Воробьев Сергей Дмитриевич, заместитель Генерального прокурора РФ, государственный советник юстиции 1 класса, кандидат юридических наук.
В статье анализируются отдельные тенденции трудового законодательства и аспекты прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства. Особо акцентируется внимание на проблемах защиты прокурорами прав граждан на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы.
The protection of labour rights of citizens by prosecutorial authorities S. D. Vorobyev
The paper analyzes the trends of labor legislations and aspects of prosecutorial supervision over the implementation of labor laws. Particularly focuses on the problems of protection of labor rights of citizens to timely and full payment of wages.
Материальные стороны жизни общества отражены в том числе в нормах трудового права, и с их изменением обновляется и совершенствуется трудовое законодательство, диктуя необходимость применения новых методов и подходов при прокурорском надзоре за его исполнением. Наряду с постоянными изменениями и совершенствованием трудового законодательства неизменной остается актуальность защиты трудовых прав граждан средствами прокурорского надзора. Традиционно одно из приоритетных направлений в этой сфере — надзор за исполнением законодательства об оплате труда <1>. Времена, когда невыплата заработной платы была в России повсеместной, давно прошли. Несмотря на это, по данным официальной статистики, на 1 декабря 2013 г. долги по заработной плате в России достигали 2,9 млрд. руб. <2>. Прокуроры пресекают тысячи нарушений законов в этой сфере, в итоге заработанные деньги выплачиваются гражданам. ——————————— <1> См., напр.: Приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. N 3; Поручение первого заместителя Генерального прокурора РФ от 26 августа 2007 г. N 72/1-32д-2007 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства в части соблюдения прав граждан на оплату труда». Официально не опубликовано. <2> См.: www. gks. ru/bgd/free/B04_03/IssWWW. exe/Stg/d02/260.htm.
Только прокурорами Южного федерального округа за 2011 г. было вскрыто 42 тыс. нарушений законодательства об оплате труда, за 2012 г. — 49 тыс. По оперативным данным, примерно на том же уровне оставалось их число и в 2013 г. При этом нельзя судить об эффективности надзора, лишь исходя из приведенных цифр. Безусловно, число выявленных нарушений, количество мер реагирования, лиц, понесших ответственность за допущенные нарушения, — это ведомственные показатели, говорящие о работе прокурора. Но их увеличение или уменьшение (за исключением резких изменений) не свидетельствует о положительном либо отрицательном состоянии дел. Ежегодно образуются тысячи субъектов предпринимательской деятельности, многие из которых далеко не в полной мере юридически грамотны и осознают свои обязанности, могут эффективно вести бизнес. Эти и другие факторы приводят к невыплате заработной платы. Роль прокурора здесь заключается в том, чтобы прежде всего своевременно выявить такие случаи и, используя предоставленные полномочия, указать работодателю на недопустимость нарушений прав граждан. По данным органов Росстата, в Южном федеральном округе в декабре 2013 года задолженность по заработной плате достигала чуть больше 116 млн. руб. Однако официальная статистика гораздо скромнее реального положения дел. Зачастую недобросовестные работодатели пытаются скрыть сведения о наличии просроченной задолженности по заработной плате, ведь это, несомненно, повлечет их ответственность. Однако здесь многие ошибаются, думая, что такие их действия, точнее бездействие, спасут от визита прокурора. Прокуроры ведут активную работу по выявлению таких фактов. По инициативе прокуроров округа к ответственности за сокрытие долгов по зарплате по ст. 13.19 КоАП РФ привлечено более 100 лиц, теперь к ним приковано особое внимание. Всего же благодаря работе прокуроров Южного федерального округа гражданам в 2013 г. была выплачена задолженность на сумму более 650 млн. руб. Остановимся подробнее на отдельных тенденциях развития трудового законодательства. Несмотря на многочисленные изменения трудового законодательства (только за последние два года был принят 21 федеральный закон, изменяющий и дополняющий Трудовой кодекс РФ), законодателем была сохранена концепция трудового права, его защитная роль. Реформирование законодательства, содержащего нормы трудового права, обусловлено тенденциями трудового права как самостоятельной отрасли права. Проанализируем направление децентрализации трудового законодательства и усиление регионального и местного нормотворчества. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ трудовое законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов Федерации. К централизованному регулированию трудовых отношений следует относить нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти (федеральными и субъектами Федерации), а к децентрализованному регулированию — нормативные правовые акты органов местного самоуправления и локальные нормативные акты. Статья 6 ТК разграничивает полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам является минимально допустимым. Субъекты Федерации, используя свои финансовые возможности, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. Так, в Ростовской области приняты и действуют Законы «О предельных нормативах размеров оплаты труда работников муниципальных предприятий и учреждений муниципальных образований в Ростовской области» <3>, «Об оплате труда работников областных государственных учреждений» <4>, «О денежном содержании государственных гражданских служащих Ростовской области» <5> и другие. ——————————— <3> Областной закон от 15 марта 2007 г. N 655-ЗС. <4> Областной закон от 17 июля 2006 г. N 514-ЗС. <5> Областной закон от 10 декабря 2010 г. N 538-ЗС.
