(Купреев С. С.) («Административное право и процесс», 2011, N 3)
О ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
С. С. КУПРЕЕВ
Купреев Сергей Сергеевич, доцент кафедры государственного и административного права Института международного права и экономики им. А. С. Грибоедова, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются наиболее характерные тенденции, присущие развитию российского административного права на сегодняшний день. Автор анализирует такие проблемы, как определение приоритетов в административном праве, предмет отрасли, административная юстиция и правовая ответственность государства за действия и решения органов исполнительной власти.
Ключевые слова: административное право, предмет административного права, административная юстиция, правовая ответственность государства.
On the prospects of development of russian administrative law S. S. Kupreev
The article considers the most typical tendencies of today’s development of Russian administrative law. The author analyses such problems, as priorities in administrative law, its subject, administrative justice and liability of state for executive body’s activities and decisions.
Key words: administrative law, subject of administrative law, administrative justice, liability of state.
Административное право представляет собой одну из самых сложных и объемных отраслей российского права. И вместе с тем данная отрасль права относится к числу наиболее динамично развивающихся, ибо общественные отношения, регулируемые нормами административного права, постоянно совершенствуются в ходе проведения в нашей стране административной и других реформ. Жизнь не стоит на месте, и процессы, происходящие в обществе, неизбежно порождают совершенствование соответствующих правовых институтов. Совершенно очевидно, что современное административное право — это уже совершенно иная отрасль права по сравнению с одноименной отраслью дореволюционного и советского периодов. Сегодня административное право переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все его институты и сама система <1>. ——————————— <1> Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. I. М.: Норма, 2002. С. 299.
Проблемы и пути развития науки административного права в течение последнего десятилетия широко исследовались учеными-административистами, которые высказывали свои суждения по поводу перспектив данной отрасли <2>. Хотелось бы показать видение тех основных тенденций, которые присущи развитию российского административного права на сегодняшний день. ——————————— <2> См., напр.: Старилов Ю. Н. О сущности и новой системе административного права: некоторые итоги дискуссии // Государство и право. 2000. N 5. С. 12 — 21; Тихомиров Ю. А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. N 11. С. 10 — 18; Талапина Э. В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. С. 14 — 21. Из более ранних работ см., напр.: Вельский К. С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995.
Во-первых, это большая ориентированность административного права на гражданина, а не на государственные органы. Статья 2 Конституции РФ установила важнейший базовый принцип, согласно которому человек, его права и свободы являются в нашей стране высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства. Данное положение составляет одну из основ конституционного строя России. Существует две модели административного права: открытая и закрытая. Отличаются они по своим приоритетам. Если в открытой модели приоритет отдается обеспечению реализации прав и свобод личности и определению оптимального соотношения личных и публичных интересов, то при закрытой модели целью регулирования является, прежде всего, эффективная реализация государственного управления практически без учета личных интересов <3>. Очевидно, что в условиях построения правового государства предпочтение должно отдаваться открытой модели административного права. ——————————— <3> Подробнее о различиях между открытой и закрытой моделями административного права см.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002. С. 54 — 57.
Цель реализации исполнительной власти может определяться только исходя из положения, сформулированного в ст. 18 Конституции РФ, согласно которому именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной власти. Поэтому основная цель реализации исполнительной власти — соблюдение и содействие реализации прав и свобод граждан. Этот принцип должен быть включен в положения обо всех органах исполнительной власти. К сожалению, пока данный принцип не находит достойного воплощения в деятельности государственной администрации. Административное право как основной регулятор деятельности исполнительной власти должно четко отстаивать данный конституционный принцип. О. Майер в своей книге «Немецкое административное право» верно писал, что наука административного права «имеет задачу исследовать юридическую природу действующих органов государственного управления, описать формы их деятельности и, самое главное, показать их взаимодействие с гражданами, исследовать возникающие в связи с этим конфликтные ситуации и механизмы их устранения» <4>. Очевидно, что приоритеты в административно-правовом регулировании должны быть расставлены именно таким образом. ——————————— <4> Цит. по: Административное право: Учебник / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 17.
Во-вторых, это трансформация представлений о предмете административного права. Еще в середине 20-х годов прошлого столетия А. Н. Одарченко писал, что общественные отношения, регулируемые административным правом, настолько широки и разнообразны, что не поддаются учету <5>. Насколько же актуальными представляются себе сегодня эти слова, когда объем общественных отношений, регулируемых нормами административного права, увеличился в несколько раз <6>. ——————————— <5> Одарченко А. Н. Проблема систематики административного права // Право и жизнь. 1925. N 6. С. 48. <6> О предмете административного права. См., напр.: Бахрах Д. Н. О предмете административного права в России // Государство и право. 2003. N 10. С. 31 — 38; Вельский К. С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С. 14 — 21.
