(Васильев Ф. П., Дугенец А. С.) («Российский следователь», 2011, N 4)
ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ МВД РОССИИ В УСЛОВИЯХ ЕГО РЕФОРМИРОВАНИЯ <*>
Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, А. С. ДУГЕНЕЦ
——————————— <*> Vasil’ev F. P., Dugenets А. S. Legal status of the Ministry of Internal Affairs of Russia in conditions of reform thereof.
Васильев Федор Петрович, ведущий научный сотрудник Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент.
Дугенец Александр Сергеевич, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Авторами анализируется административно-правовой статус МВД России в условиях его реформирования, а также правовое положение ФМС России. В статье коротко изложены процессы правового регулирования деятельности ОВД РФ, затронуты основные функции задачи на основе проведенного анализа президентских указов и иных нормативных правовых актов.
Ключевые слова: безопасность, деятельность, правопорядок, правовое положение, реформа, Министерство внутренних дел, миграция.
The authors analyze administrative-law status of the Ministry of Internal Affairs of Russia in conditions of reform thereof and also legal status of the Federal Migration Service of Russia. The article describes in brief the processes of legal regulation of activity of the Department of Internal Affairs of the RF, touches upon the fundamental functions and tasks on the basis of analysis of presidential edicts and other normative acts.
В условиях реформирования деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) Президент России за последние два года непосредственно внес существенные изменения в организацию деятельности органов внутренних дел. Вопросы организации деятельности МВД России находятся в центре постоянного внимания политического руководства страны. Свидетельство тому — например, президентский Указ от 19 июля 2004 г. N 927 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» <1>, с последующими изменениями и дополнениями. ——————————— <1> В ред. Указов Президента РФ от 29.12.2005 N 1554, от 18.02.2010 N 208, от 18.04.2010 N 466, от 14.05.2010 N 589, с изм., внесенными Указом Президента РФ от 05.11.2004 N 1407.
В целях повышения эффективности деятельности МВД России по защите прав и свобод человека и гражданина и в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президентом страны было утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. В настоящее время Президент РФ определил структуру руководства МВД России. Так, он разрешил министру внутренних дел иметь: — семь заместителей министра, в том числе одного первого заместителя <2> министра, одного статс-секретаря — заместителя министра, одного заместителя министра — начальника Следственного комитета при МВД России и одного заместителя министра — главнокомандующего ВВ МВД России, а также главного государственного инспектора безопасности дорожного движения РФ и начальника Главного управления МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, пользующихся правами заместителя министра; ——————————— <2> По мнению авторов, в полицейских территориальных участках (муниципальных образованиях) и в полицейских управлениях по субъектам РФ в качестве первого заместителя начальника должно выступать только лицо, обладающее правом осуществлять и обеспечивать вопросы общего контроля, анализа и разработки управленческих вопросов (т. е. ныне именуемый начальник штаба территориального ОВД). Эти предложения также одобрены 79% из числа 247 руководящего состава опрошенных, лица, проходящие обучение по заочной форме обучения в Академии управления МВД России в ноябре 2010 г. по заочной форме обучения.
— департаменты, главные управления и управления по основным направлениям деятельности Министерства, Следственный комитет при МВД России и Главное командование ВВ МВД России. Он также установил предельную численность работников центрального аппарата МВД России в количестве 9264 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий), в том числе сотрудников ОВД РФ — 8000 человек, военнослужащих ВВ МВД России — 545 человек и федеральных государственных гражданских служащих — 719 человек <3>. И в настоящее время проходит процесс сокращения численности личного состава территориальных ОФД РФ. ——————————— <3> Эти нормы установлены Указом Президента России от 18.02.2010 N 208.
Кроме того, Правительство России и руководство МВД России должны привести свои акты в соответствие с президентскими требованиями (Указ 18.02.2010 N 208), в частности: — представить предложения по приведению актов Президента РФ; — осуществить реорганизацию МВД России. Анализ Положения об МВД России <4> позволяет утверждать, что: ——————————— <4> В ред. Указов Президента РФ от 09.06.2006 N 576, от 20.09.2006 N 1023, от 21.03.2007 N 403, от 23.10.2008 N 1517, от 17.11.2008 N 1625, от 28.02.2009 N 233, от 12.01.2010 N 62, от 14.05.2010 N 589.
