Чуряев Александр Владимирович, преподаватель Академии ФСО России, кандидат юридических наук.
В статье проводится сравнительно-правовой анализ законодательного регулирования государственной охраны в странах — участниках СНГ. Изучается система законодательства в этой сфере, исследуются особенности определения объектов государственной охраны, мер по осуществлению государственной охраны, правового статуса органов государственной охраны, применения их сотрудниками физической силы, специальных средств и оружия.
Ключевые слова: государственное управление безопасностью, национальная безопасность, государственная охрана, объект государственной охраны, ограничения прав и свобод граждан.
Legal regulation of state protection in the states-participants of the CIS
A. V. Churyaev
The article makes comparative-law analysis of legislative regulation of state protection in the states-participants of the CIS; studies the system of legislation in this sphere, the peculiarities of determination of objects of state protection, legal status of agencies of state protection, application by their employees of physical force, special means and weapons.
Key words: state government of security, national security, state protection, object of state protection, limitations of rights and freedoms of citizens.
Одной из основных функций любого независимого государства является обеспечение национальной безопасности, т. е. принятие мер для защиты личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Благодаря реализации этой функции формируется территориальная целостность и устойчивое развитие государства, укрепляется его оборона и безопасность, обеспечиваются конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан.
Для достижения указанных результатов государство использует комплекс различных мер, начиная с дипломатических способов поддержания собственного авторитета и заканчивая военными средствами решения международных конфликтов. Особое место в совокупности этих мер занимает институт государственной охраны, призванный обеспечивать безопасность высших должностных лиц государства.
Поскольку Российская Федерация является участником международного сообщества, она активно вовлечена в международное сотрудничество, в том числе по вопросам обмена опытом правового регулирования различных общественных отношений. Особую актуальность подобная юридическая интернационализация приобретает в близких по своим правовым традициям и историческому развитию национальных правовых системах государств — участников СНГ. Как следует из Концепции военного сотрудничества государств — участников СНГ до 2010 г., принятой 26 августа 2005 г. решением Совета глав государств СНГ, одним из принципов сотрудничества в военно-политической области является информационно-консультативный обмен между государствами — участниками СНГ по вопросам разработки нормативной базы развития национальных вооруженных сил, сближения и унификации национальных нормативных правовых баз.
В рамках реализации такого сотрудничества на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление N 27-6 от 16 ноября 2006 г.) принят Модельный закон о государственной охране (далее — Модельный закон), который определяет предназначение государственной охраны, условия ее предоставления, органы и силы, осуществляющие и обеспечивающие государственную охрану, устанавливает объекты государственной охраны, задачи, обязанности и права государственного органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной охраны (далее — уполномоченный государственный орган), а также устанавливает круг субъектов, осуществляющих контроль и надзор за его деятельностью. Несмотря на высокий юридический статус, данный Модельный закон носит для государств — участников СНГ лишь рекомендательный характер, в связи с чем они могут как воспринять содержащиеся в нем положения, так и закрепить в национальном законодательстве нормы, отличные от них.
В государствах — участниках СНГ правовые основы государственной охраны содержатся преимущественно в специализированных законодательных актах. К таковым относятся, например, Закон Республики Армения от 23 декабря 2003 г. N НО-40 «Об обеспечении безопасности лиц, подлежащих специальной государственной охране», Закон Республики Беларусь от 8 мая 2009 г. N 16-3 «О государственной охране», Закон Республики Казахстан от 3 октября 1995 г. N 2483 «О Службе охраны Президента Республики Казахстан», Закон Кыргызской Республики от 29 декабря 1997 г. N 105 «О службе государственной охраны Кыргызской Республики», Закон Республики Молдова от 13 июня 2008 г. N 134 «О Службе государственной охраны», Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране», Закон Украины N 160/98-ВР «О государственной охране органов государственной власти Украины и должностных лиц».
Для некоторых государств характерно закрепление норм об осуществлении мер государственной охраны в законах, носящих общий характер. Например, в Республике Таджикистан подобные нормы содержатся в Законе от 4 ноября 1995 г. N 204 «Об обеспечении, обслуживании и охране Президента Республики Таджикистан», в Республике Узбекистан — в Законе от 25 апреля 2003 г. N 480-П «Об основных гарантиях деятельности Президента Республики Узбекистан».
