ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ <*>
С. А. ТРОЦЕНКО
——————————— <*> Trocenko S. A. Peculiarities of budgetary investments in the sphere of the higher professional education.
Троценко Светлана Анатольевна, соискатель ВГНА Минфина России.
В статье анализируются правовые вопросы особенностей бюджетных инвестиций в сферу высшего профессионального образования. Автор отмечает, что в настоящее время в России преобладает затратная модель управления бюджетными средствами, которая характеризуется отсутствием самостоятельности бюджетополучателей при расходовании ими бюджетных ассигнований.
Ключевые слова: бюджетные инвестиции, образовательные организации, эффективность инвестиционной деятельности.
The article analyses legal issues of peculiarities of budgetary investments in the sphere of higher professional education. The author notes that at present cost-based model of management of budgetary means which is characterized by absence of independence of budget-recipients in expenditure of budgetary provisions prevails in Russia.
Key words: budgetary investments, educational organizations, efficiency of investment activity.
В последние годы в рамках проводимых государством преобразований экономики возрастает роль вузов как основы генерирования научных идей и их практической реализации. Безусловно, что успешное решение задач, стоящих перед современной системой высшего профессионального образования, возможно лишь при наличии современной материальной базы. Однако материально-техническая база российской образовательной системы весьма далека от тех критериев, которые предъявляются требованиями инновационного развития. Добиться реализации тех целей, которые поставлены сегодня перед российским образованием, можно только при условии надлежащего бюджетного финансирования. Следует согласиться с мнениями Н. В. Козловой, О. В. Кашириной, что финансирование образования — важнейшая материальная гарантия реализации конституционного права на образование. Устойчивость российской государственности и прогресс общества немыслимы без стабильного бюджетного финансирования фундаментальной науки и высшего образования <1>. ——————————— <1> Козлова Н. В., Каширина О. В. Модернизация системы государственных научно-образовательных учреждений // Законодательство. 2009. N 4. С. 12 — 23.
Необходимо обратить внимание, что законодательство не содержит легального определения финансирования, в связи с чем содержание понятия «финансирование образовательной деятельности» не является однозначным. Термин «финансирование» может использоваться для обозначения деятельности, связанной с регулярным, безвозвратным и безвозмездным выделением из бюджета денежных средств для обеспечения основной деятельности высшего учебного заведения, а указанные отношения являются предметом регулирования не гражданского, а бюджетного законодательства в соответствии с нормами, установленными в главе 24 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Из содержания Бюджетного кодекса следует, что финансирование может осуществляться только в отношении бюджетных образовательных учреждений на основе бюджетной сметы. Бюджетная смета, в свою очередь, — документ, которым установлены в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения. В ст. 41 Закона Российской Федерации «Об образовании» установлено, что за счет средств федерального бюджета финансируется обучение в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации, при этом нормативы финансирования федеральных государственных образовательных учреждений устанавливаются Правительством Российской Федерации. Следует отметить, что расходы на высшее и послевузовское образование — весомая часть государственных расходов федерального бюджета <2>. Как отмечалось в докладе «Инновационное развитие образования — основа повышения конкурентоспособности России», характерной особенностью государственного (муниципального) образовательного учреждения является то, что основным источником его финансирования выступает соответствующий бюджет. Инвестируя в образование, государство закладывает основы стабильного экономического и культурного развития общества. Основное предназначение вуза — осуществление образовательной деятельности, для которой характерен достаточно длительный срок окупаемости. И лишь государство, обладающее внушительными средствами, способно наиболее оптимальным образом обеспечивать ресурсами функционирование системы образования <3>. ——————————— <2> Варфоломеева Ю. А. Финансово-правовые институты в механизме государственного регулирования высшего и послевузовского профессионального образования: Автореф. дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. М., 2006. С. 1 — 2. <3> Доклад «Инновационное развитие образования — основа повышения конкурентоспособности России» от 24 марта 2006 г. на заседании Государственного совета «О развитии образования в Российской Федерации» // URL: http://www. rsr-online. ru.