— МВД России является федеральным органом исполнительной власти (в дальнейшем — ФОИВ), осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. И руководство деятельностью МВД России осуществляет непосредственно Президент России, а МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему ФМС России. В настоящее время основными задачами МВД России являются: разработка общей стратегии государственной политики в сфере внутренних дел; совершенствование нормативно-правового регулирования и разработка административных регламентов по вопросам взаимодействия с ФМС, ФСИН, ФСНК, МЧС и другими правоохранительными и государственными органами; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; организация предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; обеспечение ООП и обеспечение безопасности дорожного движения; организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; организация государственной охраны имущества и организаций (осуществляет вневедомственная охрана при территориальном ОВД); управление ОВД РФ (далее — ОВД) и ВВ МВД России (далее — ВВ), организация их деятельности. МВД России в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России, международными договорами РФ и названным Положением. Свою деятельность осуществляет непосредственно и (или) через входящие в его систему территориальные органы, органы управления ВВ, соединения и воинские части ВВ, представительства (представителей) МВД России за рубежом, научно-исследовательские и образовательные учреждения, медико-санитарные части, иные организации и подразделения, созданные для реализации задач, возложенных на ОВД и ВВ. Министерство свою деятельность осуществляет также во взаимодействии с другими ФОИВ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. МВД России осуществляет полномочия (в сфере внутренних дел): 1) формирует на основе анализа и прогнозирования состояние правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов основные направления государственной политики; 2) разрабатывает и представляет Президенту и в Правительство России проекты ФКЗ, федеральных законов, актов Президента и Правительства России, а также подготавливает другие документы, по которым требуется решение Президента или Правительства России; 3) на основании и во исполнение Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, актов Президента и Правительства России самостоятельно принимает нормативные правовые акты, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с соответствующими правовыми актами осуществляется ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России; 4) определяет основные направления деятельности ОВД и ВВ и руководит их деятельностью; 5) обобщает практику применения законодательства РФ и проводит анализ реализации государственной политики, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности ОВД и ВВ; 6) участвует в формировании федеральных целевых программ; 7) подготавливает по поручению Президента и Правительства России проекты отзывов и заключений на проекты законодательных и иных нормативных правовых актов РФ; 8) организует и осуществляет: оперативно-розыскную деятельность; производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам; экспертно-криминалистическую деятельность; розыск лиц и похищенного имущества; контроль за оборотом гражданского и служебного оружия, за сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового оружия, находящегося во временном пользовании у юридических лиц с особыми уставными задачами, а также за соблюдением указанными юридическими лицами законодательства РФ об оружии; выдачу гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов к нему, а также на их транспортирование, перевозку, ввоз на территорию и вывоз с территории России; лицензирование отдельных видов деятельности; выдачу разрешений на приобретение, хранение, перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также на их транзит в случае перевозки указанными видами транспорта; контроль частной детективной и охранной деятельности на территории России, а также деятельности ведомственной охраны; 9) участвует в формировании и реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения; разрабатывает и проводит мероприятия по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий; организует и осуществляет специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения; 10) обеспечивает охрану особо важных и режимных объектов, важных государственных объектов и специальных грузов, объектов на коммуникациях, объектов, подлежащих обязательной охране ОВД, а также охрану имущества физических и юридических лиц по договорам; обеспечивает совместно с ФСБ России охрану дипломатических представительств и консульских учреждений на территории страны; 11) организует производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции ОВД РФ; 12) обеспечивает государственную защиту судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, безопасность участников уголовного судопроизводства и их близких; 13) разрабатывает и проводит мероприятия по совершенствованию ООП на территории страны; 14) обеспечивает проведение государственной дактилоскопической регистрации; 15) участвует в обеспечении режима чрезвычайного положения и режима военного