(Тарасова И. А.) («История государства и права», 2012, N 23)
ОРГАНИЗАЦИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ И ЧАСТНОЙ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТИ В ИМПЕРАТОРСКОЙ РОССИИ <*>
И. А. ТАРАСОВА
——————————— <*> Tarasova I. A. The organisation and police surveillance realisation in sphere of public and private charity in imperial Russia.
Тарасова Ирина Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского областного филиала Московского университета МВД России.
На определенном этапе в царской России единственной формой контроля над благотворительностью был полицейский надзор. Детальное нормативно-правовое регулирование образования и деятельности благотворительных организаций как государственных, так общественных и частных, создавало условия для установления полицейского надзора за осуществлением благотворительности в целом.
Ключевые слова: полицейский надзор, благотворительность, злоупотребления, частные пожертвования, антиправительственная деятельность, растраты, жестокое обращение с детьми, жандармское управление.
At a certain stage in imperial Russia police surveillance was the unique form of the control over charity. Detailed is standard-legal regulation of formation and activity of the charitable organizations as state so public and private, created conditions for a police surveillance establishment behind charity realization as a whole.
Предпосылки развития полицейского надзора за благотворительной деятельностью содержались в «Дополнении к Большому наказу» от 28 февраля 1768 г. В соответствии со ст. 557 органы полиции были обязаны запрещать «недозволенные сходбища и собрания» <1>. Постепенно надзор за деятельностью всех общественных и частных организаций, в том числе и благотворительных, становится одной из основных обязанностей полиции. Он распространился на все общественные и частные организации, уставы которых не были учреждены правительством. С учреждением в 1802 г. Министерства внутренних дел надзорные функции выполняло I Отделение Экспедиции спокойствия и благочиния <2>. С учреждением в 1811 г. Министерства полиции полицейский надзор за деятельностью благотворительных обществ и частных лиц осуществлялся Особенной канцелярией при министре полиции <3>, которая после упразднения Министерства, с 1819 г., входила в Министерство внутренних дел. Особенная канцелярия осуществляла систематический надзор за общественными благотворительными организациями с целью предотвращения антигосударственной деятельности и пропаганды. ——————————— <1> Цит. по: История органов внутренних дел: Сборник документов. Вып. 2 / Сост. А. Я. Малыгин, М. И. Сизиков. Курск, 1998. С. 37. <2> Сизиков М. И., Борисов А. В., Скрипилев А. Е. История полиции России (1718 — 1917 гг.). Вып. 2: Полиция Российской империи XIX — начала XX в. М., 1992. С. 5. <3> ПСЗ. Собр. I. Т. XXXI. N 24687. С. 720.
В период правления Николая I правительственному контролю за деятельностью благотворительных обществ придавалось большое значение, что было связано с политикой всеобщих запретов и ограничений. С 1826 г. в целом надзорные функции осуществлял специализированный орган политической полиции — III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Надзорная деятельность III Отделения осуществлялась и в царствование Александра II, хотя и не в такой жесткой форме, что было обусловлено лояльностью правительства к общественной и частной благотворительности. В Секретном архиве III Отделения сохранились сведения о надзоре за деятельностью благотворительных обществ и заведений, а также благотворительности частных лиц на протяжении всего периода существования III Отделения (1826 — 1880). Надзор осуществлялся служащими III Отделения, прежде всего, с целью выявления антиправительственной деятельности членов благотворительных обществ. Агенты предоставляли шефу жандармов сведения о деятельности благотворительных обществ и заведений в плане соответствия уставу, наличия или отсутствия злоупотреблений <4>. ——————————— <4> ГАРФ. Ф. 109. СА. Оп. 3. Д. 2670. Л. 1 — 3; Д. 2665. Л. 1 — 2; Д. 2666. Л. 1.
При получении сведений о злоупотреблениях служащих в благотворительных заведениях руководство III Отделения поручало жандармам провести расследование, о результатах которого следовало немедленно сообщить шефу жандармов <5>. Например, для проверки сведений о злоупотреблениях в управлении Императорского Человеколюбивого общества, полученных III Отделением, по указанию императора Александра II в 1866 г. была создана секретная комиссия <6>. В 1868 г. было проведено расследование о жестоком обращении с детьми в больнице воспитательного дома в д. Мануйлово Ямбургского уезда. В жестоком обращении с детьми обвинялся доктор Каргер, практикующий в этой больнице. В ходе расследования выяснилось, что указанное лицо действительно применяло телесные наказания в отношении больных детей <7>. ——————————— <5> Там же. Д. 2669. Л. 1 — 2. <6> ГАРФ. Ф. 109. СА. Оп. 3. Д. 2666. Л. 1 — 3. <7> ГАРФ. Ф. 109. СА. Оп. 3. Д. 2669. Л. 2.
