(Правкин И. В.) («Российский следователь», 2011, N 6)
ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ <*>
И. В. ПРАВКИН
——————————— <*> Pravkin I. V. Peculiarities of formation of contemporary law-enforcement system in conitions of reform of the Russian statehood.
Правкин Игорь Владимирович, преподаватель кафедры теории государства и права Московского университета МВД России.
В статье автор рассматривает особенности формирования правового, институционального, материально-технического, кадрового и идеологического элементов правоохранительной системы в условиях построения правового государства в России.
In article the author considers features of formation of legal, institutional, material, personnel and ideological elements of law-enforcement system in the conditions of lawful state construction in Russia.
Key words: the Russian statehood, lawful state, system, reform, law-enforcement system, element, right protection.
В конце прошлого столетия Россия совершила исторический поворот, который по своему значению можно приравнять к Октябрьской революции. В начале века борьба развернулась вокруг проблем перехода от капитализма к социализму. В конце века она стала не менее мучительной. Начался обратный переход — от социализма к капитализму, к сожалению, не самой прогрессивной модификации. В водовороте этих событий оказались все правовые, социальные и организационные институты советского, а затем и российского общества. Линейное развитие, присущее дореволюционному и дореформенному периодам, уступило место скачкообразному, неравновесному развитию, стихии неуправляемых, спонтанных социально-политических процессов. В начале периода, который принято теперь называть постсоветским, произошло крушение службы партийно-советского типа, и весь государственный аппарат находился в довольно хаотичном состоянии. Старая служба утратила свои стратегические цели, возникла неопределенность ее деятельности, средств и методов ее организации и функционирования. Свидетельством хаотичного состояния являются постоянные реорганизации системы государственных органов, бесконечные сокращения, а затем и увеличения кадров государственного аппарата, крупные отклонения поведения и деятельности государственных служащих от существующих правил, норм, социальных традиций, стандартов, широкое распространение в их среде коррупции, бюрократизма, равнодушие к работе, массовые уходы государственных служащих в коммерческие, иные негосударственные структуры и прочие тенденции <1>. ——————————— <1> См.: Артемьев А. М. Системные свойства, функции и правовое обеспечение государственной правоохранительной службы. М., 2008. С. 136.
Все эти процессы затронули и правоохранительную систему, которая в постсоветский период также находилась на стадии становления. Ее развитие могло пойти непредсказуемым путем вследствие самых различных, и не всегда существенных, обстоятельств. Рассматривались разные варианты организации новой правоохранительной системы, но в этих условиях решающим стало то, что возникшая в 90-е годы XX в. новая государственность в России должна была отличаться как и от государственности монархического периода, так и от государственности советского периода. Предполагалось, что это сильное государство, способное решать крупные гражданские и военные, внутренние и внешние проблемы; оно должно быть правовым, демократическим, социально ориентированным, подконтрольным народу, не претендующим оказывать всеохватывающее влияние на общество. Реальным проводником идей новой государственности являлась в том числе и правоохранительная система. Она должна была быть сильной, правовой, четко организованной, социально ориентированной, эффективной. От качества правоохраны в значительной степени зависит способность государства выполнить указанные задачи. Эффективная правоохранительная система — значительный фактор поступательного становления демократической российской государственности. Эти отправные идеи находят отражение в процессе становления правоохранительной системы и дальнейшего ее развития. Прочной основой создания правоохранительной системы должно являться крепкое государство. Однако прекращение в декабре 1991 г. существования СССР как единого союзного государства, разрушение административно-командной системы, всеобщий кризис власти и общества поставили на повестку дня проблему создания новой российской государственности. Такова была в 1991 г. основная, стартовая предпосылка в целом, в том числе и для становления современной правоохранительной системы. Научная категория «становление» позволяет выявить степень несовершенства и необходимость достраивания существовавшей правоохранительной системы. Ее переустройство начинается с изменения правовой основы, которая в 1991 — 1992 гг. была противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость была обусловлена эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними. В стране сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала: новое — президентская власть, принцип разделения и взаимного ограничения властей, ответственность перед обществом, и старое — строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью за принимаемые решения. Совершенствование правовой основы нового Российского государства вначале шло постепенно. Принимались отдельные поправки к действующей Конституции РСФСР, законы, декларации, указы Президента РСФСР. В частности, в апреле 1991 г. Верховным Советом РСФСР был принят Закон РСФСР «О милиции», сориентировавший органы внутренних дел на обеспечение общественной и личной безопасности граждан, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, охрану общественного порядка, оказание помощи гражданам в осуществлении их законных прав и интересов <2>. ——————————— <2> См.: Рыбников В. В., Алексушин Г. В. История правоохранительных органов Отечества. М., 2007. С. 256.