Анализируя указанные нормативные акты, можно прийти к выводу, что в них закреплены схожие подходы к определению содержания государственной охраны, основанные на определении, содержащемся в ст. 1 Модельного закона. Традиционно под государственной охраной понимается функция органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер (см., например, ст. 1 Закона Республики Армения «Об обеспечении безопасности лиц, подлежащих специальной государственной охране», ст. 1 Закона Республики Беларусь «О государственной охране», ст. 1 Федерального закона «О государственной охране»).
В качестве объектов государственной охраны, т. е. лиц, подлежащих государственной охране, называются президент государства, председатель парламента (председатели палат парламента) и руководитель правительства. Кроме того, объектами государственной охраны являются главы иностранных государств и правительств во время их пребывания на территории соответствующего государства.
Президент государства по законодательству государств — участников СНГ подлежит обязательной государственной охране на время исполнения своих полномочий. Кроме президента на время исполнения им полномочий государственной охране подлежат также проживающие совместно с ним и (или) сопровождающие его члены семьи.
Бывшим президентам государственная охрана предоставляется пожизненно. Единственное исключение из этого правила предусмотрено на Украине, которая не предоставляет государственную охрану бывшему президенту, отстраненному от осуществления своих полномочий в порядке импичмента. Некоторые различия в правовом регулировании предусмотрены также в отношении государственной охраны членов семьи бывших президентов. В большинстве государств — участников СНГ (например, в Республике Армения, в Республике Беларусь, в Российской Федерации) государственная охрана указанным лицам не предоставляется. В то же время, например, в Республике Узбекистан государственная охрана предоставляется членам семьи экс-президента, но лишь на период его жизни. В Республике Казахстан государственной охране подлежат лишь члены семьи первого Президента Республики Казахстан, проживающие совместно с ним или его сопровождающие. В Республике Таджикистан помимо президента пожизненная государственная охрана предоставляется его супруге.
Председателям парламентов и руководителям правительств государств — участников СНГ предоставляется персональная государственная охрана на период исполнения ими своих полномочий. Исключение из этого общего правила предусмотрено, например, в Республике Молдова, которая предоставляет государственную охрану также бывшему Председателю Парламента.
Помимо рассмотренных высших должностных лиц, в отдельных государствах в перечень объектов государственной охраны включены и иные лица. Например, в Российской Федерации в их состав входят председатели высших судебных инстанций (Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда), а также Генеральный прокурор. На Украине правом на государственную охрану обладают также председатели Конституционного Суда, Верховного Суда, первый заместитель председателя Верховной Рады, первый вице-премьер-министр, министр иностранных дел и генеральный прокурор, члены семей указанных лиц, кандидаты на пост президента.
Кроме того, законодательства всех государств — участников СНГ предоставляют президентам право определить дополнительный перечень лиц, подлежащих государственной охране. В Республике Армения, Республике Беларусь и в Республике Молдова состав таких лиц не ограничен. В Республике Казахстан в этот перечень могут входить лишь должностные лица, в Российской Федерации — лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и федеральные государственные служащие, на Украине — народные депутаты Верховной Рады, члены Кабинета министров, руководители центральных органов исполнительной власти, судьи Конституционного Суда и Верховного Суда, руководители Национального банка, Верховной Рады и Рады министров Автономной Республики Крым.
При этом в большинстве государств основания для предоставления указанным лицам государственной охраны законодательно не определены. В законодательстве Российской Федерации указано, что Президент может принять такое решение «по необходимости», а в отношении федеральных государственных служащих — по представлениям по подведомственности Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председателя Конституционного Суда РФ. Более подробно основания для предоставления государственной охраны регламентированы в законодательстве Республики Молдова и на Украине. В Республике Молдова государственная охрана может быть предоставлена иным лицам «в исключительных случаях… при обнаружении угрозы или при наличии информации об организации действий, которые могут угрожать их жизни, физической целостности, свободе действий и здоровью». На Украине государственная охрана иным лицам предоставляется президентом в случае возникновения угрозы жизни или здоровью по представлению должностных лиц, уполномоченных выступать от имени исполнительных органов государственной власти либо по представлению начальника управления государственной охраны.
Государственную охрану в государствах — участниках СНГ обеспечивают органы исполнительной власти. В большинстве государств — это органы специальной компетенции (в Азербайджанской Республике — Особая государственная служба охраны, в Республике Армения — Служба государственной охраны, в Республике Беларусь — Служба безопасности президента, в Республике Казахстан — Служба охраны президента, в Республике Молдова — Служба государственной охраны, в Российской Федерации — Федеральная служба охраны, на Украине — Управление государственной охраны). Однако в некоторых государствах функцию государственной охраны выполняют органы государственной безопасности общей компетенции. Например, в Республике Узбекистан — Служба национальной безопасности, в Республике Таджикистан — Государственный комитет по национальной безопасности.