Сведения об общественной и частной благотворительности чиновники политической полиции получали негласным путем, например, при проверке писем частных лиц <8>, а также из газетных публикаций, данные которых тщательно проверялись жандармами на местах. Так, начальник 2-го округа Корпуса жандармов опроверг в своем донесении шефу жандармов сведения об активной благотворительной деятельности калужского купца Золотарева, представленные в «Северной пчеле» за 1831 г., как не соответствующие истине, так как помощь указанного лица нуждающимся была предельно минимальной <9>. ——————————— <8> Там же. Д. 2662. Л. 2. <9> Там же. Д. 2658. Л. 1.
Кроме того, жандармами полностью контролировалась и частная благотворительность. В III Отделении имелись списки всех лиц, сделавших единовременные пожертвования в пользу благотворительных заведений <10>. Лица, изъявившие желание сделать пожертвование на благотворительные цели в крупных размерах, должны были сообщать об этом шефу жандармов, который давал адресные рекомендации по применению указанных денежных средств <11>. ——————————— <10> Там же. Д. 2659. Л. 1 — 2. <11> Там же. Д. 2674. Л. 3 — 4.
В период контрреформ 80 — 90 гг. полицейский надзор над действующими благотворительными обществами и заведениями стал более жестким. В ходе проведения в 1880 г. реорганизации управления полиции III Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии было упразднено. В составе Министерства внутренних дел был создан Департамент полиции. С этого момента полицейский надзор за благотворительными учреждениями перешел к этому новому органу. Задача надзора над общественной и частной благотворительностью входила в круг обязанностей 3-го (секретного) делопроизводства Департамента полиции. В ходе осуществления надзора за деятельностью общественных и частных благотворительных учреждений Департамент полиции, в соответствии с Нормальными уставами 1897 г., осуществлял ее проверку на предмет соответствия целям, заявленным в Уставах обществ, проводил сбор сведений об учредителях и членах обществ, выявлял злоупотребления и, при обнаружении таковых, принимал меры <12>. ——————————— <12> ГАРФ. Ф. 102. 3 д-во. Оп. 79. Д. 700. Л. 70 — 75; Оп. 81. Д. 109. Л. 1 — 9; Д. 110. Л. 14; Оп. 83. Д. 213. Л. 20 об. — 21; Оп. 92. Д. 1312. Л. 7 — 8.
Заявления об учреждении обществ рассматривали и утверждали губернатор и губернские присутствия. При рассмотрении заявлений члены присутствия пользовались данными, предоставленными полицейскими служащими. Действующие общества обязаны были сообщать начальнику местной полиции (полицмейстеру, обер-полицмейстеру или генерал-полицмейстеру) о дне, месте, времени и повестке дня общих собраний. Присутствующие на собраниях полицейские служащие наблюдали, чтобы обсуждались только те вопросы, которые касались деятельности, определенной непосредственно в Уставе общества и о которых заблаговременно было доведено до сведения полиции <13>. ——————————— <13> Там же. Оп. 233. Д. 1255. Ч. 35. Л. 1 — 1 об.
Об учреждении каждого нового благотворительного заведения губернатор ставил в известность министра внутренних дел <14>. Одновременно аналогичные сведения представлялись и в Департамент полиции, где собирались данные об учредителях, источнике средств, наличии или отсутствии разрешения губернатора на учреждение общества <15>. ——————————— <14> Там же. 3 д-во. Оп. 79. Д. 758. Л. 1 — 5. <15> Там же. Д. 892. Л. 1 — 6; Оп. 1899 г. Д. 501. Л. 1 — 7.
Если у администрации имелись какие-либо претензии «в полицейском отношении» к учредителям или содержанию проекта Устава, открытие благотворительного общества или не допускалось, или надолго откладывалось. Например, в 1900 г. было отказано в открытии московского отдела Общества содействия женскому сельскохозяйственному образованию, вследствие «неблагонадежности и нежелательности» его предполагаемых основателей <16>. ——————————— <16> ЦИАМ. Ф. 16. Оп. 134. Д. 30. Л. 38.
