НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, СОДЕРЖАЩИЕ НОРМЫ ТРУДОВОГО ПРАВА
Е. А. ЕРШОВА
Ершова Е. А., заведующая кафедрой трудового права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук, доцент.
В специальной литературе отмечается значительное увеличение числа нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации. Так, И. Г. Дудко, проанализировав статистические данные, пришел к выводу: «Количественные оценки российского законодательства показывают изменение «законодательного поля» в плане его перераспределения между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. В результате удельный вес федерального законодательства снизился с 53,2 (1991 г.) до 17,5 (1998 г.) процентов, тогда как удельный вес актов субъектов РФ возрос с 43,8 (1991 г.) до 60,5 (1998 г.) процентов. Обнаруживается устойчивая тенденция непрерывного увеличения доли законодательства субъектов Российской Федерации. По данным Министерства юстиции РФ, в федеральном регистре содержится (по состоянию на 2004 г. — Е. Е.) 169533 нормативных акта субъектов Российской Федерации, из них 129557 — действующие» <1>. ——————————— <1> Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. Саранск: Издательство Мордовского университета, 2004. С. 7 — 8.
В этой связи целый ряд специалистов в области общей теории права <2> и конституционного права <3> обратились к исследованию теоретических и практических аспектов принятия и применения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Вместе с тем в области трудового права исследованы лишь отдельные аспекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права <4>. В то же время научные работники обоснованно отмечают значительное число недостаточно разработанных теоретических проблем, неразрешенных практических задач. Так, И. Г. Дудко убедительно подчеркивает: «…формируясь в лоне переходных процессов при отсутствии ясных ориентиров построения федеральных отношений, законодательство субъектов Российской Федерации развивается весьма противоречиво и непоследовательно. Это породило ряд проблем отечественной юридической практики (коллизионность регионального нормативного массива, неупорядоченность его отраслевого развития, противоречия с федеральным законодательством, вытеснение норм законов договорным регулированием и др.). Как следствие — разбалансированный и неустойчивый характер российской правовой системы. Это непосредственно и отрицательно сказалось на реализации прав и свобод граждан» <5>. Е. А. Шаповал также справедливо отмечает и другие проблемы: дублирование норм Конституции РФ и федерального законодательства, включение в нормативные правовые акты правовых норм, не соответствующих Конституции РФ, другим федеральным нормативным актам, содержащим нормы трудового права, либо искажающих их смысл <6>. ——————————— <2> См., например: Соколова Н. С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003; Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Нижний Новгород, 2004; Жайкбаев Ж. С. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в правовой системе России: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург, 2004. <3> Черепанов В. А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2004; Чертков А. Н. Законодательное регулирование совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. М.: Юстицинформ, 2005. <4> См., например: Миронов В. И. Источники трудового права Российской Федерации: теория и практика: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1998; Забрамная Е. Ю. Разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1999; Арбузов С. С. Правовое регулирование трудовых отношений между субъектами Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск, 1999; Бочарникова М. А. Соотношение федерального и областного законодательства в сфере регулирования трудовых отношений // Закон области как субъекта Российской Федерации. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996; Зобнина И. В. Значение Конституции Российской Федерации в российском трудовом праве: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь, 1999; Шаповал Е. А. Источники российского трудового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002; Семенова Я. М. Устранение коллизий в процессе применения норм трудового права: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Челябинск, 2006. <5> Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. С. 5. <6> Шаповал Е. А. Указ. соч. С. 135.
Классификация нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, может производиться по различным основаниям, например по иерархии, предмету правового регулирования, субъектам правотворчества, форме нормативных правовых актов. По иерархии нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подразделяются на конституции республик (уставы областей, краев, автономных областей, городов федерального значения), законы, указы, нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем Н. С. Соколова отмечает: «Статус указов в республиках определяется неоднозначно. В одних случаях предусмотрено, что указы не должны противоречить Конституции, законам республики… В других установлено, что глава республики на основании и во исполнение действующего законодательства издает указы. Таким образом, либо не признается подзаконный характер указов, либо признается. При «мягкой» форме, когда указы не должны противоречить законам, но и не являются строго подзаконными актами, по существу, главе республики предоставлено право устанавливать своими указами нормы законодательного уровня… во многих республиках это и происходит» <7>. С моей точки зрения, в этих случаях по аналогии права может применяться часть 3 статьи 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». ——————————— <7> Соколова Н. С. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003. С. 30.
