——————————— <*> Cherepanov I. Z. Classification of administrative-law regimes of immigration.
Черепанов Игорь Захарович, начальник отдела ВНИИ МВД России.
В статье рассматриваются вопросы классификации административно-правовых режимов иммиграции в Российской Федерации, исследуется сущность административно-правового режима иммиграции.
The article considers the issues of classification of administrative-law regimes of immigration in the Russian Federation; studies the essence of administrative-law regime of immigration.
В силу того что под понятие «иммиграция» подпадает достаточно широкий спектр общественных отношений, правовое регулирование данного явления требует дифференцированного правового воздействия, поэтому о едином понятии «административно-правовой режим иммиграции» можно говорить с известной степенью условности. Структуру этого режима составляют комплексы самых разнообразных правовых средств, порядок регулирования которых может быть описан по различным признакам и основаниям. Попытаемся выделить наиболее значимые из них. Исследование административно-правового режима иммиграции возможно провести с помощью классификации его видов по следующим основаниям: по способу правового регулирования; по целевому назначению; по стадиям иммиграционного процесса; по характеру влияния на организацию управления; по субъектам; по формам въезда в Российскую Федерацию; по правонарушениям; по условиям функционирования. Данная классификация не претендует на абсолютность отображения всего спектра управленческого воздействия на иммиграционные отношения. Но, на наш взгляд, в определенной степени она позволяет охватить основные направления административно-правового регулирования иммиграции в Российской Федерации. Наиболее важным, как представляется, является деление административно-правовых режимов иммиграции по способу правового регулирования. Способы правового регулирования, и прежде всего административно-правового регулирования, не только оказывают непосредственное воздействие на поведение субъектов административного права, но и в значительной мере определяют характер и жесткость других элементов данного механизма (норм, правоотношений, актов применения права). К основным способам административно-правового регулирования относятся такие способы юридического воздействия, как дозволение, разрешения и запрет. По данному критерию можно выделить: — дозволительный административно-правовой режим иммиграции; — разрешительный административно-правовой режим иммиграции; — запретительный административно-правовой режим иммиграции. В дозволительном административно-правовом режиме иммиграции преобладают дозволительные методы административно-правового регулирования, выражающиеся в предоставлении субъектам правоотношений прав на совершение действий, предусмотренных правовыми нормами. Именно в рамках данного режима функционирует порядок миграционного учета, регулируемый нормами ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Постановления Правительства РФ «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Постановления Правительства РФ «О государственной информационной системе миграционного учета» (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.03.2009 N 219). Говоря о дозволительном характере миграционного учета, прежде всего, следует иметь в виду его уведомительный характер, который относится к оформлению временного пребывания иностранных граждан. Главной целью этой меры являлось значительное сокращение нелегальной миграции и повышение уровня легализации временных трудовых мигрантов, что, в свою очередь, должно способствовать улучшению защиты прав человека для трудовых мигрантов. В структуре административно-правового режима иммиграции можно выделить следующие правовые режимы, которые по своей сути являются разрешительными: — регистрационный режим; — режим разрешений; — режим квотирования. В разрешительном административно-правовом режиме иммиграции юридическое воздействие на иммиграционные отношения следует рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле оно осуществляется посредством указания тех действий, совершать которые прямо разрешил закон. Все остальные, не указанные в перечне действия осуществлять запрещено. Закон устанавливает строго ограниченный объем правомочий. На основе этого типа регулирования устанавливаются наиболее сложные правовые режимы, которые выражаются в обязанности получить иностранному гражданину, например, разрешение на работу в Российской Федерации (разрешительный порядок в узком смысле). Институт регистрации является одним из необходимых косвенных рычагов государственного регулирования в сфере иммиграции. Под регистрационным режимом в сфере иммиграции следует понимать совокупность правовых и организационных мер, устанавливающих и юридически закрепляющих порядок регистрационного учета иностранных граждан, который осуществляется уполномоченными органами государственной власти. Юридическая природа данного режима заключается в признании государством правоспособности субъектов, установлении законности их прав на совершение какого-либо действия. Правовые основы регистрационного режима в исследуемой сфере устанавливаются ФЗ О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации. Следующий вид административно-правового режима, входящего в структуру правового режима иммиграции, — режим разрешений. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» дает легальное определение понятия «разрешение» и определят виды разрешений в исследуемой сфере: — «разрешение на временное проживание — подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в РФ до получения вида на жительство, оформленное в виде отметки в документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в виде документа установленной формы, выдаваемого в РФ лицу без гражданства, не имеющему документа, удостоверяющего его личность»; — «разрешение на работу — документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории РФ трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в РФ в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности»; — разрешение на привлечение иностранных работников. Таким образом, разрешение является государственным, легальным признанием государства на реализацию субъективного права, т. е. по своей сути является методом ограничения прав субъектов. Без данного разрешения такие действия субъектов юридически не основательны. Еще одним разрешительным режимом в сфере регулирования иммиграции является режим квотирования. Режим распределения квот (квотирования) распространяется на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и выдачу приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности. Квотирование представляет собой совокупность вводимых соответствующими органами государственного управления ограничений на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в России, а также приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности. Данный правовой режим регулируется нормами ФЗ от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Постановления Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. N 783 (в ред. Постановления Правительства РФ от 08.12.2008 N 916) «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации», иных нормативных правовых актов. Особенности запретительного административно-правового режима иммиграции заключаются в том, что в нем преобладает обязанность воздержаться от совершения запрещаемых действий, устанавливается система административных наказаний и иных санкций за совершение запрещаемых действий. Для данного режима характерно широкое использование административного принуждения и особенно административной ответственности, детально регламентированное требованиями иммиграционного законодательства. Административное принуждение является особым методом государственного управления. Суть мер административного принуждения заключается в совершении мероприятий с возможностью заставить управляемый объект совершить определенные действия или позволить совершать такие действия по отношению к нему. Теория административного права выделяет следующие группы мер административного принуждения: административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-восстановительные, меры юридической ответственности. Данные меры различной целевой направленности и правового содержания в сфере иммиграции могут быть применены к иностранным гражданам (лицам без гражданства), а также к гражданам РФ, юридическим лицам в случаях несоблюдения предписаний правовых норм, выразившегося в нарушении: а) установленных правил въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ; б) правил пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, определяющих порядок их регистрации и передвижения по территории России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы РФ по истечении определенного срока пребывания, а также занятия трудовой деятельностью.
