(Никитин А. Г.) («Журнал российского права», 2013, N 12)
ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СТРАН СНГ
А. Г. НИКИТИН
Никитин Андрей Геннадьевич, декан юридического факультета Института экономики, управления и права (г. Казань), кандидат юридических наук, доцент.
Дан понятийно-терминологический анализ модельного и национального законодательства о противодействии экстремистской деятельности государств — участников СНГ. Выявлены следующие проблемы этой сферы законодательства: отсутствие полноценной правовой основы противодействия экстремизму; рассогласованность понятийного аппарата; наличие большого числа оценочных понятий; декларативность правового регулирования.
Issues of counteraction against extremism in the legislation of the CIS A. G. Nikitin
The conceptual and terminological analysis of the model and national legal system on counteraction of extremist activity of the states — participants of the CIS is given. The following problems of this sphere of the legislation are revealed: lack of a full-fledged legal basis of counteraction to extremism; mismatch of a conceptual framework; existence of a large number of estimated concepts; pretentiousness of legal regulation.
Key words: extremism, extremist activity, the Commonwealth of Independent States.
Противодействие экстремизму является важным направлением обеспечения законности и правопорядка в мире. В условиях глобализации данная проблема имеет значение не только для Российского государства, но и для зарубежных стран, а также международного сообщества, что было отмечено на VI Совещании руководителей национальных антитеррористических центров государств — участников Содружества Независимых Государств в феврале 2013 г. <1>. Однако количество зарегистрированных правонарушений экстремистской направленности на территории стран СНГ из года в год продолжает увеличиваться. Только в России за 2012 г., по данным Министерства внутренних дел РФ, было зарегистрировано 696 преступлений экстремистской направленности <2>, что на 12% больше, чем в 2011 г. При этом экстремистские правонарушения являются высоко латентными, характеризуются повышенным социальным резонансом и существенно нарушают общественное спокойствие. В целях совершенствования нормативно-правовой базы и правоприменительной деятельности правоохранительных органов стран СНГ считаем уместным осуществить понятийно-терминологический анализ российского законодательства о противодействии экстремизму и провести сравнение с аналогичным законодательством других государств — участников СНГ. ——————————— <1> URL: http://www. cisatc. org/133/163/531.html. <2> См.: Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь — декабрь 2012 г. URL: http://mvd. ru/presscenter/statistics/reports/item/804701/.
Впервые термин «экстремизм» и образованные на его основе слова и словосочетания появились в законодательстве государств — участников СНГ в начале 90-х гг. XX в. <3>. В 2000 г. Советом глав правительств СНГ принята Программа государств — участников СНГ по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 г., в которой содержалось поручение Межпарламентской Ассамблее СНГ разработать проект модельного законодательного акта по вопросам борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Однако принятие Модельного закона СНГ «О противодействии экстремизму» в намеченный срок не произошло. Вследствие этого в Российской Федерации в условиях возрастающей угрозы экстремистских проявлений был принят Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». В дальнейшем на основе российского закона был разработан Модельный закон государств — участников СНГ от 14 мая 2009 г. N 32-9 «О противодействии экстремизму», а также национальное антиэкстремистское законодательство некоторых государств — участников СНГ (в частности, Белоруссии, Молдовы, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана). В ряде стран СНГ (например, в Азербайджане, Туркменистане, Узбекистане, Армении и Украине) специальный закон о противодействии экстремизму до сих пор не принят, хотя в национальном законодательстве этих государств термин «экстремизм» встречается достаточно часто. При этом, как ни странно, отсутствие в некоторых странах СНГ законодательного определения понятия «экстремизм» не является препятствием для установления юридической ответственности за него. Так, например, ст. 244.1 и 244.2 Уголовного кодекса Республики Узбекистан 1994 г. устанавливают ответственность за изготовление, распространение или хранение с целью распространения материалов, содержащих идеи религиозного экстремизма, а также за создание, руководство, участие в религиозных экстремистских организациях, не раскрывая содержания понятия экстремизма. Похожая ситуация наблюдается в Азербайджане, где формируется список государств, предположительно участвующих в поддержке экстремизма, но в национальном законодательстве этой страны понятие экстремизма отсутствует <4>. Вследствие этого может создаваться возможность для оценочного понимания правоприменителем значения терминов «экстремизм» и «экстремистская организация». ——————————— <3> См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 23 мая 1993 г. «О сотрудничестве во имя безопасности». <4> См.: Постановление Кабинета Министров Азербайджанской Республики от 25 июня 2010 г. N 123 «Об утверждении Порядка определения списка государств (территорий), предположительно участвующих в легализации денежных средств или прочего имущества, приобретенных преступным путем, финансировании терроризма, поддержке транснациональной организованной преступности, а также вооруженного сепаратизма, экстремизма и наемничества, незаконном обороте наркотических средств или психотропных веществ, не требующих раскрытия идентификационных сведений при ведении финансовых операций».