Однако законодательное оформление осуществлялось в острой борьбе двух политически противоположных сил — реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992 — 1993 гг. все более поляризовались. При этом все более обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами. Тактика поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода <3>. ——————————— <3> См.: Артемьев А. М. Развитие государственной службы в Российской Федерации. М., 2006. С. 183.
С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации были заложены правовые основы новой российской государственности, демократического обновления России. Освоение вновь принятого Основного Закона потребовало большой нормотворческой работы, приведения в соответствие с ним огромного количества правовых актов. Интенсивно начал формироваться самостоятельный правовой массив, регулирующий вопросы организации правоохраны. В частности, были приняты Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др. Нормативную основу правоохранительной системы составляют не только регулятивные нормы, но и охранительные. Как указывает В. Д. Перевалов, «охранительные нормы фиксируют меру государственного принуждения, которая применяется за нарушение правовых запретов. Они определяют условия и порядок освобождения от наказания. Охранительные нормы направлены на осуществление охранительной функции права, где способом регулирования является запрет» <4>. А. Ф. Черданцев считает, что «охранительные нормы — это реакция на отклоняющиеся от нормы правила поведения, неправомерные, правонарушающие действия. Они охраняют от правонарушений существующие в обществе общепризнанные ценности, нормативные отношения и регулятивные нормы» <5>. ——————————— <4> Теория государства и права / Под ред. В. Н. Карельского и В. Д. Перевалова. М., 2000. С. 286. <5> Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2004. С. 210.
Охранительные нормы предусматривают меры реагирования на нарушения субъективных прав и обязанностей, устанавливают меры принуждения, юридической ответственности за правонарушения, меры защиты нарушенных прав. Поэтому особое значение имело принятие новых нормативно-правовых актов, содержащих нормы, направленные на защиту личности, общества и правопорядка в России. К их числу относят Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и ряд других. Совершенствование правовой основы, заключающееся в принятии новых нормативно-правовых актов и внесении изменений в существующие, являлось предпосылкой переустройства институциональной подсистемы. В начале 90-х годов система органов, осуществляющих правоохрану, была построена по образцу Советского государства. Произошло преемствование органов. Однако в новых условиях формирования правового государства возникала необходимость реформирования существовавших правоохранительных органов. Настоящая система государственных органов, осуществляющих правоохрану, сложилась в результате проводимых в государстве на протяжении двух десятилетий преобразований. Одни из них являются наследниками существовавших в СССР органов, другие же были воссозданы. Так, с распадом СССР прокуратура Союза ССР прекратила свою деятельность. В дальнейшем ее функции были возложены на прокуратуру Российской Федерации. После ликвидации МВД СССР его подразделения были переданы вновь созданному Министерству внутренних дел Российской Федерации. Самостоятельные правоохранительные органы появлялись в результате отпочкования от других структур. После продолжительных изысканий, заключающихся в создании и расформировании органов в сфере миграционной деятельности, была образована Федеральная миграционная служба с передачей ей правоприменительных функций и функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, возложенных на Паспортно-визовую службу МВД России <6>. ——————————— <6> См.: Илезов М. Б. Миграционная система в России: вопросы становления и государственного управления // История государства и права. 2008. N 17. С. 25.
