(Бабай А. Н., Тимошенко В. С.) («Закон», 2006, N 11)
РОЛЬ ОБЩЕПРИЗНАННЫХ ПРИНЦИПОВ И НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
А. Н. БАБАЙ, В. С. ТИМОШЕНКО
Бабай А. Н., кандидат юридических наук, заслуженный юрист России.
Тимошенко В. С., адъюнкт Дальневосточного юридического института МВД России.
Глобализация и интеграция в правовой и экономической областях деятельности современных государств являются главными тенденциями в современном мире и приводят к формированию иного взгляда на роль международно-правовых норм в функционировании национальных правовых систем, к пересмотру содержания принципа государственного суверенитета, его объема. Самым важным элементом этого процесса для каждого отдельного государства является решение вопроса о соотношении норм международного права и внутреннего (национального) права. Вместе с тем в мире существует масса проблем, связанных с вопросами соблюдения прав и свобод человека. Принципы построения взаимоотношений человека и государства в различных государствах отличаются вплоть до диаметрально противоположных. В связи с этим возрастает значение общечеловеческих ценностей, лежащих в основе общего международного права — комплекса общепризнанных принципов и норм международного права. Современное международное публичное право содержит в своих источниках основные общечеловеческие ценности и способно достаточно эффективно влиять на развитие внутригосударственного права в тех или иных формах. На наш взгляд, эффективно урегулировать вопрос соотношения норм права — элементов различных нормативных систем на государственном уровне способно конституционное право. Именно оно выражает общезначимые публичные интересы, будь то обеспечение безопасности и обороны или экономические интересы государства, его целостность, закрепляет главные публичные институты, основы правовой системы, вводит спектр методов правового регулирования. Конституционное право является базовой отраслью нормативно-целостной ориентации, состоящей из идей, принципов и норм <1>. ——————————— <1> См.: Тихомиров Ю. А. Развитие теории конституционного права // Государство и право. 1998. N 7. С. 6.
До принятия Конституции РФ в 1993 г. как в теории, так и в практике вопрос о соотношении норм международного права, общепризнанных принципов и норм международного права в частности и внутреннего права в целом решался в пользу последнего. «Национальная правовая система, — отмечал А. М. Васильев, — так же суверенна, как и государство, поэтому на территории страны без санкции (в той или иной форме) национальной государственной власти не могут действовать нормы, созданные помимо ее правотворческих органов» <2>. На протяжении значительного периода времени отечественная общая теория права не уделяла должного внимания международной правовой системе, целиком сосредоточиваясь на вопросах национальной (внутригосударственной) правовой системы. Достаточно обратиться к определениям правовой системы, данным советскими, а затем российскими учеными <3>. Существование международного права не принималось в расчет, либо оно трактовалось как отрасль национального права наряду с другими отраслями (например, гражданским, уголовным правом), теоретические разработки проводились без учета особенностей международного права и его норм <4>. ——————————— <2> Васильев А. М. О системах советского и международного права // Советское государство и право. 1985. N 1. С. 69. <3> Например, Ю. А. Тихомиров считает, что понятие «правовая система» включает цели, принципы правового регулирования, основные разновидности правовых актов, системообразующие связи. Л. С. Явич употреблял как взаимозаменяемые понятия правовой системы и системы правовых норм; пирамиду правовой системы составляют в своем единстве нормы, институты права и отрасли. Позднее он расширил подход, рассматривая правовую систему как сочетание трех форм права, где правоотношения представляют собой конкретную, а нормы права и правосознание — абстрактные формы. В то же время, по его мнению, неверно включать в это понятие все без исключения юридические категории, всю правовую действительность. В. Н. Синюков соотносит правовую систему с национальной правовой культурой, основные компоненты которой (право и законодательство, юридическая практика, правовая идеология) составляют правовую систему. В широком значении — это целый правовой мир, имеющий свою жизненную организацию, источники, историю и будущее. См.: Тихомиров Ю. А. Правовая система развитого социализма // Советское государство и право. 1979. N 7. С. 33; Явич С. Л. Общая теория права. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1976. С. 125 — 126; Он же. Сущность права. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1985. С. 40 — 41; Синюков В. Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994. С. 4. <4> См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 1998. С. 10 — 11.