В тех же государствах — участниках СНГ, где определение понятия «экстремизм» законодательно закреплено, имеются свои особенности. Так, понятие экстремизма по белорусскому <5>, молдавскому <6>, казахстанскому <7>, киргизскому <8> и таджикскому <9> законодательству является практически полным текстуальным воспроизведением понятия экстремистской деятельности, содержащегося в первоначальной редакции российского антиэкстремистского Закона 2002 г. В дальнейшем понятийный аппарат этого Закона претерпел существенные изменения: в частности, некоторые формы российского понятия «экстремистская деятельность» были исключены, другие — преобразованы, а также добавлены новые формы. Однако в национальные законы о противодействии экстремизму других стран СНГ соответствующие изменения не вносились. Вследствие этого стала возможной ситуация, когда одно и то же деяние по законодательству одного государства — участника СНГ признается экстремистским, а в другом — таковым не является. Например, в ст. 1 Закона Республики Беларусь «О противодействии экстремизму» указываются такие формы экстремистской деятельности, как «захват или удержание государственной власти неконституционным путем», «создание незаконных вооруженных формирований» и «унижение национальной чести и достоинства», которые были исключены из российского Закона «О противодействии экстремистской деятельности» в 2007 г. <10>. ——————————— <5> См.: Закон Республики Беларусь от 4 января 2007 г. N 203-З «О противодействии экстремизму». <6> См.: Закон Республики Молдова от 21 февраля 2003 г. N 54-XV «О противодействии экстремистской деятельности». <7> См.: Закон Республики Казахстан от 18 февраля 2005 г. N 31-III ЗРК «О противодействии экстремизму». <8> См.: Закон Кыргызской Республики от 17 августа 2005 г. N 150 «О противодействии экстремистской деятельности». <9> См.: Закон Республики Таджикистан от 8 декабря 2003 г. N 69 «О борьбе с экстремизмом». <10> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму».
В то же время понятие экстремизма по законодательству Молдовы, Казахстана и Таджикистана имеет свои отличительные черты. Так, ст. 1 Закона Республики Казахстан «О противодействии экстремизму» в качестве самостоятельных форм экстремизма выделяет «организацию вооруженного мятежа и участие в нем» и «разжигание родовой и сословной розни». Согласно ст. 1 Закона Республики Молдова «О противодействии экстремистской деятельности» к формам экстремистской деятельности относятся «самовольное присвоение полномочий должностного лица», «провоцирование массовых беспорядков» и «пропаганда исключительности, превосходства или неполноценности граждан по признаку их пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения». В соответствии с законодательством Таджикистана к формам экстремистской деятельности также относятся «присвоение властных полномочий» и «осуществление массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам идеологической, политической ненависти либо вражды». Законодательство по борьбе с экстремизмом некоторых государств — участников СНГ носит декларативный характер. В частности, в Белоруссии и Молдове приняты и действуют специальные антиэкстремистские законы, однако ни уголовная, ни административная ответственность непосредственно за осуществление экстремистской деятельности не установлена. Модельный закон СНГ «О противодействии экстремизму» в понятие «экстремистская деятельность» включает в числе прочих общественно опасные деяния, которые ни в одной из стран СНГ экстремистскими не признаются. В частности, к ним относятся, во-первых, применение насилия либо угроза его применения в отношении близких должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций в целях воспрепятствования законной деятельности этих должностных лиц или принуждения к изменению характера такой деятельности либо из мести за ее осуществление и, во-вторых, совершение преступления из мести за правомерные действия других лиц с целью скрыть другое преступление или облегчить его совершение (ст. 1). Следовательно, государства — участники СНГ в случае необходимости могут расширить понятие экстремизма путем дополнения национального антиэкстремистского законодательства вышеуказанными формами. В Модельном законе СНГ, а также в законах Таджикистана и Молдовы о противодействии экстремизму помимо перечневого определения понятия «экстремистская деятельность» содержится также определение понятия «экстремизм», которое построено путем выделения его наиболее существенных признаков. Подобный подход не характерен для российского законодательства. В частности, в ст. 1 Модельного закона СНГ «О противодействии экстремизму» под экстремизмом понимается «посягательство на основы конституционного строя и безопасность государства, а также нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, осуществляемые вследствие отрицания правовых и (или) иных общепринятых норм и правил социального поведения». В Законе