ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ФМС РОССИИ
В ОБЛАСТИ КОНТРОЛЯ ЗА МИГРАЦИОННЫМИ ПОТОКАМИ
А. В. ЗЕМСКОВА
Земскова А. В., начальник Управления иммиграционного контроля ФМС России, генерал-майор милиции, доктор юридических наук, профессор.
Деятельность органов ФМС России в области контроля за миграционными процессами изменяется и совершенствуется в зависимости от типов превалирующих миграционных потоков. Если в начале 90-х годов XX в. основным субъектом иммиграционного контроля были беженцы, а сам контроль осуществлялся на постах иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу, то сейчас ситуация иная.
Ежегодно к нам въезжает около 22 млн. иностранных граждан более чем из 122 стран мира. Из них 80% — граждане стран СНГ, в основном въезжающие с целью поиска работы. В целом труд мигрантов стран мира используют практически все субъекты Российской Федерации.
Таким образом, гуманитарный характер миграции 90-х годов в начале XXI в. видоизменился. В настоящее время среди мигрантов превалируют экономические интересы, а основным типом миграционных потоков является трудовая миграция.
Соответственно контроль за миграционными процессами имеет тенденцию преобразования со статичной формы осуществления (на постах иммиграционного контроля) на мобильную (по месту пребывания или работы мигранта). Если раньше мы говорили о «зонах иммиграционного контроля», которые совпадали с границами 114 постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу, то теперь правомерно говорить о «пространстве иммиграционного контроля», которое охватывает территорию всех субъектов Российской Федерации.
Это первая особенность, которая характерна для текущего состояния института иммиграционного контроля.
Второй особенностью иммиграционного контроля является изменение его форм и методов. В соответствии с обозначенной тенденцией контроль за миграционными потоками приобретает черты целенаправленности на основе обеспечения рационального сочетания административно-правовых, финансово-экономических и социально-психологических методов воздействия на субъекты миграционных процессов.
Принятые новации в законодательных актах предполагают, что сотрудники ФМС России в соответствии со ст. 18.15 — 18.17 КоАП РФ дают оценку гражданско-правового участия в миграционных правоотношениях субъектов предпринимательской деятельности. Это показывает, что правовая основа современных форм контроля развивается как комплекс норм административного и гражданско-правового регулирования миграционных процессов, что, безусловно, отразится на формах и методах практической деятельности сотрудников ФМС России.
В общем плане для государства складывается благоприятная ситуация, при которой численность иностранных работников, привлеченных в экономику страны, возросла со 129 тыс. человек в 1994 г. до 1150 тыс. человек в 2006 г., т. е. в 9 раз.
Но при этом и количество незаконных мигрантов, по экспертным оценкам, составляет 10 млн. иностранных граждан, что равно около 12% от экономически активного населения, проживающего в России. Это много. Кроме того, само явление незаконной миграции формирует субкультуру экономических правонарушений.
Отмечу, что сейчас рынок денежных переводов мигрантов является одним из самых динамично развивающихся сегментов розничного финансового рынка. По оценкам его профессиональных участников, в 2006 г. российский рынок денежных переводов вырос на 70% и оборот трансграничных денежных переводов перешагнул отметку в 7 млрд. долларов. Около 80% из трансграничных переводов осуществляется в страны СНГ.
Позволю отметить, что в рамках демократического общества нельзя решить проблему экономического характера незаконной трудовой миграции с помощью мер уголовного или административного принуждения. В этой ситуации иммиграционный контроль эффективен только в совокупности с другими социально-экономическими инструментами государственного воздействия на обсуждаемые процессы.
С учетом изложенного с начала 2007 г. был принят ряд нормативных правовых документов, дающих сотрудникам ФМС России организационный и правовой инструментарий противодействия незаконной миграции:
Приказ ФМС России от 16 января 2007 г. N 10 «Об утверждении Регламента проведения проверочных мероприятий по соблюдению положений миграционного законодательства Российской Федерации территориальными органами Федеральной миграционной службы»;
Приказ Федеральной службы по труду и занятости и ФМС России от 3 апреля 2007 г. N 40/66 «Об утверждении Регламента взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по осуществлению мероприятий по контролю (надзору) за трудовой деятельностью иностранных работников на территории российской федерации».
Практика противодействия незаконной миграции показала, что гораздо эффективнее действуют точечные меры экономического характера в отношении работодателей, чем массовые мероприятия по проверке паспортного режима среди мигрантов. К примеру, 21 апреля 2007 г. сотрудники УФМС по Московской области при проведении проверки в Люберецком районе зафиксировали факт использования ООО «АНК СТРОЙ» при строительстве торгово-развлекательного комплекса 141 гражданина республики Узбекистан, без уведомления об этом территориального органа ФМС России, тем самым была нарушена норма ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ (незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина). Всего на юридическое лицо за это правонарушение был наложен 141 штраф по 400 тыс. рублей за каждое выявленное правонарушение на общую сумму 56 миллионов 800 тыс. рублей.
Благодаря принятым законодательным актам у Службы расширился правовой арсенал мер, применяемых к нарушителям миграционного законодательства. Новым правовым инструментом является такой вид административного наказания, как административное приостановление деятельности. Так, в г. Туймазы Республики Башкортостан привлечен к ответственности владелец магазина «Каре» за привлечение в качестве продавца гражданина Азербайджана, не имевшего разрешения на осуществление трудовой деятельности. В отношении владельца магазина было наложено административное наказание в виде административного приостановления деятельности принадлежащего ему магазина на 30 суток.
Комплексный характер влияния миграции на социально-экономическое развитие государства ставит вопрос о совершенствовании механизмов координации деятельности различных ведомств при осуществлении мероприятий по противодействию незаконной миграции и использованию иностранной рабочей силы без соответствующего правового оформления.
В целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации» в субъектах Российской Федерации созданы межведомственные координационные советы (рабочие группы) с участием представителей Роспотребнадзора, УФМС, органов внутренних дел, УФНС, Роструда.
Необходимо отметить, что благодаря активной разъяснительной работе представителей всех взаимодействующих органов исполнительной власти и местных администраций о содержании вступивших в силу нормативных правовых актов, сотрудничеству с диаспорами нам удалось избежать социальных катаклизмов и экономических неурядиц, возникновение которых предрекали оппоненты нового миграционного законодательства.
В соответствии с указанием Министра внутренних дел Российской Федерации генерала армии Р. Г. Нургалиева на территории субъектов Российской Федерации на постоянной основе проводятся оперативно-профилактические мероприятия под условным названием «Нелегальный мигрант» с участием представителей заинтересованных ведомств.
В качестве примера эффективности нашей совместной работы можно привести следующие данные.
За аналогичный период времени в прошлом году было зарегистрировано по месту пребывания и месту жительства 1 млн. 200 тыс. иностранных граждан. На сегодняшний день — более 2 млн. 300 тысяч. Количество лиц, получивших разрешение на временное проживание и разрешение на трудовую деятельность, увеличилось в 4 раза.
С 1 января 2007 г. ФМС России наложила 300 млн. рублей штрафов на работодателей за использование нелегального труда иностранных граждан. Из них 200 млн. рублей уже взыскано.
В завершение своего выступления еще раз отмечу, что мы только начинаем нарабатывать правоприменительную практику применения новых миграционных правил.
Имеющийся опыт подтверждает, что одними методами административного воздействия проблему минимизации негативного воздействия незаконной миграции на различные сферы государственного развития не решить.
Нужен комплексный подход, нужен диалог бизнеса и власти, необходимо наполнять тезис о социальном партнерстве предпринимателей и власти в сфере миграции конкретным содержанием.