Непростым является и вопрос о высшей юридической силе конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. Например, И. Г. Дудко полагает: «Высшая юридическая сила конституций и уставов субъектов Федерации не имеет той завершенности, которой обладает Конституция РФ. Положения данных актов могут быть изменены в соответствии с федеральными законами и решениями Конституционного Суда РФ. Отсюда некорректным является определение юридического свойства конституций и уставов через категорию «верховенство». Конституции и уставы субъектов Федерации, одинаково являющиеся актами конститутивного характера, по своей юридической природе являются особого рода конституционными законами соответствующих субъектов РФ» <8>. В то же время такое мнение, на мой взгляд, во-первых, не может быть основано только на процедуре принятия конституций (уставов), как пытается это сделать И. Г. Дудко <9>. Во-вторых, статус субъекта Федерации определяется как Конституцией РФ (статья 66), так и конституциями или уставами субъектов Российской Федерации. В-третьих, противоречит практике работы конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Так, А. А. Двигалева аргументированно пишет: «Деятельность конституционного (уставного) суда обеспечивает реализацию коренных интересов субъекта Российской Федерации: ОН ВЫСТУПАЕТ ГАРАНТОМ ВЕРХОВЕНСТВА КОНСТИТУЦИИ (УСТАВА) СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕГИОНАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ ПРАВА (выделено мной. — Е. Е.), является необходимым компонентом механизма разделения властей на уровне региона…» <10>. ——————————— <8> Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Вопросы теории: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород, 2004. С. 11. <9> Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации. Проблемы теории и практики. С. 76 — 91. <10> Двигалева А. А. Уставный суд Санкт-Петербурга — орган конституционной юстиции субъекта Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 2004. С. 7.
Исследуя нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации по предмету регулирования, И. Г. Дудко пришел к весьма неутешительному выводу: «Сравнительный анализ законодательства субъектов Федерации позволяет констатировать крайне неравномерный характер развития отраслей. Процесс становления и развития отраслей законодательства субъектов Российской Федерации является длительным и многоплановым. Различные отрасли находятся на разных ступенях развития. Приоритетным для региональных законодателей являлось решение вопросов организации государственной власти, управленческой деятельности, образования, распределения и использования финансовых ресурсов, управления и распоряжения собственностью субъекта Федерации. В результате более активно в субъектах РФ развивается конституционное (государственное), финансовое, административное, муниципальное законодательство И ЗАМЕДЛЕННЫМИ ТЕМПАМИ — ТРУДОВОЕ (выделено мной. — Е. Е.), социальное, законодательство о здравоохранении и др.» <11>. ——————————— <11> Дудко И. Г. Указ. соч. С. 15 — 16.
Так, в Республике Башкортостан 7 июля 2005 г. был принят Закон N 206-З «О государственной гражданской службе в Республике Башкортостан» <12>; 24 ноября 2005 г. — Закон N 252-З «Об органах социального партнерства в Республике Башкортостан» <13>. В Республике Мордовия 30 мая 1996 г. — Закон N 22-З «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» <14>; 26 февраля 1999 г. — Закон N 43-З «О защите трудовых прав граждан на территории Республики Мордовия» <15>. В Свердловской области 5 октября 1995 г. — Закон N 26-ОЗ «О государственной гражданской службе Свердловской области» <16>; 17 ноября 1995 г. — Закон N 33-ОЗ «О правах профессиональных союзов и гарантиях их деятельности в Свердловской области» <17>. В Московской области 26 января 2005 г. — Закон N 39/2005-ОЗ «О государственной гражданской службе в Московской области» <18>; 17 марта 1999 г. — Закон N 15/99-ОЗ «О социальном партнерстве в Московской области» <19>. ——————————— <12> Газета «Республика Башкортостан». 2005. 26 июля. <13> Газета «Республика Башкортостан». 2005. 9 декабря. <14> Известия Мордовии. 1996. 21 июня. <15> Известия Мордовии. 1999. 11 марта. <16> Областная газета. 1995. 27 октября. <17> Областная газета. 1995. 29 ноября. <18> Вестник Московской областной Думы. 2005. Июнь. <19> Вестник Московской областной Думы. 1999. Июнь.