Представляется, что приоритет международных норм определяется общими принципами правового государства. Это мнение подтверждается и Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., в котором говорится: «В соответствии с принципами правового государства, закрепленными в Конституции РФ, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством». Проблема соотношения норм общего международного права, общепризнанных принципов и норм международного права, в частности и национального законодательства, носит многоплановый характер. В теории права имеют место многочисленные споры о научной терминологии, о справедливости постановки вопроса вообще, ведь нормы международного публичного права и нормы национального законодательства суверенного государства являются элементами различных правовых систем, с присущими им нетождественными объектами, субъектами, целями, правовой сущностью и пр. В значительной степени такое несоответствие взглядов вызвано известной неопределенностью в существующей терминологии. Так, лаконичность конституционной формулировки не может не вызвать ряд вопросов в связи с практическим применением ее положений. Не ясно, что собой представляют общепризнанные принципы и нормы международного права, что является их источниками. Тем не менее в конституционном праве и судебной практике различных государств и Российской Федерации, в том числе под «общепризнанными принципами и нормами международного права», понимаются принципы и нормы общего международного права, то есть нормы, признанные большинством государств, включая то, в котором они подлежат применению. Несмотря на их численное меньшинство, состоящее из них общее международное право является фундаментом всей системы современного международного права с его отраслями, подотраслями и институтами. Термин «общепризнанные принципы и нормы международного права», употребленный в Конституции России, — это укоренившийся международно-правовой термин, который получил широкое распространение как в международных нормативных актах, так и во внутригосударственных актах. Будучи влитыми в национальные правовые системы, общепризнанные принципы и нормы международного права становятся специфическим регулятором внутригосударственных отношений. Объявляя общепризнанные принципы и нормы международного права составной частью российской правовой системы, Конституция РФ не проводит различия между принципами и нормами международного права. Общепризнанные принципы и нормы международного права могут иметь обычно-правовую форму, форму международного договора (иного международного нормативного акта) или смешанную форму. Однако, являясь международно-правовыми нормами, общепризнанные нормы и принципы международного права занимают обособленное положение в нормативном массиве правовой системы России, функционируя при этом наряду с российским правом. Толковаться и применяться они должны в соответствии с целями и принципами международного права и конкретного международного договора, с установленными в нем временными, пространственными и субъективными пределами действия, в контексте значения используемых в нем терминов. Общепризнанные нормы международного права устанавливают общеприемлемые правила и не порождают каких-либо критических коллизий в национальных правовых системах. Конституционное право России, являясь ядром национальной правовой системы, тесно взаимодействует с международным общим публичным правом. С одной стороны, Конституция РФ включает в себя общеправовые принципы, присущие значительному числу правовых систем суверенных государств и воспринятые общепризнанными принципами и нормами международного права, с другой стороны, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью российской правовой системы, то есть таким образом становятся нормами прямого действия на всей территории Российской Федерации. Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также ратифицированные международные договоры занимают прочные позиции среди федеральных источников конституционного права, уступая в юридической силе лишь положениям Конституции России, федеральных конституционных законов о поправках к Конституции РФ и иным федеральным конституционным законам. А согласно ч. 1 ст. 17 в области защиты прав человека и гражданина занимают приоритетное положение наряду с конституционными нормами. Правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете международных договоров над нормами национального законодательства обязательно для правотворческих и правоприменительных органов как Российской Федерации, так и субъектов Федерации. Поэтому важным фактором укрепления российской государственности должно стать проникновение в сознание законодателя и должностных лиц всех уровней идеи о важности норм общего международного права и необходимости имплементации его общих принципов и норм в национальном законодательстве. Из анализа научной литературы и судебной практики можно сделать вывод о том, что существует определенная сложность применения общепризнанных принципов и норм международного права, связанная с тем, что они не зафиксированы в каком-либо едином международно-правовом акте, а «распылены» во всем массиве обычаев и договоров общего международного права. Даже основные принципы международного права не кодифицированы, отчего их число и формулировки в различных международных актах не идентичны. Поэтому общее международное право, а также внутреннее право многих государств находят выход из затруднительных ситуаций в толковании международно-правовых норм судом. Таким образом, по нашему мнению, является целесообразным наделение Конституционного Суда РФ полномочиями по установлению содержания и источников закрепления общепризнанных принципов и норм международного права. А для более эффективного применения данного рода норм считаем целесообразным издание единого постановления Конституционного Суда РФ, в котором, опираясь, например, на опыт Германии, аккумулировались бы те общепризнанные принципы и нормы международного права, которые Российская Федерация считает частью своей правовой системы. К числу таковых, например, можно отнести следующие принципы и нормы. 