(Кондрат Е. Н.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 3)
СОЗДАНИЕ ЕДИНОЙ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ КАК УСЛОВИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФИНАНСОВОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Е. Н. КОНДРАТ
Кондрат Елена Николаевна, кандидат юридических наук, доцент Московского государственного института международных отношений (университет) МИД России, судья Арбитражного суда г. Москвы.
В статье проанализирована необходимость создания единой правовой основы регулирования финансового контроля как условия обеспечения финансовой безопасности государства и существующие на этом пути проблемы.
Creation of the Unified Legal Basis for Regulating the Financial Control as a Condition of a Financial Safety of a State E. N. Kondrat
The article analyzes the need in creation of a unified legal basis for regulating the financial control as a condition of a financial safety of a state. The author of the article also describes certain problems appearing on a way to creation of such a unified platform.
Key words: finances, financial control, national interests, financial safety, threats to financial safety.
Экономически эффективным является государство, которое отстаивает свои национальные интересы и обеспечивает свою национальную экономическую безопасность в определенное время и при данных обстоятельствах в условиях неограниченной международной конкуренции. В настоящее время ослабление государственного контроля, недостаточное регулирование рыночных механизмов, в том числе финансов, кредита, налогов, привело к ряду негативных процессов в финансовой сфере экономики. Эти проблемы особенно актуализировались в условиях глобального финансового кризиса. Оценивая проделанную в условиях мирового финансового кризиса работу по обеспечению стабильности отечественной финансовой системы, Президент РФ Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. отметил: «В предшествующие месяцы мы много внимания уделяли поддержке финансовой системы. Сегодня наша банковская система находится в удовлетворительном состоянии — для кризисного, конечно, года. Рост кредитования возобновился, объем просроченных долгов стабилизировался. Вслед за снижением инфляции и стабилизацией на валютном рынке постепенно уменьшаются процентные ставки. Центральный банк начал полноценно исполнять функции кредитора последней инстанции. Однако с точки зрения инновационного развития финансовый сектор все еще слаб, недостаточно капитализирован и неспособен оказывать все необходимые нашим гражданам и компаниям услуги. Правительство должно представить план конкретных мер по совершенствованию финансовой системы. Она должна стать адекватной требованиям модернизации нашей экономики» <1>. ——————————— <1> См.: Медведев Д. А. Послание Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. // http:// www. kremlin. ru/ transcripts/5979.
В настоящее время отмечается усиленный процесс трансформации финансовой сферы и финансового капитала из инструмента, способствующего осуществлению воспроизводственного процесса, в самостоятельный финансовый сектор со специфическими закономерностями, инструментами, технологиями и ресурсами. Этот процесс слабо контролируется государством, не оснащен инструментами преодоления экономических рисков и девальвированной системы ценностей и стимулов, скрывавшихся за финансовыми инновациями. Необходимость совершенствования финансовой системы связана в первую очередь с тем, что российская экономика несет значительные потери из-за низкого уровня финансовой, бюджетной и налоговой дисциплины. Масштабное нецелевое и неэффективное использование государственных денежных и материальных ресурсов, хищения, коррупция, незаконный вывоз капиталов за рубеж и легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, — вот реальные проблемы, с которыми сталкивается финансовая система России на современном этапе. Борьба с этими злоупотреблениями — важнейшая задача в работе по обеспечению финансовой безопасности страны. Финансовая безопасность представляет собой такое состояние защищенности экономических интересов государства, которое: — позволяет обеспечить финансовую стабильность государства на прогнозируемый период в любых условиях, в том числе минимизировать последствия кризиса денежной и финансово-кредитной систем; — удовлетворяет потребности общества в финансовых ресурсах и обеспечивает экономический рост; — способно противостоять существующим и возникающим опасностям и угрозам, стремящимся причинить финансовый ущерб государству, вызвать зависимость государства от внешних факторов, подорвать конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей, вызвать отток российского капитала за рубеж; — обеспечивает гибкость законодательства при проведении экономических преобразований, а также соответствие национального законодательства международным стандартам; — обеспечивает защищенность финансовых интересов государства и общества. Особую роль в решении указанных задач призван сыграть финансовый контроль. Как функция управления финансовыми потоками финансовый контроль должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и т. д. <2>. ——————————— <2> См.: Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль и финансовая безопасность // Аудиторские ведомости. 2001. N 9.
Роль финансового контроля в деле обеспечения финансовой безопасности в последние годы рассматривали в своих трудах ряд исследователей: М. Г. Делягин, В. Г. Пансков, Н. Д. Погосян, Л. Я. Хорина, С. Хурсевич, С. О. Шохин <3> и др. ——————————— <3> См.: Пансков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. N 5; Погосян Н. Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М., 1998. С. 86; Хорина Л. Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. N 2. С. 18; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М., 1997. С. 75; Шохин С. О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 7.