Названные и иные законы субъектов Российской Федерации позволяют сделать несколько выводов. Во-первых, субъекты Российской Федерации принимают незначительное число законов, регулирующих трудовые отношения. Во-вторых, как правило, законы субъектов Российской Федерации регулируют трудовые отношения, связанные с государственной гражданской службой, органами социального партнерства и деятельностью профессиональных союзов. По субъектам правотворчества нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации можно подразделять на акты законодательных (представительных) органов государственной власти, акты высшего должностного лица и акты исполнительных органов. По форме — на конституции (уставы), законы, указы, постановления, решения, распоряжения, положения, инструкции и приказы. И. А. Побережная, специально исследовав природу конституций и уставов субъектов Российской Федерации, пришла к выводу: «…под конституцией понимается целостный, всеохватывающий, политический, идеологический, обладающий особыми свойствами ПРАВОВОЙ АКТ, СОСТАВЛЯЮЩИЙ ОСНОВУ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ (выделено мной. — Е. Е.) государства (государственного образования), посредством которого народ или от его имени высший представительный (законодательный) орган учреждает основные принципы устройства общества и государства (государственного образования), определяет субъектов и механизмы осуществления государственной власти…» <20>. ——————————— <20> Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998. С. 14.
И. А. Побережная, изучая историю развития и становления конституций и уставов субъектов РФ, отмечает отсутствие в мире уставов субъектов Федерации. «Исходя из смысла статьи 66 Конституции Российской Федерации, — справедливо замечает И. А. Побережная, — устав области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяет статус данных субъектов… обладает высшей юридической силой в системе актов, принимаемых на территории данного субъекта Федерации» <21>. ——————————— <21> Побережная И. А. Указ. соч. С. 15.
Правовую позицию о верховенстве конституций и уставов субъектов Российской Федерации разделяет и специалист в области трудового права Е. А. Шаповал, аргументированно замечая: «Конституции и уставы субъектов РФ… закрепляют право субъекта РФ на свою собственную правовую систему. Основанием ее являются конституция или устав субъекта РФ, обладающие на его территории высшей юридической силой для системы нормативных правовых актов субъекта РФ. Все нормативные акты, принимаемые на территории субъекта РФ, должны соответствовать его конституции или уставу. Для обеспечения верховенства конституции на территории субъекта РФ конституции субъектов закрепляют соответствующие функции за конституционными судами республик (или аналогичными органами). Ряд уставов субъектов РФ закрепили существование специального органа — уставного суда, который решает все вопросы, связанные с оценкой соответствия нормативных правовых актов субъекта РФ его уставу» <22>. ——————————— <22> Шаповал Е. А. Указ. соч. С. 102.
Ж. С. Жайкбаев вслед за многими специалистами в области общей теории права, позиции которых были проанализированы выше, применяет понятие «законодательство субъектов Федерации» <23>. «Естественно, — полагает он, — что законодательство субъектов Федерации включает не только законы, но и подзаконные нормативные правовые акты. При определении исследуемого понятия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в диссертации обосновываются два подхода: рассмотрение нормативных актов субъектов Федерации в широком и узком смысле. В широком плане в понятии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации уместно объединить разные уровни функционирования: универсальный (общепризнанные принципы и нормы международного права), федеральный, региональный и локальный. К нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации в узком смысле следует относить лишь тот нормативно-правовой материал, который является результатом регионального и локального правотворчества, итогом деятельности правотворческих органов субъекта Российской Федерации» <24>. ——————————— <23> Жайкбаев Ж. С. Указ. соч. С. 12. <24> Жайкбаев Ж. С. Указ. соч. С. 12.
На мой взгляд, как было замечено выше, во-первых, нет достаточных теоретических аргументов для применения понятия «законодательство» в широком и узком смысле. Во-вторых, источником нормативного правового акта субъекта Российской Федерации является деятельность его правотворческих органов, очевидно, не являющаяся «фактором», «творящим» общепризнанные принципы и нормы международного права. Думаю, необходимо дифференцировать формы международного трудового права и российского трудового права, в том числе международное трудовое право и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права. Поэтому объединение в понятии нормативного правового акта субъекта Российской Федерации в широком смысле «разных уровней функционирования»: универсального, федерального, регионального и локального, представляется по меньшей мере спорным. Из работы Ж. С. Жайкбаева также не совсем понятно, что же относит автор к локальному правотворчеству, включая его в понятие «нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации» в узком смысле слова <25>. Предлагаю, во-первых, отказаться от применения понятия «законодательство» применительно к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Во-вторых, не включать в научный оборот понятие «нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации» в широком и узком смысле слова. В-третьих, использовать для всех форм трудового права субъектов Российской Федерации, источником которых является деятельность правотворческих органов субъекта Российской Федерации, единое универсальное родовое понятие — «нормативный правовой акт». В-четвертых, подразделять нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации на конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы, принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта Российской Федерации; нормативные указы — акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; нормативные правовые акты исполнительных органов субъекта Российской Федерации. Необходимо отметить, что на практике органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты в самой различной форме, например приказов, инструкций, положений, решений, указов, постановлений и т. д. ——————————— <25> Там же.