положения в случае их введения на территории России или в ее отдельных местностях, а также в проведении мероприятий военного времени и мероприятий в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС; 16) организует и обеспечивает мобилизационную подготовку и мобилизацию в системе МВД России, а также контролирует и координирует деятельность ФМС России по мобилизационной подготовке и мобилизации; 17) участвует в организации территориальной обороны РФ; организует совместные действия с Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами по осуществлению обороны страны; 18) обеспечивает выполнение мероприятий гражданской обороны, повышение устойчивости работы ОВД и ВВ в условиях военного времени и при возникновении ЧС в мирное время; участвует в выполнении мероприятий гражданской обороны и повышении устойчивости работы ФМС России в условиях военного времени, а также при возникновении ЧС в мирное время; 19) участвует в обеспечении исполнения гражданами воинской обязанности; организует и осуществляет учет военнообязанных сотрудников; 20) организует специальные и воинские перевозки в пределах России в интересах ОВД и ВВ, а также на основании решений Правительства России и межведомственных соглашений — в интересах соответствующих ФОИВ; 21) организует и осуществляет защиту в судах интересов Президента и Правительства России, а также интересов МВД России; 22) участвует в работе по стандартизации, метрологическому обеспечению, подтверждению соответствия установленным требованиям и каталогизации оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу для ОВД и ВВ; разрабатывает и устанавливает своими нормативными правовыми актами и технической документацией (конструкторской, технологической и программной документацией, техническими условиями, документами по стандартизации, инструкциями, наставлениями, руководствами и положениями) обязательные требования в области технического регулирования к оборонной продукции (работам, услугам), поставляемой для ОВД и ВВ по государственному оборонному заказу, а также к процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации указанной продукции; 23) обеспечивает проведение федеральных государственных статистических наблюдений в соответствии с официальной статистической методологией; 24) организует кадровое обеспечение системы МВД России, подготовку, переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров; разрабатывает и реализует меры по обеспечению правовой и социальной защиты сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России; принимает участие в разработке и реализации программ кадрового обеспечения, а также в осуществлении подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки кадров ФМС России; 25) разрабатывает и осуществляет профилактические, лечебные, санаторно-курортные, оздоровительные и реабилитационные мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья сотрудников и военнослужащих, членов их семей, федеральных государственных гражданских служащих, работников и пенсионеров системы МВД России и ФМС России, а также лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства возложено на МВД России; 26) обеспечивает в системе МВД России собственную безопасность и защиту сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также собственную безопасность в ФМС России, участвует в защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, в ФМС России; 27) организует централизованное обеспечение ОВД и ВВ боевой, специальной и шифровальной техникой, вооружением, боеприпасами и другими материально-техническими средствами, а также финансовыми средствами за счет федерального бюджета; разрабатывает и реализует меры по укреплению и развитию материально-технической базы ОВД и ВВ; принимает участие в организации и развитии материально-технической базы ФМС России; 28) обеспечивает проведение конкурсов и заключение государственных контрактов на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд МВД России; 29) осуществляет функции государственного заказчика государственного оборонного заказа, кроме отнесенных к компетенции Рособоронпоставки функций по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения государственных контрактов по всей номенклатуре вооружения, военной, специальной техники и материальных средств, за исключением специальной техники и материальных средств, номенклатуру которых утверждает Министр внутренних дел РФ; 30) обеспечивает внедрение достижений науки, техники и положительного опыта в деятельность ОВД и ВВ, а также развитие связи и автоматизированного управления в системе МВД России; 31) осуществляет информационно-правовое обеспечение ОВД и ВВ, ведение баз данных правовой информации; 32) представляет в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета; 33) обеспечивает совместно с ФМС России взаимодействие ОВД с территориальными органами ФМС России; 34) организует прием граждан, своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов; 35) организует работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов МВД России; 36) осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание МВД России и реализацию возложенных на него функций; 37) осуществляет иные функции, если такие функции предусмотрены ФКЗ, ФЗ, актами