Модельный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», принятый на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (Постановление N 20-5 от 7 декабря 2002 г.), содержит ст. 27 «Финансирование высшего учебного заведения». Содержание данной статьи в последующем было полностью продублировано ст. 28 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в редакции, действовавшей до внесения в нее изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <4>. Следует отметить, что действующая редакция анализируемой статьи существенно отличается от ее прежней редакции и от Модельного закона СНГ. ——————————— <4> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ отмечал, что бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами <5>. ——————————— <5> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 г. «О бюджетной политике в 2007 году» // Пенсия. 2006. N 7.
В соответствии с задачами, которые обозначил Президент России в Послании Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах» <6>, в сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. ——————————— <6> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007 г. «О бюджетной политике в 2008 — 2010 годах» // Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2007. N 7.
Было обозначено, что Правительству Российской Федерации следует принять меры по реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проводимых в 2007 г. экспериментов по внедрению соответствующих механизмов финансирования в ряде субъектов Российской Федерации. Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания. Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения <7> в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности. ——————————— <7> Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 45. Ст. 4626.
Как отмечалось в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 — 2013 годах» <8>, бюджетная политика как составная часть экономической политики должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов. ——————————— <8> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011 — 2013 годах» // Документ опубликован не был.
Таким образом, практически все программные документы государства в последние годы в качестве одной из основных идей провозглашают необходимость изменения финансирования в сторону повышения степени самостоятельности бюджетополучателей с целью более эффективного использования предоставляемых финансовых ресурсов. Следует обратить внимание, что финансирование отраслей социальной сферы в международной практике получило признание в качестве социальных инвестиций — вложений, способствующих улучшению социально-экономических условий, повышению качества жизни населения, ускоренному экономическому развитию. Как было отмечено выше, в условиях становления в России инновационной экономики социальные инвестиции в образование имеют приоритетный характер. Вместе с тем следует согласиться с авторами, считающими, что увеличение вкладываемых в образование средств не приводит к автоматическому повышению эффективности их использования, равно как и не гарантирует повышения качества образовательных услуг <9>. ——————————— <9> Барр Н. Финансирование высшего образования // Университетское управление. 2006. N 3(43). С. 84 — 89; Бахтин Н. Б. Эндаумент: новое слово и новые возможности для российского образования // Университетское управление. 2006. N 5(45). С. 73 — 76; Система финансирования образования: анализ эффективности / Под ред. С. А. Белякова. М.: Технопечать, 2003.
Безусловно, что человеческий капитал представляет собой наиболее ценный и значимый экономический ресурс общества, важнейший источник конкурентных преимуществ, а инвестиции в него — как решающий фактор конкурентоспособности для организации любого вида деятельности. Рассматривая образовательные организации как субъектов, нацеленных на получение доходов, необходимо обратить внимание и на определенную негативную сторону процессов, направленных на финансовую самостоятельность образовательных организаций. Коммерциализация образования, означающая постоянную ориентацию образовательных институтов на рынки труда, приводит к коренным изменениям самого университетского образования, привнесению в него рыночных элементов и рыночных отношений. Образование перестает быть таковым, если оно не решает вопросы становления личности, если оно лишается ценностных коннотаций в отношении культуры и значимости общественного блага. Следует согласиться с авторами, считающими, что в конечном итоге, превратившись в подобие корпорации, университет, возможно, станет гораздо более эффективным с точки зрения функционирования и управления, но потеряет свою качественную определенность как центра становления личности и формирования культуры и традиций <10>. ——————————— <10> Шатон Г. И. Глобальное образование. Педагогика эпохи глобализации // URL: http:// www. ptechno. org/ publications.