В специальной литературе активно обсуждается вопрос о возможности принятия субъектами Российской Федерации кодексов. Так, А. Н. Чертков, полагаю, весьма взвешенно и убедительно пишет: «Прямого запрета на использование кодекса как формы законодательного регулирования субъектами Федерации в принципе нет ни в Конституции, ни в федеральном законодательстве. Однако принятие кодексов по предметам совместного ведения на уровне субъекта Федерации представляется затруднительным и едва ли обоснованным… принятие субъектом Российской Федерации кодекса по предмету совместного ведения фактически означает его претензию на урегулирование всех основных, наиболее значимых моментов регулирования по соответствующему предмету совместного ведения» <26>. Данная точка зрения очень удачно подтверждается В. И. Мироновым: «В настоящее время субъекты Федерации не лишены права принимать свои трудовые кодексы… таким правом пока воспользовалась только Республика Башкортостан, где принят Трудовой кодекс (ТК РБ). На территории названного субъекта Федерации применяется свой Трудовой кодекс, причем ссылки на КЗоТ РФ правоприменители не делают. Однако даже с позиций статьи 72 Конституции РФ такое положение нельзя считать нормативным. Ведь совместная компетенция не означает исключения из правового регулирования труда субъекта Федерации, имеющего свой Трудовой кодекс, нормативных правовых актов федерального уровня» <27>. Весьма показательно, что Трудовой кодекс Республики Башкортостан признан утратившим силу. Е. А. Шаповал справедливо дополняет: принятие субъектами Российской Федерации кодексов «приводит к несправедливому дублированию федерального законодательства, а в ряде случаев — к… умалению трудовых прав работников» <28>. Аналогичную позицию также занимает и М. А. Бочарникова <29>. Разделяя данную точку зрения, хотелось бы также высказать и дополнительные аргументы в ее пользу. Во-первых, системное толкование статей 5, 11, 66 и 76 Конституции РФ позволяет сделать вывод: Конституция РФ предусматривает и гарантирует создание единого правового пространства в России; законы (в том числе кодексы) и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны приниматься в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Во-вторых, кодекс в специальной литературе традиционно рассматривается как систематизированный свод правовых норм, имеющий научно разработанную общую часть, единообразно регулирующий соответствующие общественные отношения в государстве. Возможно ли единообразно регулировать трудовые отношения как в целом в Российской Федерации, так и в каждом ее субъекте в отдельности? Думаю, вопрос является риторическим. ——————————— <26> Чертков А. Н. Указ. соч. С. 180 — 181. <27> Миронов В. И. Указ. соч. С. 34 — 35. <28> Шаповал Е. А. Указ. соч. С. 135. <29> Бочарникова М. А. Трудовое законодательство как предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 1998. N 12. С. 46.
С. В. Бошно определяет законы субъекта Российской Федерации как «…нормативные правовые акты, принимаемые законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации и регулирующие основные вопросы государственного экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Федерации и в совместном ведении» <30>. Ж. С. Жайкбаев дает иное определение закона субъекта Российской Федерации. Под законом, пишет он, «понимается принимаемый непосредственно народом или уполномоченным правотворческим органом субъекта Федерации в соответствии с регламентом юридический акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы права в пределах совместной компетенции Российской Федерации и субъекта Федерации либо в сфере собственного правового регулирования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни субъекта Федерации» <31>. На мой взгляд, в определении понятия «закон» (впрочем, как и любой другой формы права) должны содержаться: 1) установление его родового понятия — нормативный правовой акт; 2) определение объекта правотворчества; 3) соотнесение его с формами международного и российского права; 4) закрепление предмета правового регулирования. ——————————— <30> Бошно С. В. Указ. соч. С. 57. <31> Жайкбаев Ж. С. Указ. соч. С. 12.