Президента и Правительства России. МВД России в целях реализации своих полномочий имеет право: 1) запрашивать и получать от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций, независимо от их организационно-правовой формы, документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений; 2) привлекать для выработки решений по вопросам обеспечения правопорядка и безопасности научные и другие организации, ученых и специалистов, в том числе на договорной основе; 3) осуществлять функции государственного заказчика и организовывать капитальное строительство, реконструкцию и капитальный ремонт объектов системы МВД России, а также жилищное строительство; 4) иметь служебный жилищный фонд; 5) формировать и вести федеральные учеты, базы данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической и иной информации, а также пользоваться федеральными учетами, базами данных других ФОИВ; 6) взаимодействовать с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями; 7) учреждать печатные и электронные средства массовой информации для опубликования нормативных правовых актов, официальных объявлений, размещения других материалов; 8) учреждать ведомственные награды, нагрудные знаки и почетные грамоты МВД России; 9) образовывать координационные, консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные. По состоянию на январь 2011 г. МВД России в области организационной деятельности обладает рядом полномочий. МВД России возглавляет министр внутренних дел РФ (далее — министр), назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом России по представлению председателя Правительства России. Он несет персональную ответственность за выполнение возложенных на МВД России задач и реализацию государственной политики по вопросам правопорядка и безопасности. Он имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом по представлению председателя Правительства России. Назначение лиц на должности высшего начальствующего состава ОВД и освобождение от этих должностей осуществляет Президент России по представлению министра, если иное не предусмотрено федеральным законом. Министр внутренних дел осуществляет следующие управленческие функции: информирует Президента и Правительство России о реализации государственной политики в области внутренних дел; вносит на рассмотрение Президента и Правительства России предложения по основным направлениям государственной политики; организует работу центрального аппарата МВД России, утверждает его внутренний распорядок; распределяет обязанности между своими заместителями, устанавливает полномочия должностных лиц системы МВД России по самостоятельному решению возложенных на ОВД и ВВ задач; образовывает в пределах своей компетенции входящие в систему МВД России территориальные органы, иные органы, воинские части ВВ, организации и подразделения, осуществляет их реорганизацию и ликвидацию в соответствии с законодательством; определяет порядок образования и ликвидации временных структур; осуществляет руководство оперативно-территориальными объединениями ВВ (далее — оперативно-территориальные объединения); издает нормативные правовые акты МВД России, в том числе совместно с руководителями других ФОИВ; заключает международные договоры РФ межведомственного характера; вносит Президенту и в Правительство России проекты законодательных и иных нормативных правовых актов РФ. Кроме того, вносит Президенту России: представления о назначении на должности и освобождении от должностей, которые подлежат замещению лицами высшего начальствующего состава ОВД, а также о назначении на воинские должности и освобождении от воинских должностей, которые подлежат замещению высшими офицерами; предложения о включении воинских должностей военнослужащих и должностей начальствующего состава ОВД в соответствующие перечни должностей, подлежащих замещению лицами высшего начальствующего состава ОВД и высшими офицерами; представления о присвоении специальных званий высшего начальствующего состава ОВД сотрудникам и воинских званий высших офицеров военнослужащим в системе МВД России, а также в ФМС России; предложения об учреждении знаков отличия и знаков различия, других официальных символов в системе МВД России; представления о награждении государственными наградами РФ, Почетной грамотой Президента России сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России, сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников ФМС России, других лиц, оказывающих содействие в выполнении возложенных на МВД России и ФМС России задач, а также об объявлении им благодарности Президента России; предложения о создании, реорганизации и ликвидации оперативно-территориальных объединений; предложения об установлении количества оперативно-территориальных объединений и их границ (по согласованию с Министерством обороны РФ). Министр также вносит в правительство для последующего представления Президенту России: проект Положения об МВД России; предложения о назначении на должность и освобождении от должности заместителей министра внутренних дел РФ; предложения о предельной численности сотрудников и военнослужащих системы МВД России; предложения о размере ассигнований на содержание сотрудников и военнослужащих системы МВД России