Республики Таджикистан «О борьбе с экстремизмом» под экстремизмом понимается «проявление юридическими и физическими лицами выражения крайних форм действий, призывающих к дестабилизации, изменению конституционного строя в стране, захвату власти и присвоению ее полномочий, разжиганию расовой, национальной, социальной и религиозной вражды». Однако самое оригинальное определение понятия «экстремизм» предложено молдавским законодателем. В соответствии со ст. 1 Закона Республики Молдова «О противодействии экстремистской деятельности» под экстремизмом понимается «позиция, доктрина некоторых политических течений, которые на основе крайних теорий, идей или взглядов стремятся посредством насильственных или радикальных мер навязать свою программу». Таким образом, согласно молдавскому законодательству, экстремизм представляет собой не только противоправное поведение, но и идеологию, что, на наш взгляд, более точно отражает сущность рассматриваемого явления <11>. Причем недавно данная позиция о двойственной природе экстремизма как идеологии и поведении нашла свое отражение в Рекомендациях по совершенствованию законодательства государств — участников СНГ в сфере противодействия экстремизму <12>. ——————————— <11> Подробнее об идеологии экстремизма см.: Никитин А. Г. Идеология экстремизма как угроза национальной безопасности России // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. N 3. С. 121 — 128. <12> См.: Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 23 ноября 2012 г. N 38-16. URL: http://www. iacis. ru/.
Кроме того, в ряде законов о противодействии экстремизму стран СНГ выделяются даже отдельные виды экстремизма. Согласно ст. 1 Закона Республики Казахстан «О противодействии экстремизму», в этой стране существуют такие разновидности экстремизма, как политический, национальный и религиозный. При этом каждый из названных видов экстремизма имеет свое собственное определение. Например, под политическим экстремизмом понимается «насильственное изменение конституционного строя, нарушение суверенитета Республики Казахстан, целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости ее территории, подрыв национальной безопасности и обороноспособности государства, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, создание, руководство и участие в незаконном военизированном формировании, организация вооруженного мятежа и участие в нем, разжигание социальной, сословной розни». Национальный экстремизм трактуется как «разжигание расовой, национальной и родовой розни, в том числе связанной с насилием или призывами к насилию». Религиозный экстремизм по казахстанскому законодательству характеризуется как «разжигание религиозной вражды или розни, в том числе связанной с насилием или призывами к насилию, а также применение любой религиозной практики, вызывающей угрозу безопасности, жизни, здоровью, нравственности или правам и свободам граждан». В законодательстве Республики Узбекистан существует упоминание лишь о религиозном экстремизме, однако значение данного термина не поясняется. Особый интерес представляет определение понятия «экстремистские материалы», которое по законодательству о противодействии экстремизму государств — участников СНГ также имеет свои отличия. Во-первых, ни один из законов о противодействии экстремизму государств — участников СНГ в отличие от российского закона не относит труды руководителей национал-социалистской рабочей партии Германии и фашистской партии Италии к экстремистским материалам. Во-вторых, в некоторых законах о противодействии экстремизму стран СНГ, в том числе в Модельном законе СНГ «О противодействии экстремизму», имеется указание на дополнительные признаки экстремистских материалов. Так, согласно ст. 3 Закона Республики Таджикистан «О борьбе с экстремизмом» материалами экстремистского характера могут быть признаны анонимные документы, а в соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «О противодействии экстремизму» к экстремистским материалам относится лишь та информационная продукция (печатные, аудио-, аудиовизуальные и другие информационные сообщения и (или) материалы, плакаты, транспаранты и иная наглядная агитация, рекламная продукция), которая признана экстремистской на основании решения суда. Статья 1 Модельного закона СНГ «О противодействии экстремизму» дает самую широкую трактовку понятия экстремистских материалов за счет включения в него таких объектов, как публикации, обосновывающие или оправдывающие социальное, расовое, национальное, этническое или религиозное превосходство, а также официальные материалы запрещенных экстремистских организаций. Между тем понятийный аппарат российского законодательства о противодействии экстремистской деятельности продолжает обновляться, что влечет за собой внесение изменений в национальное антиэкстремистское законодательство других стран СНГ. В частности, в конце 2012 г. российский антиэкстремистский Закон был дополнен