(Рукавишникова И. В.) («Финансовое право», 2007, N 6)
НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ФИНАНСИРОВАНИЯ УЧРЕЖДЕНИЙ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ <1>
И. В. РУКАВИШНИКОВА
——————————— <1> Материалы публикации подготовлены в рамках выполнения гранта Президента РФ N МД-3028.2006.6.
Рукавишникова И. В., доктор юридических наук, профессор кафедры финансового и административного права юридического факультета РГЭУ (РИНХ).
Одним из направлений современной финансовой политики Российского государства является создание эффективно функционирующей системы бюджетных учреждений при более рациональном использовании бюджетных средств, направляемых на их содержание. Впервые о необходимости проведения комплексной реформы механизма финансирования бюджетных учреждений было заявлено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2001 г. В частности, программным тезисом стало положение о том, что «мы будем тратить деньги на учреждения социальной сферы таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения» <2>. Политическая воля, выраженная в приведенной цитате, определила начало перехода от сметно-бюджетного финансирования к системе выделения бюджетных средств пропорционально общественно полезному результату деятельности организаций-бюджетополучателей. Однако процесс этот оказался долог и труден, и до настоящего времени задача, сформулированная Президентом РФ семь лет назад, решена далеко не полностью. ——————————— <2> Письмо Президента РФ от 31.05.2000 N Пр-1100. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» // Российская газета. 2000. 3 июня.
В числе бюджетных учреждений особое место занимают высшие профессиональные учебные заведения, а также научные организации, финансируемые из федерального бюджета. Образовательная система для любого государства имеет стратегически важное значение. Необходимость реформирования российского высшего образования обусловлена объективными процессами глобализации экономики, стремлением к созданию доступной, качественной, конкурентоспособной не только внутри страны, но и за рубежом системы подготовки квалифицированных кадров. Современная отечественная реформа высшего образования предполагает как минимум два направления: а) структурную перестройку уровней вузовского и послевузовского обучения и качественное изменение содержания образовательных программ с целью их адаптации к потребностям потенциальных работодателей; б) изменение порядка и условий финансирования вузов путем сосредоточения бюджетных средств на поддержке наиболее перспективных. Использование экономических методов воздействия на любую общественную систему способно оказывать серьезное, подчас решающее влияние в смысле определения направления ее развития. Учитывая это, можно предположить, что меры финансово-правового регулирования являются в настоящее время наиболее действенными для ускорения процесса глобальной трансформации российской образовательной системы. Поэтапная реформа системы высшего профессионального образования, предполагающая плавный переход к новым формам деятельности до 2025 <3> г., имеет вполне четкие цели в области бюджетного финансирования. Так, в тексте Национальной доктрины образования в РФ содержится календарный план мероприятий, направленных на повышение эффективности государственных расходов, предназначенных для финансирования образовательных учреждений. Правительство РФ назвало три основных этапа видоизменения финансовой базы образовательных учреждений. ——————————— <3> См.: Национальная доктрина образования в РФ (одобрена Постановлением Правительства РФ от 04.10.2000 N 751) // Бюллетень Министерства образования РФ. 2000. N 11.
Первый этап (до 2004 г.) предполагал, что темпы роста бюджетных средств должны быть опережающими по отношению к темпам роста общего объема расходной части бюджета. Кроме того, планировалось расширить возможности привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников. На втором этапе (до 2010 г.) следует обеспечить темпы роста объемов бюджетного финансирования образования в соответствии с темпами роста ВВП. Дополнительный объем финансовых средств будет поступать из семейных бюджетов и средств предприятий. На третьем этапе (до 2025 г.) при сохранении темпов роста бюджетного финансирования планируется дальнейшее увеличение поступления в систему образования финансовых средств из различных внебюджетных источников. Оценивая результаты периода 2000 — 2007 гг., можно сказать, что в целом количественные показатели бюджетных расходов, направляемых на содержание высших учебных заведений, значительно возросли <4>. Однако, несмотря на общее увеличение расходов, финансовая политика государства в отношении учреждений высшего профессионального образования неуклонно формировала новые принципы. ——————————— <4> За период 2000 — 2007 гг. показатели ведомственных расходов федерального бюджета увеличились более чем в 16 раз.
Анализ текстов ежегодных Бюджетных посланий Президента РФ за период 2000 — 2007 гг. иллюстрирует основные этапы формирования государственной политики в области финансового обеспечения бюджетных учреждений социальной сферы, в том числе учреждений высшего профессионального образования. Итак, в 2001 г. была обозначена необходимость ускорения внедрения контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы <5>. ——————————— <5> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета. 2001. 24 апреля.
В Послании 2002 г. констатировалась неэффективность существующего механизма финансирования значительной части бюджетных расходов, особенно в части, касающейся финансирования бюджетных учреждений. И вновь отмечалась необходимость перехода от традиционного финансирования потребностей бюджетных учреждений к реструктуризации этого сектора на основе использования новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования, обеспечивающих заинтересованность государственных органов и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, а также в разумной экономии средств <6>. ——————————— <6> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике в 2003 году».