Как обязательный элемент управления финансовый контроль рассматривается в Лимской декларации руководящих принципов контроля, в ст. 1 которой подчеркивается: «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом» <4>. ——————————— <4> Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977 г.). Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. // http:// www. ach. gov. ru/ agencies/ priloj/ 010704_1.shtml.
В ряде работ авторы подчеркивают такой важный элемент финансового контроля, как его правовое обеспечение. При этом правовая сущность финансового контроля характеризуется следующими чертами: — проведение финансового контроля регламентируется правовыми нормами. Этот элемент выделяют в своих определениях финансового контроля Н. С. Малеин, Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова <5>; ——————————— <5> См.: Малеин Н. С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964. С. 103.
— субъекты финансового контроля должны быть наделены законом соответствующими полномочиями. Представителем указанного подхода можно назвать Н. Д. Погосяна <6>; ——————————— <6> См.: Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108.
— субъекты финансового контроля должны быть наделены контрольными функциями. Эту точку зрения высказывают С. О. Шохин и Л. И. Воронина <7>. ——————————— <7> См.: Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М., 1997. С. 14.
Эффективное осуществление регулирующей функции государства в сфере публичных финансов предполагает предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, а также функционирование действенной системы государственного финансового контроля. Однозначного понимания системной сущности финансового контроля в теории финансового права не существует. Данный вид деятельности описывается авторами со следующих позиций: — финансовый контроль как система институтов, инструментов и методов (данная позиция прослеживается в работе С. О. Шохина <8>); ——————————— <8> См.: Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 26.
— финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов (такое понимание системной сущности финансового контроля характерно для Н. Д. Погосяна <9>); ——————————— <9> См.: Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. С. 108.
— финансовый контроль как совокупность действий и операций (среди представителей данного подхода можно назвать В. М. Мандрицу, И. В. Рукавишникову и Д. Н. Дружинина, В. М. Родионову и В. И. Шлейникова <10>). ——————————— <10> См.: Мандрица В. М., Рукавишникова И. В., Дружинин Д. Н. Финансовое право / Под ред. В. М. Мандрицы. Ростов н/Д, 1999. С. 93.
— финансовый контроль как многоаспектная межотраслевая система (такое определение системной сущности финансового контроля характерно для С. О. Шохина и Л. И. Ворониной <11>); ——————————— <11> См.: Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М., 1997. С. 14.
— финансовый контроль как составная часть общего механизма управления экономикой (подобная дефиниция используется Ю. А. Данилевским). Все имеющиеся в литературе определения понятия и сущности финансового контроля исходят из того, что финансовый контроль является деятельностью специально уполномоченных на то государственных органов. Так, Е. Ю. Грачева определяет финансовый контроль как регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования <12>. По мнению Н. А. Саттаровой, финансовый контроль есть деятельность государства (его уполномоченных органов), направленная на установление законности и достоверности операций, связанных с движением финансовых ресурсов, объективную оценку эффективности финансово-хозяйственной деятельности в целях соблюдения финансовой дисциплины подконтрольными субъектами. Конечной целью финансового контроля, а также соблюдения финансовой дисциплины должна явиться оптимальная жизнедеятельность гражданина — высшей ценности общества <13>. ——————————— <12> См.: Финансовое право / Отв. ред. Е. Ю. Грачева и Г. П. Толстопятенко. М., 2008. С. 36. <13> См.: Саттарова Н. А. Финансовый контроль как фактор эффективной финансовой политики в условиях экономического кризиса: вопросы правового регулирования // Вестник Московского университета. Государственный аудит. 2010. N 1. С. 83.
Финансовый контроль имеет особенности, отличающие его от всех других разновидностей контрольной деятельности: — с одной стороны, субъектами финансового контроля являются специально уполномоченные на то органы государственной власти, должностные лица, иные управляющие субъекты, осуществляющие деятельность в пределах своей компетенции; — указанная деятельность связана с принятием юридического решения, поскольку в ходе его вынесения осуществляются операции, связанные с нормами позитивного права; — ее результаты юридически значимы не только для тех, кто принимает юридическое решение, но затрагивают и интересы иных подконтрольных субъектов; — в силу этого принятое юридическое решение в целях доведения до всех заинтересованных лиц закрепляется в соответствующих юридических документах, имеющих официальный характер и установленную заранее форму правовых актов; — для обеспечения оптимальности действий и эффективности получения юридических результатов она протекает в строго установленном порядке; — при составлении правовых актов возникает необходимость использования различных методов и средств юридической техники <14>. ——————————— <14> См.: Теория юридического процесса / Под ред. В. М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 37.