еще одним оценочным понятием — «символика экстремистской организации» <13>, под которой понимается официально зарегистрированная символика организации, в отношении которой по основаниям, предусмотренным законом, судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности. Правда, во-первых, непонятно, почему ст. 1 российского антиэкстремистского Закона раскрывает только определение понятия «символика экстремистской организации», хотя ч. 1 ст. 20.3 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за публичное демонстрирование атрибутики и символики экстремистских организаций. Во-вторых, экстремистские организации могут осуществлять противоправную деятельность без символики, иметь официально не зарегистрированную символику или видоизменять официально зарегистрированную символику каждый раз при совершении правонарушений. В-третьих, возможна ситуация, когда экстремистская организация будет отрицать свою принадлежность к той или иной атрибутике или символике либо, наоборот, разработает новую символику и атрибутику, публичное демонстрирование которой необходимо будет ограничивать решением суда. Поэтому представляется необходимым закрепить в законодательстве о противодействии экстремистской деятельности стран СНГ более четкие признаки понятий атрибутики и символики экстремистской организации. ——————————— <13> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. N 255-ФЗ «О внесении изменений в статью 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности».
Вызывает также интерес сравнительно-правовой анализ понятия «экстремистская организация» по законодательству государств — участников СНГ. Согласно ст. 1 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» под экстремистской организацией понимается общественное или религиозное объединение либо иная организация, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности. В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «О противодействии экстремизму» под экстремистской организацией может также пониматься должностное лицо, которое финансирует экстремистскую деятельность с использованием своих служебных полномочий за счет средств экстремистской организации. Казахстанский законодатель трактует экстремистскую организацию как юридическое лицо, объединение физических и (или) юридических лиц, осуществляющие экстремизм и признанные судом экстремистскими. Молдавский законодатель прямо оговаривает, что экстремистской организацией может быть также средство массовой информации. То есть трактовка понятия экстремистской организации в странах СНГ существенно отличается и может наполняться своим собственным содержанием в зависимости от национального законодательства. Таким образом, на основании понятийно-терминологического анализа законодательства о противодействии экстремистской деятельности стран СНГ можно выделить следующие проблемы: во-первых, отсутствие полноценной правовой основы противодействия экстремизму в рамках СНГ. В пяти из 11 государств — участников СНГ отсутствуют специальные законы о противодействии экстремистской деятельности, хотя в законодательстве каждого из них либо имеются упоминания об экстремизме, либо за это деяние установлена юридическая ответственность; во-вторых, рассогласованность понятийного аппарата законодательства о противодействии экстремистской деятельности. Модельное и национальное законодательство государств — участников СНГ содержит различные подходы к определению понятий «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация», «экстремистские материалы»; в-третьих, большое количество оценочных понятий в законодательстве о противодействии экстремистской деятельности стран СНГ. Правоприменитель, раскрывая то или иное понятие, руководствуется исключительно своими личными представлениями о нем, что может повлечь расширительное толкование законодательства о противодействии экстремистской деятельности и произвольное установление события правонарушения; в-четвертых, декларативный характер законодательства о противодействии экстремистской деятельности стран СНГ. С одной стороны, в ряде государств — участников СНГ приняты и действуют специальные антиэкстремистские законы, с другой — юридическая ответственность непосредственно за осуществление экстремистской деятельности не установлена. Представляется, что необходима планомерная совместная работа как Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, так и самих стран СНГ по гармонизации и унификации модельного и национального законодательства о противодействии экстремистской деятельности в целях своевременного выявления, предупреждения и пресечения деятельности экстремистов.
Библиографический список
Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь — декабрь 2012 г. URL: http://mvd. ru/presscenter/statistics/reports/item/804701/. Никитин А. Г. Идеология экстремизма как угроза национальной безопасности России // Актуальные проблемы экономики и права. 2010. N 3.