Анализируя общетеоретическую проблему принятия законов субъектами Российской Федерации, В. А. Купин вслед за многими научными работниками считает: «…законы субъекта Федерации могут ликвидировать пробел в российском законодательстве, но с принятием федерального закона закон субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с федеральным законом» <32>. Эта проблема достаточно подробно анализировалась выше. В данном месте работы хотелось бы только процитировать часть 2 статьи 76 Конституции РФ: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ИЗДАЮТСЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ПРИМЕНЯЕМЫЕ В СООТВЕТСТВИИ С НИМИ ЗАКОНЫ И ИНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (выделено мной. — Е. Е.). В этой связи полагаю, что субъекты Российской Федерации в порядке опережающего законотворчества если и могут принимать законы, то лишь улучшающие права всех участников трудовых правоотношений, включая не только работников, но и работодателей. На практике это весьма затруднительно и, скорее, возможно в форме соглашений и коллективных договоров. ——————————— <32> Купин В. А. Общетеоретические проблемы законотворчества субъекта Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1996. С. 14.
Изучая проблемы соотношения законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов высшего должностного лица субъектов Российской Федерации, А. В. Баранов пришел к выводу: «Соотношение законов и подзаконных нормативных актов в теории и на практике зачастую понимается упрощенно. В основе такого понимания лежит широко распространенная формулировка, закрепляющая положение о том, что подзаконные нормативные акты издаются на основании (основе) и во исполнение законов. Реже законность актов управления закрепляется следующими формулировками: «приняты в пределах полномочий, предоставленных законом», «должны соответствовать закону», высшему должностному лицу при принятии нормативных актов следует руководствоваться правотворческой формулировкой «не должны противоречить закону» <33>. ——————————— <33> Баранов А. В. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград, 2006. С. 17.
С моей точки зрения, вопрос стоит не столько в «формулировках», сколько в компетенции субъектов правотворчества. Как представляется, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может иметь право лишь восполнять пробелы в законах субъектов Российской Федерации, в том числе содержащих нормы трудового права. В этой связи нормативные указы высшего должностного лица субъекта Российской Федерации могут действовать только до вступления в силу соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Таким образом, необходимыми условиями принятия высшим должностным лицом нормативных указов являются: 1) пробел в регулировании соответствующих отношений «на уровне» закона субъекта Российской Федерации; 2) соответствие формам международного и российского права, имеющим более высокую юридическую силу. Весьма характерной представляется статья 8 Закона Республики Башкортостан от 19 апреля 2001 г. N 215-З от 19 апреля 2001 г. (в ред. Закона РБ от 13 марта 2003 г. N 471-З «О Президенте Республики Башкортостан»): «Президент Республики Башкортостан на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и законов Республики Башкортостан издает указы и распоряжения, контролирует их исполнение… Акты Президента Республики Башкортостан не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и законам Республики Башкортостан» <34>. ——————————— <34> Республика Башкортостан. N 91(24821). 15 мая 2001 г.
Исследуя формы нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, И. Г. Дудко обоснованно приходит к выводу: «Следует признать более удачным вариант, когда актами… высшего исполнительного органа выступают… постановления и распоряжения» <35>. А. В. Баранов в самом общем виде пишет: «Высший исполнительный орган субъекта Федерации обладает качественно меньшими признаками и полномочиями, и поэтому основной формулировкой при принятии им актов должна стать: «в пределах полномочий, предоставленных законом» <36>. Возникает вопрос: как понимает автор слова «в пределах полномочий, предоставленных законом»? Возможно ли в случае отсутствия соответствующих законов субъектов Российской Федерации принятие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, в том числе регулирующие трудовые отношения? ——————————— <35> Дудко И. Г. Указ. соч. С. 12. <36> Баранов А. В. Указ. соч. С. 17.
И. Г. Дудко, как представляется, отвечает на данный важнейший вопрос весьма противоречиво: «По отношению к законам субъектов Федерации правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ выступают как подзаконные. Однако ПОДЗАКОННОСТЬ АКТОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ВОВСЕ НЕ ОЗНАЧАЕТ, ЧТО ОНИ ВПРАВЕ ИЗДАВАТЬ АКТЫ ТОЛЬКО ПО ВОПРОСАМ, УРЕГУЛИРОВАННЫМ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ И (ИЛИ) ЗАКОНОМ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ (выделено мной. — Е. Е.). Подзаконность акта исполнительной власти означает, что он должен соответствовать всем требованиям законов, во исполнение которых он издается, как с позиции содержания, так и по форме. Подзаконность актов раскрывает цель их издания (претворение закона в жизнь), их взаимосвязь с законом (его развитие, конкретизацию), а также показывает их меньшую юридическую силу по отношению к юридической силе закона» <37>. ——————————— <37> Дудко И. Г. Указ. соч. С. 12.