1. Недопустимость произвола при толковании закона правоприменителем. 2. Определенность, ясность, недвусмысленность правовой нормы. 3. Принцип поддержки доверия гражданина к закону и действиям государства. 4. Принцип правового государства. 5. Принцип равенства граждан перед законом. 6. Принцип разделения властей. 7. Принцип соразмерности ограничения прав и свобод конституционно значимым целям. 8. Принцип справедливости и соразмерности мер юридической ответственности. 9. Баланс интересов при установлении форм ее применения (юридической ответственности). 10. Принцип уважения достоинства личности как равноправного субъекта во взаимоотношениях с государством. 11. Принцип недопустимости придания обратной силы закону, ограничивающему права граждан, вводящему или ограничивающему налоги, влияющие на уголовную наказуемость деяния. 12. Принцип запрета сверхформализма. 13. Принцип презумпции невиновности <5>. ——————————— <5> См., напр.: Малеев Ю. Н. Неизвестные, но общепризнанные // Международное право. 2005. N 1. С. 5 — 20.
Помимо этого, значительным упущением авторов действующей Конституции РФ, на наш взгляд, является существующий пробел, касающийся определения общих целей и принципов внешней политики государства. Основные принципы международного права конституционно были закреплены в качестве принципов внешней политики СССР и РСФСР. В Конституции РФ 1993 г., к сожалению, положения о целях и принципах внешней политики отсутствуют. Конституция России в ряде случаев напрямую предписывает руководствоваться общепризнанными принципами и нормами международного права. Таковыми являются положения ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 ст. 55, ч. 1 ст. 63, ч. 2 ст. 67, ст. 69. Вместе с тем Конституция РФ умалчивает о других случаях, когда было бы уместно вспомнить о нормах международного права. Так, к совместному ведению Федерации и ее субъектов отнесено выполнение только международных договоров, а не норм международного права вообще (п. «о» ст. 72). Недостаточное внимание уделяется международному праву в нормотворческой деятельности разных уровней. Особенно важной представляется проблема правомочности субъектов Российской Федерации в решении вопросов о правах и свободах человека на местном уровне. Важным аспектом такого рода отношений также является соблюдение основополагающих принципов и правил, заключенных в международных нормах. Например, в Венской декларации и Программе действий, принятых 25 июня 1993 г. Всемирной конференцией по правам человека, говорится, что региональные механизмы играют основополагающую роль в защите прав людей, они должны содействовать укреплению универсальных (международных) стандартов в области прав человека. Там же отмечается, что каждое государство имеет право избирать такие структуры, которые в наибольшей мере соответствуют его конкретным потребностям на национальном уровне. Помимо этого, в Конституции России не определен и механизм контроля за соответствием национального права международным обязательствам страны. Конституционный Суд РФ решает дела лишь о соответствии Конституции РФ «не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации» (п. 2 «г» ст. 125). При этом ст. 15 располагается в первой главе Конституции РФ и, следовательно, входит в ряд основ конституционного строя России. Конституция как основа правовой системы государства обладает высшей юридической силой, приматом в отношении всех остальных норм. Международное право учитывает особый статус конституции, определяющей и закрепляющей законодательно социально-политическое устройство страны, ее правовой системы. Утверждая суверенное право каждого государства свободно выбирать и развивать свою правовую систему, оно требует уважения к установленному конституцией правопорядку. Вместе с тем свобода государства в определении характера своей правовой системы не является неограниченной. Принцип суверенного равенства государств, закрепляя их право на свободный выбор политико-правовой системы, в то же время взаимосвязан с другим основополагающим принципом: «Каждое государство обязано выполнять полностью добросовестно свои международные обязательства». Добросовестное выполнение обязательств по международному праву предусматривает, что при осуществлении своих суверенных прав, включая право устанавливать законы и административные правила, государства «будут сообразовываться со своими юридическими обязательствами по международному праву» <6>. ——————————— <6> См.: Лукашук И. И. Конституции государств и международное право. М.: Спарк, 1998. С. 11.
