению народного продовольствия удалось значительно позже, а в 1840-х — 1850-х гг. каждый неурожайный год заставлял Министерство внутренних дел принимать экстраординарные меры для облегчения его последствий, хотя бы на данный момент. Сложившаяся ситуация требовала серьезных изменений. В процессе проведения Крестьянской реформы МВД собирало сведения и о состоянии запасных хлебных магазинов империи. Согласно данным, собранным в 1861 г., было выяснено, что особенно плохо обстояли дела с продовольственными запасами помещичьих крестьян: в некоторых имениях хлебозапасные магазины не строили и не собирали хлеб с крестьян, причем некоторые при этом собирали деньги с крестьян на устройство магазинов, но тратили их на собственные нужды. Более результативно решались продовольственные проблемы у государственных крестьян, для которых согласно Положению 1842 г. были установлены различные способы продовольственного обеспечения на случай неурожаев. И хотя в неурожайные годы государству неоднократно приходилось выдавать государственным крестьянам крупные пособия, но каждый раз на эти цели хватало собственных запасов. Кроме того, продовольственный капитал и денежные запасы государственных крестьян год от года только увеличивались. Когда в 1866 г. государственные крестьяне были переданы в ведение общих учреждений, в их сельских и центральных магазинах числилось 16 млн. четвертей хлеба (из них 5 млн. четвертей в ссудах), а продовольственный капитал возрос почти до 8 млн. руб. (из них 6 млн. было выдано в виде ссуд) <22>. ——————————— <22> Министерство внутренних дел. Исторический очерк. СПб., 1901. С. 142.
