Coordination of fight against crime — a new turn A. Ya. Mytsykov
The article focuses on issues of coordinating activities of the public prosecution service in the fight against crime.
Key words: the public prosecution service, coordination, crime, law-enforcement authorities.
Эффективно противостоять проявлениям преступности можно, как известно, только согласованными действиями всех институтов государства и общества. Обеспечить необходимый уровень согласованности призвана координация. Считается, что координация — это функция прокуратуры. Надзирая за исполнением законов, прокуратура может выявлять недостатки в деятельности органов, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок органы прокуратуры могут устанавливать среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью <1>. ——————————— <1> Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. ИПК РК Генеральной прокуратуры. 2005. С. 217 — 218.
Следует, правда, отметить, что прокуратура координирует деятельность по борьбе с преступностью лишь правоохранительных органов. За пределами ее координации, к сожалению, находится немало структур, обязанных заниматься профилактикой правонарушений. Целые сегменты правоохранительной деятельности (противодействие терроризму, наркоугрозе, нарушениям пограничного режима и т. д.), прежде относившиеся к предмету координации прокуратуры, давно переданы в ведение других органов государства. Автору этих строк не раз приходилось писать о том, что в широком смысле действия государственных органов, хозяйствующих субъектов, органов правоохраны и общественности должны координироваться не на ведомственной, а на государственной основе, в рамках, установленных законом. В качестве руководителя такой координации с созданием необходимых правовых и материальных предпосылок предпочтительно видеть органы исполнительной власти с образованием внутри них соответствующих подразделений. В таком «раскладе» прокурорская координация становится составной частью общего процесса противодействия преступности <2>. ——————————— <2> См.: Мыцыков А. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (оценки, возможности, перспективы) // Прокурорская и служебная практика. 1999. N 1 — 2. С. 145 — 158; Мыцыков А. Координационная деятельность прокуратуры: какой она должна быть? // Законность. 2005. N 5. С. 20 — 21.
Этот подход, пусть не в полном объеме, но наконец возобладал. Указом Президента РФ от 11 декабря 2010 г. N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» организация взаимодействия территориальных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также организация взаимодействия указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными коммерческими организациями, обобщение и анализ информации о состоянии правопорядка, оценка эффективности деятельности территориальных органов МВД и территориальных органов иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению правопорядка, разработка мер, направленных на его обеспечение, возложена на высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Федерации и создаваемые ими постоянно действующие координационные совещания. В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 20 декабря 2010 г. N 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» постоянными членами координационных совещаний стали прокуроры субъектов Федерации. Означает ли это сдачу позиций прокурорской координации? Отнюдь… В Приказе Генерального прокурора России однозначно указывается, что координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией является одним из важнейших направлений работы прокуратуры. Хотя формулировка в этой части, на наш взгляд, могла бы содержать более сильный императив. Например, координация остается функцией прокуратуры, а прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры в сфере противодействия преступности по-прежнему полномочны направлять деятельность органов правоохраны, обеспечивать согласованность их действий при осуществлении уголовного преследования. Тогда исключается сама возможность появления кое у кого сомнений относительно того, не нарушает ли членство прокурора в координационном совещании губернатора или главы администрации принцип независимости деятельности прокуратуры и не попадает ли прокурор, наряду с другими членами совещания, в подчинение губернатору. Что прокурор субъекта РФ, как постоянный член, может предложить координационному совещанию? Главные позиции перечислены в упомянутом Приказе Генерального прокурора РФ. Это — основанные на материалах прокурорского надзора мероприятия по предотвращению противозаконных действий, охране и поддержанию правопорядка на территории соответствующего субъекта, предложения по профилактике преступлений и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, а также меры по преодолению «узких мест» в борьбе с экстремизмом, терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков и нелегальной миграцией. Понятно, что этими позициями потенциал и полномочия прокурора в новом координационном процессе не исчерпываются. Пока нет утвержденного в установленном порядке положения о координационном совещании, прокурору, на наш взгляд, следует, отталкиваясь от сложившейся практики, предложить свое видение регламентации форм и методов согласованных действий, обязанностей и полномочий членов координационного совещания. Очевидная задача — надзор за тем, чтобы принимаемые совещанием решения, программы, планы, иные мероприятия разрабатывались и осуществлялись в строгих правовых рамках. Представляется, что новые условия позволят избежать и некоторых «узких мест» прежней координации. Взять, к примеру, участие правоохранительных органов в правотворчестве. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры в большей, а другие органы правоохраны в несколько меньшей степени, но довольно часто сталкиваются с ситуацией, когда правовые предписания, содержащиеся в разных нормативных актах, не соответствуют друг другу, изрядно устарели либо вообще нет необходимых норм и без регулирования остаются целые пласты отношений по борьбе с правонарушениями. И тогда случается, что проблему совершенствования законодательства каждое ведомство пытается решить самостоятельно, не согласовывая ни техническую, ни содержательную сторону подготовки законопроекта. Ситуация усугубляется тем, что часть прокуроров субъектов Федерации и другие правоохранительные органы не имеют права законодательной инициативы и вынуждены вносить в представительные (законодательные) органы только предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии нормативных правовых актов. А теперь заказ на необходимое правовое регулирование может делать само координационное совещание. Далее… Совместный анализ состояния преступности, ее динамики и структуры, прогнозирование тенденций развития. Это направление координации, к сожалению, менее всего развито на практике. Поэтому бывают случаи, когда в справочно-аналитических материалах прокуратуры, органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности или таможенных органов содержатся разные оценки состояния преступности либо по некоторым ее видам их вовсе нет. Кроме того, в изучении состояния преступности вообще есть немало недостатков. Наиболее типичный — неполнота использования имеющейся в различных ведомствах информации о правонарушениях, отсутствие должной системности ее сбора, накопления, обработки и анализа. Логично предположить, что обязанность правоохранителей информировать координационное совещание и руководителей высших исполнительных органов субъектов РФ о состоянии правопорядка на соответствующей территории будет способствовать тому, что правоохранительные органы смогут или, во всяком случае, постараются преодолеть бытующую пока практику «управления» регистрируемой преступностью, вовлекут в сферу анализа незаявленные, неучтенные и неустановленные преступления, что, несомненно, расширит объективное знание фактического состояния преступности. По Указу Президента РФ N 1535 координационные совещания призваны анализировать эффективность деятельности территориальных органов внутренних дел. Но, если делать это только на основе материалов самих органов внутренних дел и, что часто происходит, по типу «больше — меньше», задача, конечно, решена не будет. В этой связи у прокуроров есть, как бы странно это ни звучало, уникальная возможность реализовывать материалы надзорных проверок, не оглядываясь ни на звания и ранги руководителей органов внутренних дел, ни на другие привнесенные обстоятельства. И тогда, не сомневаюсь, сплывут многие тщательно скрываемые «благополучной» статистикой «кущевские», «гусь-хрустальные» и другие события и факты. Алгоритм участия прокурора в работе координационных совещаний может быть и иным. Но представляется, что названные направления соответствуют не только нынешнему этапу противодействия преступности, но и рассчитаны на перспективу. Причем, это можно утверждать с достаточной долей уверенности, они будут адекватны безотносительно тому, по какому пути пойдет в дальнейшем координационный процесс.
Пристатейный библиографический список:
1. Основы организации и управления в органах прокуратуры Российской Федерации. ИПК РК Генеральной прокуратуры, 2005. 2. Мыцыков А. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (оценки, возможности, перспективы) // Прокурорская и служебная практика. 1999. N 1 — 2. 3. Мыцыков А. Координационная деятельность прокуратуры: какой она должна быть? // Законность. 2005. N 5.