Конституция РФ 1993 г. затрагивает многие вопросы международного права. Это и права человека, вопросы территории и границ, ратификация международных договоров, дипломатические отношения и многое другое. Одним из важных нововведений является принципиальное решение в ней вопроса о соотношении международного и внутригосударственного права, признании приоритета международных договоров Российской Федерации над ее внутренними законами. В пункте 4 ст. 15 Конституции РФ сформулированы две связанные между собой конституционные нормы: о включении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров России в правовую систему Российской Федерации и о приоритете применения правил международных договоров РФ перед российскими законами. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» законодательно закрепил в преамбуле положение о том, что Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение обычных и договорных норм. Тем самым открывается возможность прямого действия и применения норм международного права органами власти, включая суды. Заинтересованные физические и юридические лица могут ссылаться прямо на нормы международного права при разрешении споров между собой и с государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями <7>. Конституция РФ закрепила свою высшую юридическую силу и соответственно установила, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (ч. 1 ст. 15). И хотя нормы международного права не упомянуты, положение о высшей юридической силе Конституции РФ распространяется на все нормы правовой системы страны. Это положение широко признано как в отечественной, так и в международно-правовой литературе. Так, В. А. Карташкин пишет, что Конституция России, «признавая приоритет международного права над внутригосударственным законодательством, не распространяет это верховенство на Основной закон страны» <8>. К этой же мысли присоединяется и О. Е. Кутафин <9>. Будучи включенными Конституцией РФ в правовую систему страны, нормы международного права обретают способность регулировать внутригосударственные отношения, в том числе и конституционные. А И. И. Лукашук вообще рассматривает возможность изменения Конституции на базе договора <10>. ——————————— <7> См.: Степанов И. М., Лазарев Б. М. Указ. соч. С. 116. <8> См.: Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М.: Институт государства и права РАН, 1995. С. 17. <9> См.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права РФ. М.: Юристъ, 2002. С. 50 — 67. <10> См.: Лукашук И. И. Указ. соч. С. 68.
Включение Конституцией России общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в правовую систему нашей страны является важным историческим шагом. Оно коренным образом меняет понятие правовой системы России, структуру системы источников конституционного права, в том числе ставит по-новому вопрос о соотношении, иерархии правовых актов по их юридической силе. Актуальный вопрос, который при этом возникает, заключается в установлении иерархии юридической силы в процессе применения и исполнения этих норм в системе источников конституционного права России. Ведь от того, что указанные международные нормы включены в российскую правовую систему, они не перестают быть нормами международного права, являющегося самостоятельной правовой системой, и каждая из этих систем сохраняет свои особенности в определении иерархии юридической силы соответствующих правовых норм и соотношения актов (норм) международного и российского национального права. Таким образом, в связи с тем, что обычная и договорная нормы международного права обладают равной юридической силой, равным правовым статусом, можно утверждать, что общепризнанные принципы и нормы международного права обладают таким же юридическим статусом в рамках российской правовой системы, как и договорные нормы. Если же общепризнанная норма или принцип будут иметь меньшую юридическую силу, чем закон, это может привести к нарушению Россией своих международных обязательств, которые она, как и другие субъекты международного права, берет на себя добровольно. То есть в случае возникновения коллизии между общепризнанной нормой и правилом, предусмотренным в законе, приоритет в применении должен быть за общепризнанной нормой международного права. В своей деятельности данное положение следует применять всем.