На мой взгляд, исполнительные органы субъекта Российской Федерации имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, только в развитие и в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации и указами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, содержащими нормы трудового права. По своей правовой природе акты исполнительных органов субъекта Российской Федерации не должны содержать «первоначальных» норм трудового права, характеризуются конкретизацией (то есть развитием, уточнением, детализацией) имеющихся норм трудового права, содержащихся в нормативных правовых актах более высокого уровня. Весьма характерно, что в настоящее время такая теоретическая позиция начала отражаться, в частности, и в законах субъектов Российской Федерации. Например, согласно статье 21 Закона Республики Башкортостан от 14 марта 2003 г. N 474-З «О Правительстве Республики Башкортостан» (в ред. Закона РБ от 7 декабря 2006 г. N 382-З): «Правительство Республики Башкортостан на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан, законов Республики Башкортостан, указов Президента Республики Башкортостан издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Республики Башкортостан… Акты Правительства Республики Башкортостан не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, Конституции Республики Башкортостан и законам Республики Башкортостан» <38>. Вместе с тем, на мой взгляд, кроме справедливо указанных в статье 21 нормативных правовых актов нормативные правовые акты исполнительных органов субъекта Российской Федерации также должны соответствовать и нормативным указам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. ——————————— <38> Республика Башкортостан. N 54(25286). 19 марта 2003 г.
При таком подходе важнейшее значение приобретает контроль за всеми видами нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, Н. С. Соколова справедливо обращает внимание на «необходимость усиления контроля и ответственности за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» <39>. В частности, Н. С. Соколова в своей работе анализирует контрольные функции органов юстиции, предлагает в проект Федерального закона «О юстиции» включить норму, предоставляющую право органам юстиции самостоятельно обращаться в суд за отменой незаконных актов субъектов Российской Федерации, а также Положение «Об обязательном характере экспертных заключений органов юстиции для органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» <40>. Второе предложение представляется спорным в связи с федеративным характером нашего государства. ——————————— <39> Соколова Н. С. Указ соч. С. 15. <40> Соколова Н. С. Указ соч. С. 15 — 16.
Полагаю, наиболее эффективным судебный «контроль» за правотворческой деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В то же время разделяю позицию специалистов в области общей теории права о некорректности понятия «контроль» к происходящим взаимным процессам сдерживания органов государственной власти. Так, В. В. Ершов убедительно утверждает: «С позиции системного исследования федеральных органов государственной власти представляются весьма спорными устоявшиеся в специальной литературе понятия «нормоконтроль» и «судебный контроль»… В действительности суд «контролирует» не правовые нормы как результат работы правотворческих органов, а федеральные органы законодательной и исполнительной власти, принимающие нормативные правовые акты. Отсюда категории, определяемые в специальной литературе как «нормоконтроль» или «судебный контроль», с позиции теории систем более обоснованно рассматривать как объективно необходимый непрерывный процесс взаимного влияния и сдерживания федеральных органов государственной власти посредством прямых и обратных связей с целью подвижного равновесия, гомеостазиса системы федеральных органов государственной власти, эффективной защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц» <41>. ——————————— <41> Ершов В. В. Суд в системе органов государственной власти // Российское правосудие. 2006. N 1. С. 45.
В специальной литературе возник спор о правовой природе решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Например, Т. И. Геворкян пришла, на мой взгляд, к спорному выводу: «…решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации являются одновременно актами применения права и источниками права» <42>. Т. И. Геворкян убедительно возражает И. Г. Дудко: «Постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ не являются нормативными актами, а имеют сугубо правоприменительную направленность. Конституционный (уставный) суд в силу особых полномочий устанавливает факт конституционности (неконституционности) оспариваемого акта. Он правомочен дать лишь юридическую оценку рассматриваемого акта в плане его соответствия или несоответствия конституции (уставу) субъекта Федерации. Аннулирование юридического акта не влечет за собой создание нормы. Отмена или изменение правил акта в силу решения конституционного уставного суда является прерогативой органа государственной власти субъекта РФ, принявшего (издавшего) акт» <43>. В. В. Дмитриев вполне убедительно дополняет: «…данный орган судебного конституционного контроля должен принимать решения в рамках своих конституционных (уставных) функций, но не вместо законодательных и исполнительных органов государственной власти. В противном случае имеет место нарушение принципа разделения властей» <44>. ——————————— <42> Геворкян Т. И. Правовые позиции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 9. <43> Дудко И. Г. Указ. соч. С. 12 — 13. <44> Дмитриев В. В. Конституционная юстиция в субъектах Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2004. С. 8.
