(Насанжаргалын Ганбадрал) («Административное право и процесс», 2011, N 7)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ ПРИ ПРИМЕНЕНИИ СПЕЦИАЛЬНЫХ СРЕДСТВ ОРГАНАМИ ПОЛИЦИИ МОНГОЛИИ
НАСАНЖАРГАЛЫН ГАНБАДРАЛ
Насанжаргалын Ганбадрал, майор полиции Монголии, адъюнкт Московского университета МВД России.
Законодательство Монголии о применении специальных средств, определяя основания применения, при этом почти не предусматривает порядок применения этих средств. В Монголии непосредственное регулирование применения специальных средств сотрудниками полиции осуществляется ведомственными нормативными актами, т. е. положениями о применении специальных средств, утвержденными начальником Главного управления полиции Монголии.
Ключевые слова: Конституция Монголии, законодательный контроль, органы полиции Монголии, правоохранительные органы, применение специальных средств.
Legislative control in application of special means by agencies of police of Mongolia Nasanzhargaly’n Ganbadral
Control of the representative power over activity of law-enforcement authorities is necessary, as it allows not only to regulate legislatively the constitutional status and the legal competence of law-enforcement services, but also relieves them a part of responsibility for those operations, which have met with approval of legislators.
Key words: Constitution of Mongolia, legislative control, agencies of police of Mongolia, law-enforcement agencies, application of special means.
Контроль является одним из важнейших функций государственного управления и необходимым атрибутом демократического государства, отражающим интересы и волю граждан. Сильная и стабильная власть в правовом государстве невозможна без реализации контроля, дисциплины и ответственности. Как показывает опыт, контроль со стороны государства, общества и личности за деятельностью правоохранительных органов может быть достаточно эффективным лишь при соблюдении комплексного подхода к его организации. Это означает тесное взаимодействие и разграничение сфер ответственности трех ветвей власти в осуществлении контроля, что позволяет выделить такие виды внешнего контроля над органами полиции Монголии, как парламентский контроль, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль <1>. ——————————— <1> Долгорсурэн Ж. Административное право Монголии. Общая часть. УБ, 2008. С. 213.
Применение специальных средств является составной частью полномочий сотрудников правоохранительных органов по обеспечению защиты личности и общественной безопасности. Однако проведенный анализ показывает, что регламентация этих полномочий разбросана по многочисленным законам и подзаконным актам <2>, однотипные вопросы применения специальных средств и оружия не всегда получают единообразное нормативное закрепление, что затрудняет применение данных правовых средств и контроль за законностью их использования. ——————————— <2> В настоящее время в Монголии действуют 12 кодексов и законов, 16 подзаконных актов, регулирующих применение различными субъектами специальных средств.
В связи с этим в Монголии контрольные функции в правоохранительной сфере осуществляются: — Великим государственным хуралом Монголии; — Правительством Монголии; — посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Законодательный орган Монголии — Великий государственный хурал обеспечивает законодательное регулирование отношений в сфере деятельности полиции на всей территории Монголии, осуществляет законодательное регулирование организации управления органами полиции, устанавливает общие принципы, основы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере охраны правопорядка. Как самостоятельному государственно-правовому институту контролю законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов присущи все те черты, которые определяют любой другой вид государственного контроля. Вместе с тем он обладает характерными признаками, такими, как: наличие особых целей, задач, функций, принципов, способов осуществления, а также определение пределов непосредственного вмешательства парламентариев в самостоятельную деятельность подконтрольного субъекта. Раскрывая сущность контрольной функции законодательной власти, необходимо сказать, что она «проявляется в том, что в условиях демократически организованной системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия, через различные институты прямой демократии» <3>. ——————————— <3> Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И. Н. Степанова, Т. Я. Хабриевой. М., 1999. С. 362.
Таким образом, целью контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов являются: охрана конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина; обеспечение режима законности, верховенства и прямого действия Конституции Монголии; обеспечение исполнения правоохранительными органами и их должностными лицами Конституции Монголии, законов и подзаконных актов; повышение эффективности государственно-правового регулирования; поддержание стабильности государственного устройства, а также в случае обнаружения нарушений законности — формулирование требований об устранении этих нарушений <4>. ——————————— <4> Долгорсурэн Ж. Указ. соч.