в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; предложения о фонде оплаты труда и предельной численности федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России; проект Положения о ФМС России по представлению директора ФМС России; предложения по представлению директора ФМС России о фонде оплаты труда и предельной численности сотрудников ФМС России и ее центрального аппарата в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете; вносит в Правительство представления об объявлении благодарности Правительства России сотрудникам, военнослужащим, федеральным государственным гражданским служащим и работникам системы МВД России, сотрудникам, федеральным государственным гражданским служащим и работникам ФМС России, а также другим лицам, оказывающим содействие в выполнении возложенных на МВД России и ФМС России задач. Министр внутренних дел также утверждает: положения о структурных подразделениях центрального аппарата МВД России, положения (типовые положения, уставы) о территориальных органах, иных органах, подразделениях и организациях системы МВД России; структуру и штатное расписание центрального аппарата МВД России и численности сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России, типовые структуры и типовые штатные расписания территориальных органов, иных органов, подразделений и организаций системы МВД России, нормативы их штатной численности; положение о коллегии МВД России; составы образуемых МВД России координационных и совещательных органов (советов, комиссий), в том числе межведомственных; положения об образуемых в МВД России консультативных и экспертных органах и их составы; временные нормы снабжения вещевым имуществом отдельных категорий сотрудников, выполняющих особые задания; положения о ведомственных наградах, нагрудных знаках и почетных грамотах МВД России, а также их описание; знаки отличия в системе МВД России, а также их описание; ежегодный план деятельности ФМС России, отчет о его исполнении, а также показатели деятельности ФМС России; схему размещения территориальных органов МВД России; номенклатуру специальной техники и материальных средств, в отношении которых МВД России осуществляет функции государственного заказчика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения государственных контрактов по государственному оборонному заказу. На основе предоставленных ему полномочий министр также: — назначает на должность и освобождает от должности в пределах своей компетенции сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России; — решает вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной гражданской службы и осуществлением трудовой деятельности в системе МВД России; — прикомандировывает сотрудников и военнослужащих к органам государственной власти Российской Федерации, а также к организациям; — устанавливает в пределах своих полномочий порядок отбора на службу (работу) в органы внутренних дел, а также порядок направления на обучение в образовательные учреждения системы МВД России; — представляет МВД России в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами государственной власти иностранных государств; — отменяет противоречащие Конституции Российской Федерации, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России решения должностных лиц МВД России, территориальных органов, иных органов, подразделений и организаций системы МВД России, если иной порядок отмены таких решений не установлен федеральным законом; — заключает отраслевое тарифное соглашение; — определяет порядок применения действительных и условных наименований в ОВД и ВВ, присваивает такие условные наименования; — устанавливает и определяет на основании решений Правительства России временные нормы положенности вооружения, боеприпасов и других материально-технических средств для ОВД и ВВ, принимающих участие в проведении межрегиональных и иных специальных операций и мероприятий; — устанавливает временные нормы продовольственного пайка сотрудникам и военнослужащим системы МВД России при стихийных бедствиях и других чрезвычайных ситуациях, а также при выполнении ими отдельных оперативно-служебных и боевых заданий; — вносит в Минфин России предложения по формированию федерального бюджета; — награждает сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России, а также граждан, оказавших содействие в выполнении возложенных на МВД России задач, ведомственными наградами и применяет в отношении их другие предусмотренные нормативными правовыми актами виды поощрений; имеет наградной и подарочный фонды (в том числе фонды огнестрельного и холодного оружия) для награждения сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД и ФМС России, а также других лиц, оказывающих содействие в выполнении возложенных на МВД и ФМС России задач; — во исполнение поручений Президента и Председателя Правительства России дает поручения ФМС России по вопросам, относящимся к сфере миграции, и контролирует их исполнение; — осуществляет иные полномочия в соответствии с законодательством РФ. В МВД России образуется коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей, директора ФМС России, входящих в нее по должности, а также других лиц. Состав Коллегии МВД России (кроме лиц, входящих в нее по должности) утверждается Президентом России.