Управомоченные органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с принятыми федеральными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, принимают нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, конкретизирующие нормы трудового права федеральных нормативных правовых актов. В порядке опережающего правотворчества управомоченные органы государственной власти субъектов Федерации вправе принимать лишь нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, улучшающие трудовые права работников <6>. ——————————— <6> См.: Ершова Е. А. Источники и формы трудового права в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 9.
Вместе с тем не всегда законодательные органы субъектов Федерации законно реализуют предоставленное ТК право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В связи с этим не ослабевает прокурорский надзор за законностью нормативных правовых актов субъектов Федерации и муниципальных образований. Организационно-распорядительными документами Генерального прокурора РФ регламентированы основы такого надзора, его конкретные способы реализации требуют постоянного совершенствования и адаптации вслед за изменениями законодательства <7>. Прокурорам на местах следует в каждом случае тщательно изучать нормативные правовые акты на предмет их соответствия федеральному законодательству, реализуя предоставленные полномочия при выявлении противоречий. ——————————— <7> См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».
На практике все большее распространение получают локальные нормативные акты, устанавливающие особенности регулирования труда в конкретных организациях. Трудовое право включает в себя публичные и частные начала. Положениями ТК регламентирован нормативный уровень регулирования трудовых (ст. ст. 6, 8 ТК) и иных непосредственно связанных с ними отношений и договорный (ст. 9 ТК). В соответствии со ст. 8 ТК работодатели, за исключением работодателей — физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями. Таким образом, ТК устанавливает приоритет коллективных договоров и соглашений над локальными актами работодателя. Принцип запрета ухудшения положения работника, ограничения его права должен пронизывать все уровни нормативного и правового регулирования трудовых отношений <8>. Трудовое право закрепляет приоритет локальных нормативных правовых актов, актов договорного регулирования, индивидуальных трудовых договоров по отношению к публично-правовым источникам при условии улучшения положения работников, повышения уровня гарантий их трудовых прав. ——————————— <8> См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. С. 505.
То есть в трудовой договор могут включаться положения, не указанные в ТК, при условии соблюдения принципа недопустимости ухудшения положения работника по сравнению с нормами действующего законодательства. Следовательно, принцип недопустимости ухудшения положения работника распространяется и на нормативный, и на договорный уровень регулирования. Например, в Волгоградской области действует Региональное соглашение о минимальной заработной плате, которым установлена повышенная (по сравнению с предусмотренной на федеральном уровне) минимальная заработная плата для отдельных категорий работников <9>. В соответствии с п. 2.3 Соглашения работодатели, за исключением тех, кто обосновал свой отказ от присоединения к нему, обязуются устанавливать коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовыми договорами минимальную заработную плату не ниже размера, определенного этим Соглашением. Однако, как показывают прокурорские проверки, многие работодатели сознательно либо в силу незнания о существовании такой обязанности не соблюдают требования о выплате повышенной минимальной заработной платы. ——————————— <9> См.: Региональное соглашение о минимальной заработной плате в Волгоградской области от 28 июля 2010 г. N С-111/10 // Волгоградская правда. 2010. 4 августа.
В частности, прокуратурой Тракторозаводского района г. Волгограда в сентябре 2013 года установлено, что размер оплаты труда в ООО «МИНИ» не соответствовал региональному минимуму. Это обстоятельство послужило основанием для возбуждения прокурором в отношении общества и его директора дел об административном правонарушении, предусмотренном ст. 5.31 КоАП, внесения представления об устранении нарушений законодательства. Такая работа в прокуратуре Волгоградской области ведется на постоянной основе. Полагаю, что это направление заслуживает внимания и других прокуроров там, где в субъектах Федерации приняты аналогичные соглашения. Анализ трудового законодательства на протяжении длительного периода позволил ученым сделать вывод о расширении сферы действия трудового права, которая не остается неизменной на всем протяжении развития трудового законодательства <10>. ——————————— <10> Подробнее об этом см.: Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциации его норм: Монография. М.: МГИУ, 2003. С. 342; и др.