В настоящее время в Монголии в какой-то мере сформирована и уже действует правовая база, регулирующая применение специальных мер пресечения. Однако анализ действующего законодательства Монголии, особенно норм, регулирующих деятельность правоохранительных органов по применению специальных средств, в его динамике высвечивает немало проблем, которые представляются актуальными и нуждающимися в квалифицированном решении. Несовершенство нормативно-правового регулирования применения правоохранительными органами, в частности органами полиции, специальных средств, как мы полагаем, приводит в конечном итоге к неэффективной охране общественного порядка. И в связи с этим считается целесообразным разработать и принять единый Закон Монголии «О применении огнестрельного оружия и специальных средств», который бы устанавливал общие правила применения сотрудниками правоохранительных органов огнестрельного оружия и специальных средств. Более того, закреплял бы в своих положениях концептуальные и правовые основы, обеспечивающие эффективное безопасное применение рассматриваемых специальных средств. На наш взгляд, в предлагаемом законе должны быть закреплены не только содержание мер административного пресечения, но и гарантии прав и свобод граждан и законных интересов юридических лиц при их применении. Кроме того, в данном законе следует также унифицировать терминологию основных понятий института применения специальных средств, поскольку в действующем законодательстве по-разному определяются однотипные действия по применению специальных средств. Сбалансированность нормативной базы применения мер административного пресечения выражается в соблюдении иерархии актов различного уровня. Анализ правовых источников Монголии выявил, что при разработке нормативных актов, регулирующих применение специальных средств, не всегда соблюдена иерархия этих актов. Так, порядок и правила применения специальных средств индивидуального воздействия подробно регламентированы Положением о применении специальных средств индивидуального воздействия (код N 235), т. е. ведомственным нормативным актом. Однако в устанавливаемом данным Положением перечне присутствуют средства (специальные окрашивающие средства), которые не были предусмотрены Законом Монголии «Об органах полиции». На наш взгляд, подобную нормотворческую практику следует признать неправомерной, так как перечень специальных средств, применяемых сотрудниками правоохранительных органов, должен быть установлен только в законодательном порядке. В свою очередь, закон должен устанавливать не только перечень и основания, но также и порядок применения рассматриваемых средств. Правовой анализ показывает, что законодательство Монголии о применении специальных средств, определяя основания применения, при этом почти не предусматривает порядок применения этих средств. В Монголии непосредственное регулирование применения специальных средств сотрудниками полиции осуществляется ведомственными нормативными актами, т. е. положениями о применении специальных средств, утвержденными начальником Главного управления полиции Монголии. Таким образом, контроль над соблюдением законодательства о применении мер административного пресечения предполагает обращение к проблемам законности, под которой понимается наличие оптимального количества правовых норм для регулирования существующих общественных отношений, соблюдение адресатами содержащихся в них предписаний и формируемый на этой основе особый правовой режим. Анализ парламентской практики по контролю над соблюдением законодательства показывает, что в целях установления соответствия поведения органов полиции и их сотрудников требованиям, предусмотренным действующим законодательством, контролеры монгольского парламента используют различные формы осуществления контрольных полномочий, такие, как: — парламентские расследования; — парламентские слушания; — депутатские запросы; — специализированные временные комиссии; — «правительственный час» в Государственном хурале; — отчет руководителей и должностных лиц органов исполнительной власти; — утверждение бюджета и контроль за его исполнением. Так, только по следам события, связанного с введением в Монголии чрезвычайного положения, была назначена специализированная временная комиссия, включавшая членов юридического комитета и комитета по правам человека, проведены парламентские расследования и дважды организованы парламентские слушания <5>. В ходе парламентских расследований были истребованы из органов полиции и разведки, а также из других правоохранительных органов необходимые документы, проливающие свет на события 1 июля, вызваны эксперты и получены письменные заключения и иные материалы, осуществлены проверки с посещением различных объектов, в том числе следственного изолятора, где содержались задержанные при пресечении массовых беспорядков лица. ——————————— <5> События 1 июля 2008 г., когда было введено чрезвычайное положение, вызванное массовыми беспорядками.
Парламентская комиссия выявила массу нарушений и ошибок, допущенных органами полиции непосредственно при пресечении массовых беспорядков. Эти нарушения и ошибки связаны в основном с неправомерным применением огнестрельного оружия и специальных средств против участников массовых беспорядков. В ходе парламентского расследования также выяснилось реальное состояние дел органов полиции. Так, силы и средства органов полиции оказались фактически не подготовленными к такому повороту события. Органы полиции Монголии не были оснащены новыми специальными средствами и тактическими способами борьбы с противоправными действиями, угрожающими общественной безопасности. Этому в немалой степени способствовало нецелевое использование бюджетных средств, необходимых для оснащения органов полиции современными безопасными специальными средствами, несвоевременность и неточность получения их адресатами. После многомесячного парламентского расследования специализированная временная комиссия установила, что произвольность и неграмотность применения силами полиции огнестрельного оружия и специальных средств и наступившие вследствие этого последствия были вызваны именно несоблюдением сотрудниками полиции законодательства о применении специальных средств и правовой неопределенностью применения указанных средств в чрезвычайных ситуациях. Таким образом, законодательный контроль позволил решить следующие задачи: 1) соблюдение органами полиции законодательства о применении специальных средств для поддержания стабильности правопорядка; 2) обнаружение нарушений и ошибок, допущенных при применении сотрудниками полиции специальных средств, и их исправление; 3) повышение эффективности работы органов полиции и целенаправленное использование бюджетных средств. На вышеуказанном примере парламентских расследований можно констатировать, что законодательной властью Монголии были осуществлены такие контрольные функции за деятельностью органов полиции, как корректирующая, ориентирующая, предупредительная, охранительная, диагностическая и стимулирующая функции. Одним из основных требований органов контроля законодательной власти является выяснение реального состояния дел в правоохранительных органах, поднятие их престижа в глазах населения в результате совершенствования законодательства и проводимой объективной аналитической работы, рассмотрение развития негативных тенденций в правоохранительной среде. В условиях демократизации общества тенденция развития контрольной функции законодательной власти направлена не на усиление репрессивных мер, а на возрастание роли закона, нормы права, общественного мнения. В ходе реальной практики применения контроля возможна апробация различных его технологий, позволяющих повысить эффективность деятельности правоохранительных органов <6>. ——————————— <6> Соломатина Е. А. К вопросу о теоретико-правовых аспектах организации института контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов // Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы: Материалы всероссийской научно-практической конференции. М., 2006. С. 507.
Контроль представительной власти за деятельностью правоохранительных органов необходим, поскольку не только позволяет законодательно регулировать конституционный статус и правовую компетенцию правоохранительных служб, но и снимает с них часть ответственности за те операции, которые получили одобрение законодателей.