В то же время, думаю, противореча сам себе, далее В. В. Дмитриев, не приводя убедительных правовых аргументов, предлагает «закрепить в законах о конституционных (уставных) судах субъектов РФ обязанность конституционных (уставных) судов субъектов РФ при вынесении ими своих решений по делам, находящимся в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, соотносить эти решения с правовыми позициями федерального Конституционного Суда — не допускать их несоответствия указанным позициям, а в необходимых случаях пересматривать ранее вынесенные решения, если они входят в противоречие с правовыми позициями федерального Конституционного Суда» <45>. Как представляется, во-первых, конституционные (уставные) суды в силу федеративного характера нашего государства могут рассматривать нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, только на предмет их соответствия (несоответствия) конституции (уставу) субъекта Федерации. Во-вторых, полагаю спорным рассматривать в конституционных (уставных) судах правовые нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, принятых по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе по трудовому праву. На практике весьма часто возникает вопрос: как должен поступать федеральный или мировой судья в случае, если конституционный (уставный) суд признал какую-либо норму трудового права, содержащуюся в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, соответствующей конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а судья пришел к убеждению о ее несоответствии федеральным нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права? Думаю, судья (в том числе мировой судья) обязан вынести решение в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами. С целью исключения из правоприменительной практики подобных проблем предлагаю в соответствующих законах относить к компетенции конституционных (уставных) судов рассмотрение соответствия конституции (уставу) только правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах, принятых только по предметам, отнесенным к исключительному ведению субъектов Российской Федерации (статья 73 Конституции РФ). При таком подходе в соответствии с Конституцией РФ будет возможно «снять» проблему «окончательности» решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. В специальной литературе справедливо отмечается, что «окончательность» судебных решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации в ряде случаев приводит к нарушению прав граждан, защищаемых федеральными нормативными правовыми актами <46>. ——————————— <45> Там же. <46> См., например: Двигалева А. А. Уставный суд Санкт-Петербурга — орган конституционной юстиции субъекта Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. СПб., 2004. С. 8.
В качестве примера можно привести решение Московского городского суда от 5 июня 2002 г., которым Закон г. Москвы от 7 декабря 2001 г. N 69 «О городском минимуме оплаты труда» был признан противоречащим федеральным нормативным правовым актам, содержащим нормы трудового права, недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ своим Определением от 2 августа 2002 г. N 5-Г02-101 оставила решение суда в силе, указав, что установление минимума размера оплаты труда относится к компетенции федеральных органов государственной власти <47>. ——————————— <47> См., например: О городском минимуме оплаты труда. Закон г. Москвы от 7 декабря 2001 г. N 69 // Вестник Московской городской Думы. 2002. N 2. Статья 300.
Существует целый ряд и других правовых проблем, связанных с деятельностью конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Например, А. А. Двигалева, проанализировав деятельность Уставного суда г. Санкт-Петербурга, пишет: «…Уставный суд Санкт-Петербурга при рассмотрении некоторых дел выходит за пределы своих полномочий и допускает вмешательство в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции; правовая позиция Уставного суда в отдельных решениях является абстрактной и недостаточно аргументированной; необоснованно нарушается очередность рассмотрения обращений» <48>. Анализ деятельности других конституционных (уставных) судов позволяет сделать вывод: такие нарушения имеют место и в других конституционных (уставных) судах. ——————————— <48> Двигалева А. А. Указ. соч. С. 8.
Т. И. Геворкян, изучая определения конституционных (уставных) судов, пришла к выводу о возможности принятия конституционными (уставными) судами определений с положительным содержанием <49>. Аргументируя свою позицию, Т. И. Геворкян по аналогии ссылается на мнение Л. В. Лазарева, полагающего, что Конституционный Суд РФ может принимать определения с положительным содержанием при отказе в принятии обращения к рассмотрению или прекращении производства по делу, при этом излагая, подтверждая или конкретизируя правовые позиции, сформулированные в ранее принятых постановлениях и определениях по тому же вопросу, который ставится в обращении, в результате вырабатывая правовые позиции не только процессуального, но и материально-правового характера <50>. На мой взгляд, данная точка зрения является дискуссионной с позиции Конституции РФ. Более подробно данная проблема будет рассмотрена в главе 5 настоящей работы. ——————————— <49> Геворкян Т. И. Указ. соч. С. 10. <50> Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Городец; Формула права, 2003. С. 35.
