(Гончаров И. В.) («Российская юстиция», 2010, N 12)
СОЗДАНИЕ В РОССИИ ПОЛИЦИИ: ПЕРЕИМЕНОВАНИЕ ИЛИ ИЗМЕНЕНИЕ СОДЕРЖАНИЯ?
И. В. ГОНЧАРОВ
Гончаров И. В., доктор юридических наук, профессор, ученый секретарь Академии управления МВД России.
Данная статья посвящена рассмотрению проблемных вопросов необходимости реформирования системы органов внутренних дел Российской Федерации и создания в России вместо существующих органов милиции нового правоохранительного органа — полиции.
This article deals with the problematic issues need to reform the system of Internal Affairs of the Russian Federation and the creation in Russia instead of the existing police agencies of the new law enforcement agency — the police.
Полиция — один из древнейших и неотъемлемых институтов государства, играющий главную роль в обеспечении внутренней безопасности любой страны. В этой связи одним из важных мероприятий, направленных на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации, является подготовка и принятие проекта Федерального закона «О полиции». Принятый в 1991 году Закон «О милиции» в современных условиях уже по многим позициям не отражает потребностей современного общества. Как отмечает Президент России Д. А. Медведев, «…органы правопорядка в нашей стране стали именоваться милицией со времен Октябрьской революции. Тем самым подчеркивался их народный или рабоче-крестьянский характер, имея в виду, что, по сути, это дружинники в погонах. Нам нужны профессиональные люди, нам нужны сотрудники, которые работают эффективно, честно, слаженно. Поэтому пришла пора вернуть полиции ее прежнее название» <1>. ——————————— <1> http:// www. zakonoproekt2010.ru/ official/ 1
Кроме того, сегодня милиция существенно отличается от той, что создана еще в советский период. В большей степени она выполняет функции полиции, однако остается перегруженной целым рядом задач, не свойственных полициям зарубежных государств. Возникла потребность в создании эффективного органа государственной власти, осуществляющего в условиях современных реалий именно полицейские функции, что и обусловливает необходимость разработки и принятия нового нормативного акта, регламентирующего его деятельность, — Федерального закона «О полиции». Основная идея законопроекта заключается в том, что он будет полностью посвящен организации и деятельности полиции, определит ее роль и место в механизме органов исполнительной власти страны, оптимизирует ее полномочия и организационные формы, что позволит сделать важный шаг вперед по пути законодательного урегулирования деятельности полиции России с учетом отечественного и передового зарубежного опыта работы полицейских органов ведущих демократических государств мира. Законопроект сохраняет преемственность с действующим Законом Российской Федерации «О милиции», использует опыт его практического применения, а также полностью учитывает правовые нормы, содержащиеся в проекте Федерального закона «О правоохранительной службе Российской Федерации». Принципиально важным в разрабатываемом законопроекте является четкое определение подходов к возможности реформирования органов внутренних дел. И дело здесь не в простом изменении наименования правоохранительного органа «милиция» на «полиция» (хотя необходимо отметить, что Россия на сегодняшний день является чуть ли не единственным государством — членом Совета Европы, которое сохранило с советских времен прежнее наименование. Возвращение милиции ее исторического наименования «полиция», как представляется, означает возвращение к общепризнанным международным сообществом правовым нормам, а в новых концептуальных подходах, иных принципах организации и деятельности полиции как одного из важнейших гарантов обеспечения конституционной законности и правопорядка в стране. Название «полиция», в отличие от милиции, отражает ее профессиональную сущность. Термин «полиция» исторически, филологически и юридически апробирован, традиционен, универсален и имеет ряд несомненных достоинств. Аппарат, в полномочия которого входит выполнение важнейших обязанностей по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности во всех странах мира, представляет собой универсальный инструмент принуждения и в большинстве стран называется «полицией». Именно этот аппарат в первую очередь охраняет общественный порядок, публичную безопасность, жизнь, здоровье и имущество граждан. С другой стороны, термин «полиция» является широким и компактным, объединяющим в одну систему все надзорно-принудительные органы, как милитаризованные, так и гражданские, которые применяют административное принуждение и административную юрисдикцию в целях охраны общественного порядка, т. е. осуществляют полицейскую деятельность. И, наконец, термин «полиция» достаточно четко отграничивает полицейскую деятельность от управленческой. А это предполагает, что в полиции должны служить только те сотрудники, которые выполняют «чистые» полицейские функции. В настоящее время сотрудниками милиции являются также сотрудники и кадровых, финансовых, тыловых и других подразделений, что, наверное, не совсем правильно, так как под полицейской деятельностью в самом общем плане следует понимать особый вид государственно-управленческой деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной (и любой другой) безопасности и связанной с применением государственного принуждения. Для этой деятельности характерны следующие специфические признаки. 1. Это деятельность по руководству специальными структурами исполнительной власти по организации их деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной, государственной, экономической и любой другой безопасности. 2. Особый характер полицейской деятельности раскрывается в понятии «охраны», которое входит в ее содержание и составляет основу этой деятельности. «Охрана» означает ограждение, защиту кого-либо или чего-либо от чьих-либо нападений, посягательств, защиту от опасностей социального, природного, биологического или техногенного характера. 3. Полицейская деятельность является профессиональной по своей природе. Профессионализм — важный признак рассматриваемой деятельности, хотя и оспариваемый марксистско-ленинской идеологией. В советский период отечественной истории, в 20 — 30-е годы, были сделаны попытки перейти с профессионального принципа построения милиции (полиции) на милиционную систему с привлечением к повседневной работе милиции, в порядке общественной повинности, граждан из рабочих и крестьян, но эти попытки оказались неудачными <2>. ——————————— <2> Бельский К. С. Полицейское право. Лекционный курс. М.: Изд. «Дело и сервис», 2004. С. 34 — 36.
