КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРИ БАНКРОТСТВЕ ОРГАНИЗАЦИЙ
Е. Г. ДОРОХИНА
Дорохина Елена Геннадьевна, ведущий научный сотрудник АНО «Институт перспективных научных исследований» при Отделении общественных наук РАН, кандидат юридических наук.
Специфика управляющего воздействия государства в процедурах банкротства наиболее ярко проявляется при реализации функций контроля и надзора. В статье анализируются правовые средства, с помощью которых осуществляется контроль (надзор) за созданием и деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, деятельностью арбитражных управляющих и финансовым состоянием отдельных категорий должников.
Control and supervisory function of the public administration during the bankruptcy of organizations E. G. Dorokhina
Specificity of the state’s influence in bankruptcy procedure appears most clearly during the realization of the control and supervisory functions. The article analyzes legal instruments by which control (supervision) over the establishment and activity of self-regulatory organizations of bankruptcy commissioners, activity of bankruptcy commissioners and financial position of the separate categories of debtors is exercised.
Предметом контроля (надзора) со стороны органов исполнительной власти в процессе банкротства является создание и деятельность саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (СРО), подготовка и деятельность арбитражных управляющих, финансовое состояние должников. Государственный контроль (надзор) за созданием и деятельностью СРО в соответствии с Законом о банкротстве <1> возложен на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на осуществление функций по контролю (надзору) за деятельностью СРО <2> (орган по контролю (надзору)), и осуществляется посредством: ——————————— <1> Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <2> Полномочия органа по контролю (надзору) выполняет Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр) в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. N 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // СЗ РФ. 2009. N 25. Ст. 3052; 2010. N 26. Ст. 3350.
— первичной проверки документов для включения СРО в единый государственный реестр СРО; — проведения плановых (не чаще, чем один раз в два года) и внеплановых проверок (на основании мотивированной жалобы на действия СРО); — возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении СРО и ее должностных лиц. В случае выявления фактов: 1) несоблюдения правила о соответствии условиям членства в СРО лиц, составляющих не менее чем сто ее членов; 2) отсутствия компенсационного фонда, сформированного в размере и в порядке, установленных Законом о банкротстве, орган по контролю (надзору) направляет в СРО соответствующее предписание об устранении нарушений, а при его невыполнении в течение десяти дней обращается в арбитражный суд с заявлением об исключении сведений о некоммерческой организации из единого государственного реестра СРО (ЕГР СРО). Привлечение к административной ответственности СРО и ее должностных лиц осложняется коллизией действующего законодательства, поскольку, с одной стороны, п. 3 ст. 29 Закона о банкротстве предусматривает право органа по контролю (надзору) возбуждать подобные дела. С другой стороны, ч. 10 п. 2 ст. 28.3 КоАП РФ предписывает возбуждение дел в отношении правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 и 19.7 КоАП РФ, только если данные правонарушения совершены арбитражными управляющими. Судебная практика свидетельствует об отсутствии дел в отношении СРО и ее должностных лиц. Что касается административного надзора за деятельностью арбитражных управляющих, то привлечение к административной ответственности осуществляется в основном в рамках ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ, предусматривающей административное наказание за неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, предусмотренных законодательством о несостоятельности (банкротстве). Вместе с тем полномочия органа по контролю (надзору) не подкреплены возможностью иметь полную и достоверную информацию о деятельности арбитражного управляющего в связи с ограниченным участием в деле о банкротстве (только при рассмотрении вопросов, связанных с утверждением арбитражных управляющих). Это привело к тому, что в ряде случаев ФАС Московского округа принимал решения об отказе в привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности в связи с непредставлением достаточных доказательств нарушений норм Закона о банкротстве <3>. ——————————— <3> Постановления ФАС Московского округа от 4 мая 2006 г. N КА-А41/3437-06; от 28 июля 2005 г. N КА-А40/6762-05 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Следует отметить, что ведомственный нормативный акт о порядке проведения проверок деятельности арбитражных управляющих <4> не обеспечивает доступ к полной информации о нарушениях в деятельности арбитражного управляющего. Контроль в данном случае носит эпизодический характер. Проблема, на наш взгляд, может быть решена за счет расширения процессуального участия органа по контролю (надзору) в деле о банкротстве, например при рассмотрении жалоб кредиторов (должника) на действия арбитражного управляющего. ——————————— <4> Регламент проведения проверки деятельности арбитражного управляющего предусмотрен Методическими рекомендациями по организации деятельности территориальных органов Федеральной регистрационной службы по осуществлению полномочий, предоставленных КоАП РФ по процедурам банкротства и финансового оздоровления, утвержденными Приказом ФРС от 30 мая 2005 г. N 62 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Осуществление функции контроля за финансовым состоянием и деятельностью должника находится в прямой зависимости от категории должника. В отношении социально и экономически значимых категорий должников (стратегические, финансовые, кредитные, градообразующие организации, субъекты естественных монополий) законодатель устанавливает специальный механизм государственного управления. Наиболее полно он проявляется в деятельности контрольного органа <5> по отношению к финансовым организациям. ——————————— <5> В соответствии со ст. 180 Закона о банкротстве контрольным органом является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий лицензирование в соответствующей сфере деятельности.