Необходимо констатировать, что сегодня административное право превратилось в довольно неповоротливую конструкцию, состоящую из различных правовых институтов, которые не имеют между собой отчетливой взаимосвязи. Здесь и административно-правовой статус граждан, и система органов исполнительной власти, их компетенция, и государственная служба, и административная ответственность, и административный процесс, и проблемы административной юстиции, и различные административно-правовые режимы, а также многое другое. Очевидно, что подобная разношерстность правовых институтов никак не способствует стройности отрасли. Любая отрасль права должна иметь свои пределы правового регулирования, в противном случае она начнет делиться на более компактные составляющие. Решение данной проблемы представляется следующим. Административное право может быть разделено на две составные части: внутреннее административное право и внешнее административное право <7>. Внутреннее административное право (или право государственной администрации) составили бы такие институты, как органы исполнительной власти, их компетенция, государственная служба, дисциплинарная ответственность государственных служащих, формы и методы государственного управления, обеспечение законности в деятельности органов исполнительной власти и др. Внешнее административное право — это наиболее важная часть административного права, включающая в себя административно-правовой статус граждан и организаций, административные процедуры, административно-правовые режимы, административная ответственность, производство по делам об административных правонарушениях, административная юстиция и т. д. ——————————— <7> Такой подход уже неоднократно освещался в научной литературе по административному праву, однако, к сожалению, до сих пор не удостоен сколько-нибудь значительного внимания и, следовательно, не разработан. См., напр.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. Т. I. М.: Норма, 2002. С. 337 — 338.
Исходя из подобного понимания предмета административного права, могла бы быть построена соответствующая система отрасли, которая отличалась бы большей последовательностью, чем существующая сегодня. В-третьих, особую актуальность сегодня приобретает развитие институтов общего административного и судебного обжалования гражданами действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эти институты являются одной из основ административного права, а их разработанность представляется необходимым условием построения правового государства. Право на административное обжалование гражданами действий и решений государственных органов было поставлено на законодательную основу еще в 2006 г. с принятием Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» <8>, который пришел на смену давно устаревшему Указу Президиума Верховного Совета СССР от 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Законом были закреплены формы обращений (предложение, заявление и жалоба), права гражданина при рассмотрении обращения, гарантии его безопасности в связи с обращением, требования к письменному обращению, обязательность принятия обращения к рассмотрению, порядок и сроки рассмотрения обращений. ——————————— <8> Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 19. Ст. 2060.
Гораздо более проблематичным в настоящее время представляется вопрос о судебном обжаловании. Как известно, административные суды у нас отсутствуют, не имеем мы и кодекса административного судопроизводства, несмотря на то, что предлагалось уже несколько его проектов. В связи с этим судебное обжалование действий и решений государственных органов и их должностных лиц осуществляется гражданами в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» <9> и главой 25 ГПК РФ. Причем ГПК РФ имеет приоритет как акт, принятый позднее, и применяются при подобном обжаловании правила гражданского судопроизводства. ——————————— <9> Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685.
Здесь нельзя не обратить внимание на существенное противоречие. ГПК РФ в этом случае регулирует правоотношения, обладающие не частноправовой, а публично-правовой природой, а правила судопроизводства применяются практически одни и те же. Это является едва ли допустимым, так как в частноправовых отношениях субъекты равны между собой, а в административно-правовых отношениях, как правило, стороны между собой не равны: один является властным субъектом, а другой невластным. Поэтому регулировать судебные процессы по спорам различной юридической природы при помощи одного и того же кодекса представляется ошибочным. Очевидно, что от создания административных судов мы на сегодняшний день очень далеки. И прежде всего это связано с финансовыми проблемами, так как в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса государство не располагает необходимым объемом финансовых средств для их создания. Но даже в таких условиях вполне возможным представляется принятие кодекса административного судопроизводства, который регулировал бы вопросы, связанные с обжалованием действий и решений государственных органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Наконец, четвертое направление, которое хотелось бы выделить, это разработка вопросов правовой ответственности государства при применении административно-принудительных мер к гражданам. В условиях правового государства граждане должны быть застрахованы от необоснованных действий со стороны государственных органов и их должностных лиц и иметь возможность получить компенсацию за такие действия, если они имели место. Речь идет даже не столько о явно незаконных действиях, возможность обжалования которых в достаточном объеме урегулирована в российском законодательстве. Гораздо большего внимания заслуживают случаи, когда действия соответствующих должностных лиц государственных органов формально не противоречили закону, однако в результате были существенно нарушены права и свободы личности. Зачастую в подобных случаях выясняется, что применение подобных мер было явно нецелесообразным, а гражданин признается судом не совершившим никаких противоправных деяний. Данная проблема частично уже анализировалась автором <10>. Очевидно, что государство должно нести правовую ответственность за применение к гражданам административно-принудительных мер, если эти меры были явно незаконными либо просто необоснованными и нецелесообразными в конкретной ситуации. Данный институт пока в нашей стране разработан недостаточно. ——————————— <10> Купреев С. С. Правовая ответственность государства при применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях // Административное и муниципальное право. 2010. N 4. С. 70 — 75.
В качестве заключения хотелось бы отметить, что российское административное право должно иметь четкую направленность на защиту и реализацию прав и свобод человека и гражданина и достижение их оптимального соотношения с публичными интересами и иной главной цели у него быть не может. Функция внешнего регулирования административного права должна преобладать над функцией внутреннего регулирования деятельности государственных органов. Тогда мы сможем сформировать открытую модель административного права, а реализация административно-правовых институтов будет иметь решающее значение в ходе построения в России правового государства.