Нормы и институты трудового права распространяются на спортсменов, на членов производственных кооперативов, на осужденных к лишению свободы, на сотрудников религиозных организаций и др. Об особенностях регулирования их труда немало написано <11>. ——————————— <11> См., напр.: Губенко А. Регулирование труда осужденных к лишению свободы // Законность. 2005. N 11; Глазырин В. В. Регулирование труда в производственных кооперативах // Право и экономика. 1999. N 5, 6; Коршунова Т. Ю. Развитие законодательства о труде профессиональных спортсменов // Трудовое право. 2006. N 5 — 7.
С конца XX века появились высказывания о необходимости включения трудового договора в состав гражданско-правовых договоров <12>. А следствием признания трудового договора гражданско-правовым, в конечном счете, станет ликвидация трудового права как отрасли российского права, что, безусловно, нельзя допустить. ——————————— <12> См.: Санникова Л. В. Договор найма труда в России. М.: МТ-Пресс, 1999. С. 90; и др.
Результат дифференциации трудового права — специальное законодательство дает всем работникам равную возможность реализовывать свои конституционные трудовые права, обеспечивая их осуществление особенностями правового регулирования труда отдельных категорий работников, нуждающихся в дополнительной защите <13>. ——————————— <13> См.: Гусов К. Н., Толкунова В. Н. Трудовое право России: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. С. 49.
Но специальные нормативные акты о труде, отражающие дифференциацию трудовых отношений, не должны нарушать запрет дискриминации. В результате дискриминации отдельных категорий работников снижается уровень основных (основополагающих) прав, гарантированных каждому работнику. В этом случае приоритет должен отдаваться общей норме трудового права или принципу трудового права <14>. ——————————— <14> См.: Лушникова М. В., Лушников А. М. Указ. соч. С. 505.
Дифференциация правового регулирования труда находит свое проявление в коллективном договоре, иных локальных нормативных актах организации. Нельзя не уделить внимание новациям трудового законодательства в этой части. Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 60-ФЗ в ТК введена гл. 49.1, посвященная особенностям регулирования труда дистанционных работников. В силу ст. 312.1 ТК под дистанционной работой понимается выполнение определенной трудовым договором трудовой функции вне места нахождения работодателя, его филиала, представительства, иного обособленного структурного подразделения (включая расположенные в другой местности), вне стационарного рабочего места, территории или объекта, прямо или косвенно находящихся под контролем работодателя, при условии использования для выполнения этой трудовой функции и для осуществления взаимодействия между работодателем и работником по вопросам, связанным с ее выполнением, информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет. ТК установлен упрощенный порядок заключения трудового договора о дистанционной работе. Допускается подписание такого договора путем обмена электронными документами, однако это не освобождает работодателя от обязанности направить работнику надлежащим образом оформленный экземпляр договора на бумажном носителе. Законодатель предоставил работодателю возможность не оформлять дистанционному работнику трудовую книжку либо не вносить в нее запись о дистанционной работе, однако это допускается только по соглашению сторон. Также дистанционный работник самостоятельно получает страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, если трудовой договор заключен им впервые и в форме обмена электронными документами. При дистанционной работе именно работники определяют режим рабочего времени и времени отдыха, если иное не предусмотрено трудовым договором о дистанционной работе. Активное развитие законодательства, в том числе трудового, диктует необходимость постоянного повышения профессионального уровня прокурорских работников, применения новых подходов при проведении прокурорских проверок. Их результатом должна быть и становится конкретная помощь гражданам, чьи права и интересы нарушены, привлечение виновных лиц к заслуженной ответственности, предупреждение нарушений закона.
Пристатейный библиографический список
1. Глазырин В. В. Регулирование труда в производственных кооперативах // Право и экономика. 1999. N 5, 6. 2. Губенко А. Регулирование труда осужденных к лишению свободы // Законность. 2005. N 11. 3. Гусов К. Н., Толкунова В. Н. Трудовое право России: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2004. 4. Ершова В. А. Источники и формы трудового права в Российской Федерации: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2008. 5. Лушникова М. В., Лушников А. М. Очерки теории трудового права. СПб.: Юридический центр Пресс, 2006. 6. Коршунова Т. Ю. Развитие законодательства о труде профессиональных спортсменов // Трудовое право. 2006. N 5 — 7. 7. Санникова Л. В. Договор найма труда в России. М.: МТ-Пресс, 1999. 8. Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциации его норм: Монография. М.: МГИУ, 2003.