В следующем 2003 г. вопросы реформирования системы образования приобретают усиленное звучание. Так, планируется, что подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием должна быть сконцентрирована в основном на федеральном уровне, а расходы федерального бюджета на эти цели должны планироваться с учетом прогнозов потребности в соответствующих специалистах на различных рынках труда. Одним из направлений оптимизации сети вузов провозглашается объединение их в комплексы университетского типа, включающие в себя образовательные учреждения различного уровня образования <7>. ——————————— <7> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2003 «О бюджетной политике в 2004 году» // http://www. president. kremlin. ru.
В Бюджетном послании на 2005 г. Президент РФ вновь обращает внимание на то, что бюджетные ассигнования по-прежнему распределяются между бюджетными учреждениями вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, их общественной полезности, а государственный контроль за внебюджетной деятельностью федеральных учреждений и принимаемыми ими на себя обязательствами носит в основном формальный характер <8>. ——————————— <8> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.07.2004 «О бюджетной политике в 2005 году» // http://www. president. kremlin. ru.
Уже традиционно особое внимание в Бюджетном послании на 2006 г. уделено проблеме повышения результативности бюджетных расходов, в том числе обеспечению доступности и качества услуг здравоохранения и образования, для чего было настоятельно рекомендовано изменить сложившийся механизм финансирования <9>. ——————————— <9> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25.04.2005 «О бюджетной политике в 2006 году» // Парламентская газета. 2005. N 93.
Следует отметить, что программа развития бюджетной политики на 2007 г. в сфере финансирования бюджетных учреждений предусматривала уже более конкретные задачи. Так, Президент РФ обозначил необходимость внесения изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных заданий, расширение прав учреждений в сфере самостоятельного распоряжения выделенными бюджетными средствами, а также введения модели среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результаты <10>. ——————————— <10> Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году» // Пенсия. 2006. N 6.
В марте текущего года впервые было провозглашено Бюджетное послание, рассчитанное на трехлетнюю перспективу, корреспондирующую с принципом среднесрочного бюджетного проектирования. В рамках обозначенного периода, а именно до 2010 г., планируется провести анализ эффективности всех расходов бюджета с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, при условии обязательного соизмерения с этими целями достигнутых результатов. Кроме того, необходимо использовать такие финансовые механизмы, которые стимулируют бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг. Предлагается наделить главных распорядителей бюджетных средств полномочиями, позволяющими самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания. При этом бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания. Правительству РФ следует принять меры по реализации системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования, а также начать работу по подготовке к преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности <11>. ——————————— <11> Бюджетное послание Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 — 2010 гг. от 09.03.2007.
В числе действенных мер, принятых законодателем в ответ на многочисленные призывы Президента РФ изменить порядок финансирования бюджетных учреждений, следует отметить последние новеллы Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) <12>. ——————————— <12> См.: Федеральный закон N 63-ФЗ от 26.04.2007 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» // Российская газета. 2007. 28 апреля.
Во-первых, деятельность бюджетных учреждений рассматривается как деятельность, осуществляемая преимущественно в рамках государственного (муниципального) задания (ст. 6 БК РФ). Во-вторых, в ближайшем будущем предполагается полная централизация средств, полученных бюджетными учреждениями, в том числе от оказываемых платных услуг, а также в качестве безвозмездных поступлений (п. 5 ст. 41 БК РФ). Совершенно очевидно, что данная норма, предполагающая лишение бюджетных учреждений определенной финансовой самостоятельности, может дестабилизировать деятельность многих учреждений, в том числе образовательных. Следует отметить, что за счет внебюджетных средств в настоящее время в вузах, в частности, финансируются многие научные исследования, работа творческих научных коллективов, издание необходимой учебной и научной литературы, осуществляется материальное стимулирование сотрудников, имеющих чрезвычайно низкую заработную плату в соответствии с Единой тарифной сеткой. Учитывая возможные негативные социальные последствия, законодатель предусмотрел вариант «мягкого» перехода к новым формам бюджетного взаимодействия. В соответствии с п. 11 ст. 5 Федерального закона N 63-ФЗ от 26.04.2007 момент введения в действие рассматриваемых новых положений отложен во времени до вступления в силу федерального закона, определяющего особенности использования бюджетными учреждениями средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольных пожертвований, и средств от иной приносящей доход деятельности. До тех пор пока указанный закон не принят и не вступил в действие, бюджетные учреждения вправе использовать на обеспечение своей деятельности полученные ими средства от оказания платных услуг, а также безвозмездные поступления на основании документа (генерального разрешения) главного распорядителя бюджетных средств, в котором указываются источники образования и направления использования указанных средств и устанавливающие их нормативно-правовые основания. Фактически осуществление операций с указанными средствами бюджетное учреждение проводит в установленном финансовым органом порядке в соответствии со сметой доходов и расходов. Рассмотренные новеллы бюджетного законодательства отражают общие тенденции государственной политики в области оптимизации системы бюджетных учреждений. За счет централизации финансовых ресурсов и установления более жесткого порядка бюджетного финансирования государство планирует повысить эффективность выполнения функций бюджетных учреждений. Распределение государственных заданий между бюджетными учреждениями на конкурсной основе должно создавать условия для нормальной конкуренции между ними, а также стимулировать к поиску новых форм и способов осуществления деятельности. Одной из таких форм является конструкция автономного учреждения, предполагающая значительную свободу усмотрения в процессе распоряжения полученными доходами. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» <13> доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. ——————————— <13> Собрание законодательства РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