Изменения финансирования высшей школы происходят в непростых условиях, так как для современного состояния образовательной сферы имеет место комплекс проблем, связанных с необходимостью совершенствования организационной структуры вузов, методов управления и взаимодействия с экономической средой, а также сохранения, наращивания и «повышения качества» человеческого капитала университетов, развития знаний, навыков, творческого потенциала персонала в соответствии с потребностями инновационной экономики. В научной литературе обращается внимание, что с расширением спектра требований к персоналу и результативности расходов вузов усложняются и процессы инвестирования в человеческий капитал в высшей школе, становятся все более актуальными проблемы повышения их эффективности <11>. ——————————— <11> Апенько С. Эффективность системы оценки персонала // Человек и труд. 2003. N 10; Фитценц Я. Рентабельность инвестиций в персонал: измерение экономической ценности персонала: Пер. с англ. / Е. С. Меньшикова, Ю. П. Леонова; Под общ. ред. В. И. Ярных. М.: Вершина, 2006; Сергеев А. Г. Процессы в системе менеджмента качества образования: Учеб. пособие. Владимир: Изд-во Владимирского гос. ун-та, 2008.
Необходимо учитывать то обстоятельство, что для образовательных (в том числе бюджетных) учреждений единой методики оценки финансовой эффективности деятельности до сих пор не существует, хотя проблемы оценки эффективности образования, использования бюджетных средств исследованы многими учеными и специалистами. Частными критериями оценки эффективности могут выступать: отсутствие фактов нецелевого использования бюджетных средств, отсутствие недостач материальных ценностей, остатков бюджетных средств на счете на конец года, наличие всех необходимых правоустанавливающих документов на все объекты недвижимости и земельные участки учреждения, соблюдение установленных сроков сдачи отчетности, своевременное выполнение учреждением решений органов государственной власти и управления (Правительства РФ, Минобрнауки России и др.), отсутствие вынесенных судами частных постановлений <12>. ——————————— <12> Приказ Федерального агентства по образованию от 28 ноября 2008 г. N 1770 «Об установлении целевых показателей эффективности работы государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, подведомственных Рособразованию» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 1.
Следует отметить, что инвестиции в сферу образования помимо отсутствия прямого коммерческого эффекта, свойственного другим отраслям социальной сферы, обладают рядом особенностей, которые обусловливают специфику оценки их эффективности, а именно: отдача (индивидуальная и общественная) от вложений в образование наступает после завершения обучения; инвестиции носят длительный непрерывно-плановый характер, при этом образовательная услуга является неотъемлемой от ее получателя и выражается в его совершенствовании, повышении качества трудовой деятельности, экономии времени на выполнение трудовых операций <13>. ——————————— <13> Давыдов А. А. Особенности расчета показателя эффективности социальных инвестиций в образование // Экономический анализ: теория и практика. 2009. N 31. С. 39 — 43.
Необходимо обратить внимание, что в настоящее время в России преобладает затратная модель управления бюджетными средствами, которая характеризуется отсутствием самостоятельности бюджетополучателей при расходовании ими бюджетных ассигнований. При таком подходе оценка эффективности расходования выделенных из бюджета средств сводится к проверке соответствия фактически произведенных бюджетным учреждением расходов утвержденной смете доходов и расходов <14>. ——————————— <14> Сильвестрова Т. Критерии оценки эффективности использования бюджетных средств при современной модели управления бюджетными ресурсами // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. N 5.
Таким образом, одна из самых актуальных тем в сфере государственных финансов — реформирование бюджетного процесса, который предполагает эффективное и рациональное использование бюджетных средств не только при разработке стратегических государственных программ, но и в первую очередь при их реализации участниками бюджетного процесса. Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед государством приоритетных задач, в том числе и в сфере высшего профессионального образования. Признавая, что для бюджетного финансирования организаций высшего профессионального образования как источника обеспечения деятельности указанных субъектов в какой-то мере определен механизм оценки эффективности, следует обратить внимание на возможности использования доходов, получаемых в результате инвестиционной деятельности иных, не публичных субъектов.