Ж. С. Жайкбаев сожалеет, что в отечественной литературе «достаточной научной разработки не получила как сама категория «СОБСТВЕННОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ» (выделено мной. — Е. Е.), так и отдельные ее элементы, в частности нормативные правовые акты» <51>. По его мнению, «специфика собственного правового регулирования вызывает необходимость наличия нормативных правовых актов субъектов Федерации. Их особенности и форма проявляются прежде всего в содержании, которое определяется спецификой национального, исторического, религиозного развития региона, а также спецификой его географических, климатических и т. д. условий» <52>. Возникает вопрос: насколько велика специфика трудовых отношений с точки зрения географических и климатических условий, исторического и религиозного развития региона? Думаю, невелика. Вместе с тем И. Г. Дудко, видимо, исходя из противоположной точки зрения, разрабатывает концепцию «системы законодательства субъектов Российской Федерации» <53>. В общей теории права имеется более обоснованная точка зрения, состоящая в рассмотрении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в качестве подсистемы российского законодательства <54>. Такая точка зрения поддерживается и специалистами в области трудового права <55>. С моей точки зрения, рассматривая российское трудовое право с позиции теории систем в качестве подсистемы единой системы трудового права в России, состоящей из подсистем международного трудового права и российского трудового права, возможно сделать и другой вывод: нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, более обоснованно относить к элементам единой системы трудового права в России. При таком подходе подчеркивается взаимосвязь и взаимозависимость нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права, с международным трудовым правом и федеральными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. В этой связи предлагаю отказаться от применения понятия «региональное право» <56> и ввести в научный оборот понятие «трудовое право в России», включающее в себя международное трудовое право, основополагающие принципы и нормы российского трудового права, содержащиеся как в федеральных нормативных правовых актах, так и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. ——————————— <51> Жайкбаев Ж. С. Указ. соч. С. 3. <52> Жайкбаев Ж. С. Указ. соч. С. 9. <53> Дудко И. Г. Указ. соч. С. 9 — 14. <54> См., например: Мицкевич А. В. Общая теория государства и права: Академический курс в 2-х т. Т. 2. С. 149; Поленина С. В. Конституция и закон: стабильность и динамизм. М., 1988. С. 109; Тихомиров Ю. А. Система конституционного законодательства // Законодательство и экономика. 1998. N 6. С. 6. <55> См., например: Шаповал Е. А. Источники российского трудового права: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2002. С. 104. <56> Дудко И. Г. Указ. соч. С. 11.
«Целью законотворчества субъектов РФ в области правового регулирования трудовых отношений, — делает справедливый вывод Е. Ю. Забрамная, — должны стать конкретизация и дополнение федеральных норм, их приспособление к конкретным специфическим условиям каждого субъекта, создание организационной базы для реализации актов Федерации, но ни в коем случае не снижение социальной защищенности граждан и ограничение их трудовых прав, закрепленных в федеральном законодательстве о труде… Другим актуальным направлением регионального нормотворческого процесса является установление дополнительных гарантий и расширение льгот для работников… за счет их собственного бюджета…» <57>. По существу, аналогичную позицию занимает и М. А. Бочарникова <58>. Еще более определенную позицию занимает С. С. Арбузов: «…у регионального законодателя… похоже, до сих пор нет определенности не только в том, какое трудовое законодательство им хотелось бы иметь у себя в регионе, но и нужно ли оно в принципе» <59>. Аргументируя свой вывод, С. С. Арбузов ссылается на заключенные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, в которых вопросам, связанным с трудовым правом, уделяется слишком мало внимания <60>. ——————————— <57> Забрамная Е. Ю. Разграничение правотворческой компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области регулирования трудовых отношений: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1999. С. 23. <58> Бочарникова М. А. Соотношение федерального и областного законодательства в сфере регулирования трудовых отношений // Закон области как субъекта Российской Федерации. Воронеж: Издательство Воронежского университета, 1996. С. 139. <59> Арбузов С. С. Правовое регулирование трудовых отношений субъектами Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Омск, 1999. С. 19. <60> Там же.
Аналогичный вывод можно сделать и в процессе сравнительного анализа правового регулирования субъектами Российской Федерации общественных отношений в целом и трудовых отношений в частности. В связи с изложенными правовыми аргументами, учитывая исследованные позиции специалистов в области общей теории права, конституционного права и трудового права, предлагаю дополнить ТК РФ статьей «Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права» в следующей редакции: «Трудовые отношения и иные непосредственно связанные с ними отношения регулируются: конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, не противоречащими Конституции Российской Федерации; законами субъектов Российской Федерации, соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, принятыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации; нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принятыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава), законов и актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации, конституции (уставу), законам и актам высшего должностного лица субъекта Российской Федерации».