Деятельность по избавлению органов внутренних дел от функций, им не присущих, привела к тому, что органы и учреждения, исполняющие уголовные наказания, были переданы из Министерства внутренних дел в ведение Министерства юстиции Российской Федерации. Причиной передачи являлось вступление России в Совет Европы, условиями которого стали совершенствование организации и деятельности уголовно-исполнительной системы, ориентиры на международные стандарты в законодательстве и практике исполнения наказаний, развитие гуманизации системы исполнения наказаний и обращения с заключенными <7>. ——————————— <7> См.: Борзенко Ю. А. Пенитенциарное правосознание: сущность и генезис // История государства и права. 2008. N 21. С. 6.
Вследствие создания Государственной пожарно-спасательной службы Государственная противопожарная служба МВД Российской Федерации была преобразована в Государственную противопожарную службу Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Реформирование правоохранительных органов в конце XX в. заключалось не только в переименовании служб и наделении их отдельными функциями. В результате активной деятельности были созданы новые подразделения, осуществляющие правоохрану. К числу таковых относятся Федеральная служба судебных приставов и Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков. Вновь сформированные органы, несмотря на разносторонние мнения, высказываемые по вопросу их создания, дополнили институциональный элемент правоохранительной системы и заняли свое место в нем. Можно создать идеальную систему органов, принять хорошие законы, но если не будет профессионалов, способных реализовывать новые идеи, то всякая реформа обречена на неуспех <8>. Нельзя не понимать, что правоохранительные органы не могут работать без профессионалов — хорошо подготовленных, нормально обеспеченных сотрудников, убежденных в необходимости того, что они делают, и в том, что их труд оценивается по заслугам <9>. Понимая это, руководители государственных правоохранительных служб старались уделять должное внимание кадровому вопросу. Но, несмотря на это, кадровое обеспечение органов правоохраны не всегда было в лучшем состоянии. Зачастую возникали вопросы, связанные с низким уровнем профессионализма служащих, текучестью кадров и т. д. Этому было несколько причин. Одной из таких выступало недостаточное материально-техническое обеспечение. Не всегда стабильное и постоянное финансирование, низкая заработная плата, отсутствие специальных служебных помещений, а также оборудования препятствовали формированию сильной правоохранительной системы в конце прошлого — начале настоящего столетия. Не способствовал укреплению правоохранительной системы России и низкий уровень правовой культуры сотрудников. Отсутствие должного правового воспитания привело к распространению в рядах служащих органов, осуществляющих правоохрану, правового нигилизма. ——————————— <8> См.: Горшкова С. А. Европейская защита прав человека и реформирование российской судебной правовой системы // Журнал российского права. 2002. N 7. <9> См.: Калинин Ю. И. Мы хотим, чтобы наши сотрудники имели достойный социальный статус // Преступление и наказание. 2002. N 6. С. 4.
Таким образом, изменения в организации и структуре правоохранительной системы в постсоветской России являются вторичными по сравнению с качественными изменениями в ее содержании, связанными с реформированием российской государственности. Правоохранительная система России, несмотря на ее индивидуальность и специфичность, была выстроена по образу системы, существовавшей в Советском государстве. Являясь полноправной наследницей, ей не удалось избежать недостатков, которые были присущи ее предшественнице. При этом к ранее существовавшим изъянам прибавились новые, обусловленные проведением несовершенных государственных реформ. Формирование современной правоохранительной системы, проводимое параллельно с проведением реформ в государстве, зачастую осуществлялось односторонне. Не учитывая наличия множественности элементов системы, ее совершенствование проводилось порой только за счет изменения правовой основы или числа органов, осуществляющих правоохрану. Такой подход зачастую сводил результаты проводимых преобразований к нулю и исключал возможность достижения поставленных целей.