Во-первых, полномочия контрольного органа охватывают досудебную стадию несостоятельности финансовой организации и участие в арбитражном процессе по делу о банкротстве. При наличии признаков несостоятельности финансовой организации (до возбуждения дела о банкротстве) указанный орган контролирует исполнение плана по восстановлению платежеспособности, назначает временную администрацию и контролирует ее деятельность. В ходе проведения процедур банкротства контрольный орган является лицом, участвующим в арбитражном процессе по делу о банкротстве. Соответственно, он приобретает процессуальные права и обязанности в соответствии с нормами Закона о банкротстве и АПК РФ. Во-вторых, содержание функции контроля зависит от сферы деятельности финансовой организации. Например, в ходе процедур банкротства негосударственного пенсионного фонда по согласованию с контрольным органом осуществляется передача обязанности по выплате пенсий и средств пенсионных резервов другому негосударственному пенсионному фонду. Аналогично по согласованию с контрольным органом осуществляется продажа страхового портфеля страховой организации — должника иной страховой организации. Передача реестра владельцев ценных бумаг в процедуре конкурсного производства профессионального участника рынка ценных бумаг производится в порядке, установленном контрольным органом. В-третьих, функция контроля распространяется на внутренние корпоративные отношения финансовой организации. Представители контрольного органа имеют право принимать участие в общих собраниях учредителей (участников) финансовой организации, заседаниях иных органов управления (без права голоса), знакомиться с любыми документами финансовой организации. На период деятельности временной администрации полномочия исполнительных органов финансовой организации ограничиваются или приостанавливаются по решению контрольного органа. В-четвертых, по результатам анализа финансового состояния контрольный орган вправе обязать временную администрацию обратиться в суд с заявлением о признании финансовой организации банкротом либо самостоятельно обратиться в суд с подобным заявлением. При этом контрольный орган представляет в арбитражный суд кандидатуру арбитражного управляющего или СРО, из числа членов которой должен быть утвержден арбитражный управляющий. Вместе с тем необходимо отметить, что в отношении иных социально и экономически значимых категорий должников круг полномочий органов исполнительной власти значительно сужен. Например, в отношении стратегических организаций государственный контроль сводится к проведению анализа результатов предусмотренных планом мер по восстановлению платежеспособности должника и представлению собственного заключения собранию кредиторов. А в отношении градообразующих организаций, субъектов естественных монополий и организаций-застройщиков контрольная функция практически не реализуется, поскольку органам исполнительной власти предоставлено только право участия в деле о банкротстве <6>. При этом указанные органы не наделены правом требовать отстранения руководителя должника от исполнения обязанностей в процедурах наблюдения и финансового оздоровления должника. ——————————— <6> Законодатель произвольно, на наш взгляд, определил участие отдельных государственных органов не в деле о банкротстве, а в арбитражном процессе по делу о банкротстве. Например, ст. 183 Закона о банкротстве определяет федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ осуществлять надзор за страховой деятельностью как участника арбитражного процесса в деле о банкротстве страховой организации, что сужает его процессуальные права.
Таким образом, можно говорить о несовершенстве правового механизма реализации контрольно-надзорной функции государственного управления в процессе банкротства и необходимости более четкой регламентации полномочий органа по контролю (надзору), осуществляющего общий контроль (надзор), и иных органов исполнительной власти, реализующих функции государственного управления в отношении отдельных социально и экономически значимых категорий должников.