Предлагаемый проект Федерального закона «О полиции» основывается на выделении классических полицейских функций борьбы с преступностью и охраны общественного порядка как основных форм деятельности современной российской полиции. Основной идеей законопроекта является установление системного и функционально более полного правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере деятельности полиции в Российской Федерации, обеспечение стабильности и преемственности в развитии законодательства о полиции, совершенствование норм, обеспечивающих ее эффективное функционирование и развитие в современных условиях. Актуальность и своевременность задачи обновления законодательства указанной области обусловлена проводимыми в настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 18 февраля 2010 г. реформированием системы Министерства внутренних дел и оптимизацией структуры и состава органов внутренних дел Российской Федерации. Существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации. Целью разработки законопроекта является обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации о полиции, направленной на приведение его в соответствие с новыми общественными отношениями, повышение эффективности механизма правового регулирования, сосредоточение основной деятельности полиции на выполнении задач противодействия преступности и обеспечения общественного порядка, а также исключение дублирующих, избыточных и несвойственных полиции функций. Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, связанные с определением статуса и организацией деятельности полиции, ее полномочиями, порядком поступления на службу в полицию, особенностями ее прохождения, правовой и социальной защитой сотрудников полиции. В основе разработки доктринальных положений перспектив организационно-правового строительства современной и эффективной полиции в России должны лежать следующие концептуальные идеи. Во-первых, освобождение вновь создаваемой полиции от выполнения несвойственных ей функций, возложенных в настоящее время на органы милиции. Во-вторых, придание полиции как государственной структуре организационной целостности и системности, учитывающей особенности построения исполнительной власти федеративного государства. Речь идет о создании именно федеральной полиции, финансируемой из федерального бюджета <3>. ——————————— <3> Встречаются и другие подходы, так в частности, предлагается предоставить право руководителям субъектов Федерации самим назначать руководителей полиции и их заместителей, а также начальников отделов и служб (См.: Гудков Г. В. Погоны без коммерции // Российская газета. 2010. 19 авг. N 185. С. 5).
В-третьих, организационно-правовая дифференциация государственной полиции и муниципальных органов охраны общественного порядка, учитывающая процессы и проблемы развития в Российской Федерации местного самоуправления, а также то, что ст. 132 Конституции Российской Федерации относит к полномочиям органов местного самоуправления охрану общественного порядка. Основной стратегической задачей органов полиции на современном этапе является восстановление доверия граждан, последовательная переориентация полиции на социально обслуживающую функцию, установление партнерских отношений с населением; профилактику правонарушений и прежде всего предупреждение преступности и административных правонарушений. Законопроект разрабатывается в целях обеспечения функций государства по соблюдению прав и законных интересов граждан, обеспечению общественной безопасности и правопорядка, борьбы с преступностью, защиты интересов общества и государства. Целевой ориентацией совершенствования управления подразделениями полиции различного иерархического уровня должна стать организация деятельности органов, подразделений и отдельных сотрудников на таком уровне, чтобы ограничивая полицейское присутствие сферой обеспечения правопорядка и общественной безопасности социума, обеспечить при этом упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, защита и воспроизводство которых с нарастающим позитивным результатам отнесены законодателем к компетенции МВД России. Целевая ориентация внешне направленной деятельности должна быть связана с обеспечением эффективной и решительной борьбы с преступностью, включающей в себя выявление, предотвращение и раскрытие преступлений, предупреждение преступности и прежде всего рецидивной, в целях ее сдерживания на объективно возможном низком уровне. Целевая ориентация совершенствования внутриорганизационной деятельности должна быть связана с формированием способности аппарата управления так организационно обеспечить деятельность системы подразделений полиции, чтобы она была способна противостоять дезорганизующим воздействиям внешней среды, сохраняя при этом свою целостность и надежность функционирования как социальной системы-организации, созданной для решения конкретных правоохранительных задач. Кроме того, одной из целей подготовки проекта Федерального закона «О полиции» является решение вопросов правовой и социальной защиты сотрудников полиции со стороны государства. В этой связи он должен содержать соответствующие специальные нормы, предусматривающие недопустимость вмешательства в действия сотрудников полиции при выполнении возложенных на него обязанностей, права сотрудников полиции на судебную защиту и профессиональный риск, государственное страхование и компенсационные выплаты в случае гибели или увечья, обеспечение сотрудников полиции жилой площадью и др. Детальное регулирование социального пакета сотрудников полиции будет осуществлено в рамках второго этапа реформы органов внутренних дел, путем принятия специального закона <4>. ——————————— <4> Булавин С. П. Интерес к законопроекту «О полиции» огромен // Публикация на сайте ИТАР-ТАСС http://www. itar-tass. com.
В целом необходимо сказать, что создание полиции объективно вызвано назревшей необходимостью проведения широкомасштабной реформы органов внутренних дел Российской Федерации, предполагающей в том числе интеграцию России в мировое полицейское сообщество, и, как представляется, положительно скажется на деятельности всей системы правоохранительных органов России.