В остальном национальные законодательства государств — участников СНГ закрепляют схожие положения. Они же воспроизведены и в Модельном законе. Например, в отношении объектов государственной охраны, рассмотренных выше, органы государственной охраны осуществляют следующие меры:
1) предоставляют объектам государственной охраны персональную охрану, специальную связь и транспортное обслуживание, а также информацию об угрозе их безопасности;
2) осуществляют оперативно-розыскную деятельность в целях реализации полномочий соответствующих государственных органов обеспечения безопасности;
3) проводят охранные мероприятия и поддерживают общественный порядок в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны;
4) поддерживают порядок, установленный уполномоченными на то должностными лицами, и пропускной режим на охраняемых объектах.
С учетом этого на органы государственной охраны возлагаются следующие обязанности:
— выявлять, предупреждать и пресекать противоправные посягательства на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;
— организовывать и проводить охранные, режимные, технические и иные мероприятия по обеспечению безопасности объектов государственной охраны;
— поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; устранять обстоятельства, препятствующие осуществлению государственной охраны;
— обеспечивать в необходимых случаях сопровождение или эскортирование автотранспортных средств, в которых следуют объекты государственной охраны;
— производить шифровальные работы;
— организовывать и проводить на охраняемых объектах, а также в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны оперативно-технический, санитарно-гигиенический, экологический, радиационный и противоэпидемический контроль и др.
Для осуществления указанных мер органы государственной охраны государств — участников СНГ могут ограничивать некоторые права граждан. В частности, они вправе на территории своего государства:
— осуществлять оперативно-розыскную деятельность;
— проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность;
— производить при проходе (проезде) на охраняемые объекты и при выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;
— задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны;
— вносить в органы власти и организации независимо от форм собственности обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, порождающих угрозу безопасности объектов государственной охраны;
— беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны;
— принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах.
Кроме того, сотрудники органов государственной охраны государств — участников СНГ имеют право применять физическую силу, специальные средства и оружие в случаях и в порядке, которые предусмотрены национальным законодательством.
Сотрудники органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы рукопашного боя, для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников, если ненасильственные способы не обеспечивают исполнение возложенных на них служебных обязанностей.
Состоящие на вооружении специальные средства сотрудники органов государственной охраны имеют право применять в случае отражения нападения либо угрозы нападения, задержания правонарушителей, пресечения массовых беспорядков, необходимости остановить транспортное средство и т. д.
Оружие может быть применено сотрудниками органов государственной охраны в качестве крайней меры в случае защиты объектов государственной охраны от нападения либо угрозы нападения, освобождения заложников, пресечения террористических и иных преступных посягательств, задержания лица, защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью.
Для выполнения своих функций органы государственной охраны взаимодействуют с иными органами государственной безопасности своей страны, а также с органами государственной охраны зарубежных стран. Например, согласно ст. 5 Закона Республики Беларусь «О государственной охране» в обеспечении безопасности охраняемых лиц и охраняемых объектов помимо органа государственной охраны в пределах своих полномочий участвуют: органы государственной безопасности; органы внутренних дел; внутренние войска Министерства внутренних дел Республики Беларусь; Вооруженные Силы Республики Беларусь; органы пограничной службы; органы и подразделения по чрезвычайным ситуациям; другие государственные органы и иные организации.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона «О государственной охране» в Российской Федерации в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел и внутренние войска Министерства внутренних дел, органы внешней разведки, Вооруженные Силы и иные государственные органы обеспечения безопасности. В настоящее время между Федеральной службой охраны России и указанными органами власти приняты совместные нормативные документы, определяющие правила их взаимодействия и взаимопомощи. Например, Приказом МВД России от 6 июля 1995 г. N 260 утверждено Положение о специальных трассах постоянного следования автомобилей специального назначения, согласованное с ФСО России. Совместным Приказом МВД России N 786, Минюста России N 310, ФСБ России N 470, ФСО России N 454, ФСКН России N 333, ФТС России N 971 от 6 октября 2006 г. утверждена Инструкция по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола.