В настоящее время объектами финансово-экономического контроля являются: — финансово-бюджетные отношения и основанная на них финансово-бюджетная дисциплина; — денежно-кредитная система; — система налогообложения; — антимонопольная политика; — производство, извлечение и оборот драгоценных металлов и камней <15>. ——————————— <15> См.: Шагиева Р. В. Финансово-контрольная деятельность: теоретико-правовая характеристика // Вестник Московского университета. Государственный аудит. 2010. N 1. С. 111.
Наличие контроля позволяет субъекту управления правильно оценивать произведенные операции, выявлять отклонения от поставленной цели и оценивать вероятные нежелательные последствия. Важно, что анализ результатов контроля может выявить ранее неизвестные возможности и резервы системы, что позволит повысить эффективность управленческих решений. Самое главное, что благодаря вышеуказанной информации субъект управления может адекватно оценивать результаты деятельности управляемой системы и принимать необходимые решения. В последние годы на государственном уровне значительное внимание уделяется вопросам оценки эффективности в процессе контроля. Успешно развиваются такие направления контроля, как государственный аудит, конституционный аудит, аудит эффективности. К специфике осуществления финансового контроля можно отнести наличие особых условий, необходимых для проведения финансового контроля: — в процессе исполнения планов (это условие выделяет в своем определении финансового контроля Н. С. Малеин <16>); ——————————— <16> См.: Малеин Н. С. Указ. соч. С. 103.
— с применением особых методов (такая формулировка встречается в совместной работе Л. А. Дробозиной, Л. П. Окуневой и Л. Д. Андросовой <17>); ——————————— <17> См.: Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1997. С. 102.
— с использованием специфических организационных форм и методов (представителями данного подхода являются, например, А. Н. Козырин, В. М. Мандрица, С. П. Голубятников, В. М. Родионова и др. <18>); ——————————— <18> См.: Финансовое право / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996. С. 48; Судебная бухгалтерия / Под ред. С. П. Голубятникова. М., 2001. С. 266.
— осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения денежных фондов, включая и стадию осмысления финансовых результатов (эта позиция представлена в совместной работе М. В. Романовского, О. В. Врублевской и Б. М. Сабанти <19>). ——————————— <19> См.: Финансы / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. С. 105.
Правовое регулирование финансового контроля в России в соответствии с Конституцией РФ осуществляется нормами актов разного уровня, в частности Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ и других федеральных законов, указов Президента РФ <20>, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов РФ, международных договоров и соглашений, заключенных или признанных Российской Федерацией. ——————————— <20> См.: Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. N 31. Ст. 3696; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
На необходимость совершенствования правового регулирования финансового контроля обращают внимание ряд исследователей. Так, Т. В. Конюхова отмечает, что многочисленные акты о финансовом контроле на федеральном уровне, в субъектах РФ и на уровне местного самоуправления разнообразны не только по их наименованию, но и по содержанию. В Российской Федерации нет связующего базового акта о финансовом контроле <21>. ——————————— <21> См.: Конюхова Т. В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 48.
В настоящее время в системе российского законодательства отсутствует самостоятельный федеральный закон о финансовом контроле, что ведет к бессистемности в урегулировании отношений в области финансового контроля и характеризует неадекватное его развитие <22>. ——————————— <22> См.: Данилевский Ю. А., Овсянников Л. Н. Финансовый контроль: нарушения и наказания // Бухгалтерский учет. 2004. N 3. С. 12.
На актуальность указанной проблемы обращают внимание и Ю. Г. Клещенко и М. М. Савченко, которые полагают, что в отсутствие федерального закона о финансовом контроле невозможно функционирование контроля как эффективной системы, кроме того, невозможно и обеспечение финансовой безопасности <23>. ——————————— <23> См.: Клещенко Ю. Г., Савченко М. М. Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности // Финансовое право. 2009. N 5. С. 20.
Как отмечает А. И. Бобылев, «правовые нормы составляют базу правового регулирования, от степени разработанности правовых норм, ясности и четкости обязательных предписаний зависит уровень складывающихся на их основе правоотношений и издаваемых правоприменительных актов» <24>. ——————————— <24> См.: Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5. С. 108.
Создание действенной системы финансового контроля в нашей стране осознается как объективная необходимость. Эффективная система послужит механизмом обеспечения финансовой безопасности государства, поскольку соблюдение законности в финансовой сфере — необходимый элемент для создания условий бесперебойного поступления в бюджет государственных доходов <25>. ——————————— <25> См.: Конюхова Т. В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2006. N 6. С. 54.