Полученные негласным путем сведения об учредителях и членах правлений благотворительных обществ и организаций полиция предоставляла губернской администрации. Это создавало предпосылки для установления жесткого контроля администрации над благотворительными обществами. В результате осуществления надзора полицейские органы выявляли в деятельности благотворительных обществ и заведений многочисленные злоупотребления в виде растраты материальных средств, казнокрадства. Так, в 1885 г. руководство благотворительным обществом (общиной) «Утоли мои печали», действовавшим в Москве, обратилось к государю за денежной помощью для поддержания в порядке заведений общества. Однако путем негласных сведений, собранных обер-полицмейстером, удалось выяснить, что дела общины пришли в упадок из-за неправильных действий руководства: попустительства начальницы княгини Шаховской и злоупотреблений ее помощницы. Поэтому вместо денежной помощи Московский обер-полицмейстер предложил установить строгий правительственный контроль за деятельностью общины, назначив для этого чиновников Министерства внутренних дел <17>. ——————————— <17> Там же. 3 д-во. Оп. 81. Д. 109. Л. 1 — 9, 14.
Помимо растрат и злоупотреблений внутри благотворительных обществ были и другие негативные стороны в процессе их учреждения и деятельности. Иногда под видом благотворительных открывались организации, совершенно далекие от данного рода деятельности, служившие для их учредителей и членов источником личного обогащения и популярности в высших кругах. Кроме того, имелись случаи, когда так называемые «благотворители», не располагавшие материальными средствами, принимали участие в учреждении сразу нескольких обществ, ни одно из которых не выполняло обязанностей, предусмотренных Уставом. Например, престарелая баронесса Энгельгард, имевшая весьма ограниченные средства к существованию, принимала участие в учреждении сразу нескольких благотворительных организаций, которые вскоре закрывались <18>. В 1907 г. в С.-Петербурге было учреждено «Всероссийское братское общество оказания помощи во всех несчастных случаях». В первый же год деятельности этой организации многочисленные злоупотребления руководства и рядовых членов привели ее к банкротству. В ходе ревизии, проведенной по распоряжению градоначальника, было выявлено отсутствие документов, свидетельствующих о денежных пожертвованиях членов, что предполагало или растрату членских взносов, или фиктивность списка. Было выявлено, что сотрудники общества вербовались без разбора, привлекаясь только в целях денежных пожертвований. При этом каждому из них выдавалась талонная книжка и удостоверение на право сбора денежных средств на благотворительные цели. Однако некоторые лица, получив талонные книжки и удостоверения, больше в правлении общества не появлялись. Кроме того, были выявлены факты растрат денежных сумм руководством общества <19>. ——————————— <18> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 239. Д. 7. Ч. 15. Т. 2. Л. 27. <19> Там же. Л. 87 — 88.
С такими псевдоблаготворителями активно боролись полицейские органы, которые следили за тем, чтобы учредители благотворительных организаций были в состоянии реально осуществлять деятельность на избранном поприще <20>. ——————————— <20> Там же. Оп. 1912 г. Д. 79. Л. 39.
О злоупотреблениях в деятельности благотворительных обществ и заведений Департамент полиции узнавал не только от начальников губернских жандармских управлений, охранных отделений, губернаторов, обер-полицмейстеров, но и попадавших в руки служащих охранных отделений писем частных лиц, содержавших подобную информацию. Например, в письме госпожи Андреевой, направленном из Ташкента в Каменец-Подольск, упоминалось о растрате казенных денег заведующей городской богадельней <21>. ——————————— <21> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 1914 г. Д. 20. Ч. 84 лБ. Л. 30.
Необходимо отметить, что полицейский надзор распространялся не только на благотворительные общества, но и общества «взаимного вспомоществования», учреждаемые на предприятиях. С этой целью полицмейстер осуществлял переписку с руководством последних, в которой, как правило, определял основное направление их деятельности, высказывал замечания, делал предупреждения в случае отступления от Устава <22>. ——————————— <22> Там же. 3 д-во. Оп. 80. Д. 329. Л. 1 — 6, 10 — 10 об, 13 — 16.