Как полагает Е. Н. Синева, государственный финансовый контроль не сможет адекватно решать стоящие перед ним задачи, если он останется в состоянии современной неупорядоченности. Цивилизованный государственный финансовый контроль — одно из условий формирования современных экономических отношений, а создание адекватной системы финансового контроля является одним из непременных условий успеха экономических реформ <26>. ——————————— <26> См.: Синева Е. Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. N 3. С. 90.
М. Е. Каратонов отмечает, что в условиях рыночных отношений финансовый контроль должен быть направлен на обеспечение развития общественного производства, ускорение темпов модернизации промышленности, развитие научно-технического прогресса. Финансовый контроль охватывает все сферы жизни общества и нацелен на повышение экономического стимулирования, рациональное и эффективное использование финансовых ресурсов, уменьшение непроизводственных издержек и расходов, пресечение фактов бесхозяйственности и расточительства <27>. ——————————— <27> См.: Каратонов М. Е. Финансовая безопасность и финансовый контроль в условиях рыночных отношений // Юрист. 2006. N 6. С. 16.
Несмотря на совершенствование правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления финансового контроля, говорить о том, что в настоящее время решены все проблемы в рассматриваемой сфере, не приходится <28>. Кроме того, существует ряд сопутствующих проблем, в частности в сфере бюджетного процесса и управления государственными финансами, таких как необходимость разработки принципов раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т. д.) исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности страны. Важную роль для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности России, должна сыграть информационная система, на основе которой должен разрабатываться комплекс оперативных и долгосрочных мер, способствующих противодействию негативным факторам, а также предупреждению и преодолению возможных последствий угроз <29>. ——————————— <28> См.: Клещенко Ю. Г., Савченко М. М. Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности // Финансовое право. 2009. N 5. С. 18. <29> См.: Там же. С. 6.
Библиографический список
1. Медведев Д. А. Послание Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. // http://www. kremlin. ru/tran-scripts/5979. 2. Бурцев В. В. Государственный финансовый контроль и финансовая безопасность // Аудиторские ведомости. 2001. N 9. Пансков В. Г. О некоторых вопросах государственного финансового контроля в стране // Финансы. 2002. N 5; Погосян Н. Д. Необходимость совершенствования законодательства и реформирования Счетной палаты Российской Федерации (правовые и экономические аспекты) // Труды Московской государственной юридической академии. М., 1998.; Хорина Л. Я. К вопросу о балансе интересов в сфере бюджетного федерализма // Финансовое право. 2002. N 2. С. 18; Хурсевич С. Оптимизация финансовой поддержки как основа совершенствования бюджетной системы // Бюджетное устройство в РФ. М., 1997. С. 75; Шохин С. О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. 3. Лимская декларация руководящих принципов контроля (1977 г.). Принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. // http:// www. ach. gov. ru/ agencies/ priloj/ 010704_1.shtml. 4. Малеин Н. С. Кредитно-расчетные правоотношения и финансовый контроль. М., 1964. 5. Погосян Н. Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998. 6. Шохин С. О., Воронина Л. И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России. М., 1997. 7. Шохин С. О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. 8. Мандрица В. М., Рукавишникова И. В., Дружинин Д. Н. Финансовое право / Под ред. В. М. Мандрицы. Ростов н/Д, 1999. 9. Финансовое право / Отв. ред. Е. Ю. Грачева и Г. П. Толстопятенко. М., 2008. 10. Саттарова Н. А. Финансовый контроль как фактор эффективной финансовой политики в условиях экономического кризиса: вопросы правового регулирования // Вестник Московского университета. Государственный аудит. 2010. N 1. 11. Шагиева Р. В. Финансово-контрольная деятельность: теоретико-правовая характеристика // Вестник Московского университета. Государственный аудит. 2010. N 1. 12. Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Л. А. Дробозиной. М., 1997. 13. Финансовое право / Под ред. О. Н. Горбуновой. М., 1996; Судебная бухгалтерия / Под ред. С. П. Голубятникова. М., 2001. 14. Финансы / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б. М. Сабанти. 15. Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. N 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. N 31. Ст. 3696; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. 16. Конюхова Т. В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. 17. Данилевский Ю. А., Овсянников Л. Н. Финансовый контроль: нарушения и наказания // Бухгалтерский учет. 2004. N 3. 18. Бобылев А. И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5. 19. Конюхова Т. В. К вопросу о концепции проекта Федерального закона «О финансовом контроле» // Журнал российского права. 2006. N 6. 20. Синева Е. Н. Законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля // Государство и право. 2006. N 3. 21. Каратонов М. Е. Финансовая безопасность и финансовый контроль в условиях рыночных отношений // Юрист. 2006. N 6. 22. Клещенко Ю. Г., Савченко М. М. Финансовый контроль как один из факторов обеспечения финансовой безопасности // Финансовое право. 2009. N 5.