Под наблюдением полиции находилась и частная благотворительность. Помимо того, что все государственные пособия нуждающимся выдавались с разрешения министра внутренних дел <23>, он уведомлялся обо всех частных пожертвованиях. Кроме того, полицейскими органами жестко контролировались все благотворительные мероприятия, устраиваемые обществами и отдельными гражданами. Обязательным условием проведения этих мероприятий являлось разрешение градоначальника, который ставил в известность о времени их проведения полицмейстера. ——————————— <23> Там же. Оп. 237. Д. 48 (1). Л. 24.
В 1901 г. был ужесточен порядок выдачи разрешений на устройство благотворительных мероприятий <24>. Представляется, что это было обусловлено всплеском революционных настроений в стране, когда под видом благотворительных создавались организации для распространения антигосударственной пропаганды среди населения. С этой целью названные общества организовывали благотворительные мероприятия <25>. В процессе борьбы с этим опасным явлением Департамент полиции требовал от полицмейстеров сведений обо всех существующих в губернских и уездных городах благотворительных обществах с подробным описанием деятельности каждого. Несмотря на временный спад революционного движения после революции 1905 — 1907 гг., жесткое регламентирование общественной и частной благотворительности ослаблено не было. Практика детального контроля, введенная в 80-х гг. XIX в., оставалась вплоть до 1917 г. <26>. ——————————— <24> Там же. Оп. 1901 г. Д. 559. Л. 59. <25> Там же. 3 д-во. Оп. 92. Д. 1312. Л. 7 — 8; Оп. 233. Д. 1255. Ч. 30. Л. 2 — 4; Д. 1255. Ч. 43. Л. 41 — 46; Оп. 234. Отд. 2. Д. 774. Л. 1 — 1 об. <26> ГАРФ. Ф. 102. Оп. 1915 г. Д. 167. Ч. 69. Л. 32, 47.
Ужесточение полицейского надзора наблюдалось также в период чрезвычайных ситуаций. Например, в неурожайные годы, когда в стране стихийно возникали различные благотворительные организации, нацеленные на оказание помощи жителям пострадавших губерний, Министерство внутренних дел издавало циркуляры, в которых прослеживалось стремление если и не запретить, то поставить такого рода деятельность в жесткие рамки. В 1913 г. был издан циркуляр, в котором губернаторам пострадавших от неурожая местностей предписывалось допускать благотворительные общества к оказанию «врачебной и питательной помощи… только в качестве органов крестьянских и земских учреждений и Российского общества Красного Креста при условии объединения с ними и за их ответственность» <27>. Кроме того, на начальников губерний возлагалась ответственность за «допуск к работам на местах лишь лиц благонадежных», а также надзор за их деятельностью с целью предупреждения злоупотреблений <28>. ——————————— <27> ЦИАМ. Ф. 16. Оп. 147. Д. 6. Т. 1. Л. 25. <28> Там же.
Все виды общественной и частной благотворительности, имевшие место в России, контролировались государством посредством регламентации и полицейского надзора. Полицейские органы осуществляли не только надзор за деятельностью общественных и частных благотворительных учреждений, но и в некоторых случаях взаимодействовали с ними. Участие частных благотворителей в деятельности Советов общественного призрения, руководство которыми осуществляли полицейские учреждения, свидетельствовало об их взаимодействии. Однако, судя по преобладанию чиновников в их составе, можно предположить, что влияние общественности на характер их деятельности было незначительным. Бурное развитие общественной и частной благотворительности после буржуазных реформ 60 — 70 гг. XIX в., а также жесткая правительственная регламентация образования и деятельности общественных и частных благотворительных организаций в условиях абсолютизма явились основными предпосылками изменения основных направлений деятельности полиции по обеспечению благотворительной деятельности; таковыми стали полицейский надзор и контроль над общественной и частной благотворительностью. Причем последние осуществлялись как органами общей полиции (полицмейстерами, обер-полицмейстерами, генерал-полицмейстерами), так и политической полиции, созданной в 1826 г. (губернскими жандармскими управлениями, охранными отделениями). Жесткая правительственная регламентация и полицейский надзор снижали темпы развития общественной и частной благотворительной деятельности, сдерживали проявления частной инициативы в сфере благотворительности. Вместе с тем полицейский надзор имел очень важное значение для ее осуществления. Органы полиции не только вели борьбу с «неблагонадежными в полицейском отношении благотворителями», но и закрывали доступ на благотворительное поприще мошенников и проходимцев, а также выявляли злоупотребления внутри благотворительных обществ и заведений.
