(Гирько С. И.) («Российский следователь», 2011, N 16)
СИТУАЦИЯ С ДОЗНАНИЕМ В ПОЛИЦИИ ТАКОВА: НАДО НАЧИНАТЬ ВСЕ С НАЧАЛА <*>
С. И. ГИРЬКО
——————————— <*> Gir’ko S. I. Situation with inquiry in police is in such state that we should start from the beginning.
Гирько Сергей Иванович, начальник ВНИИ МВД России, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, генерал-майор полиции.
Статья посвящена организационным и правовым проблемам регламентации производства дознания полицией.
Ключевые слова: дознание, орган дознания, полиция, нормативное регулирование, структура подразделения дознания.
The article is devoted to organized and legal problems of regulation of proceeding of inquiry by police.
Key words: inquiry, agency of inquiry, police, normative regulation, structure of subdivisions of inquiry.
Говоря об организационных и правовых проблемах регламентации производства дознания полицией и ее органами в условиях изменяющегося законодательства и ведомственного нормативного правового обеспечения МВД России, необходимо отметить, что ситуация напоминает начало 90-х годов прошлого столетия. По сути, мы имеем дело с серьезным откатом назад, обратить вспять который необходимо в самое короткое время. Однако по порядку. В начале 90-х годов, а точнее в 1992 г., 16 октября, появился ведомственный Приказ N 368, который впервые утвердил положение о специализированных подразделениях дознания милиции общественной безопасности (далее — МОБ). Тогда решение данного вопроса было более чем актуально, поскольку основной объем работы по производству дознания, а также осуществления досудебной подготовки материалов в протокольной форме выполняли сотрудники именно этих подразделений. Со временем специализированные подразделения дознания укрепились кадрово, штатно, обеспечивая достаточно высокое качество производства дознания, по многим параметрам нисколько не уступающее позициям ведомственного предварительного следствия. При этом специализированные подразделения дознания обоснованно приобрели статусное положение координатора всей процессуальной работы (в том числе по дознанию) в МОБ, оказывая методическую поддержку тем категориям сотрудников милиции общественной безопасности, в функции которых входит уголовно-процессуальная деятельность: участковых уполномоченных, инспекторов по делам несовершеннолетних и др. Именно опыт работы специализированных подразделений дознания позволил обосновать внесение изменений в УПК РФ, когда процессуальные полномочия начальника органа дознания были распространены на его заместителя. На указанные должности были назначены начальники специализированных подразделений дознания, и именно они, как наиболее квалифицированные специалисты в области производства дознания, и возглавили всю процессуальную деятельность МОБ. Эволюция функции дознания в МОБ растянулась более чем на 15 лет. Характерно, что аналогичного процесса не происходило в криминальной милиции (далее — КМ). Причина в одном — оперативные сотрудники КМ работали в основном по уголовным делам и материалам, по которым обязательно предварительное следствие. Основную долю процессуальной работы по таким делам, как известно, выполняют следователи органов внутренних дел. Тем самым в данном случае сохранялся некий административный рычаг, позволяющий не допускать переложения процессуальной деятельности следователя на первоначальном этапе расследования на оперативных сотрудников. Достаточно глубокие рассуждения в этой части, прогнозы развития данной ситуации, в том числе в случае централизации следственного аппарата в стране в целом, нами предпринимались в исследованиях неоднократно <1>. Надо сказать, что ситуация развивается именно по этому вектору. ——————————— <1> Гирько С. И. Уголовно-процессуальные функции милиции: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2003. 115 с.; Гирько С. И. Деятельность милиции в уголовном процессе. М.: Экзамен, 2006. 558 с.; Гирько С. И., Скударева Н. И. Дознание в органах внутренних дел: история и современность: Учебно-методическое пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2006. 204 с.
В Федеральном законе «О милиции» процессуальный статус обеих милиций был также закреплен. В частности, в ст. 8 указанного Закона говорилось, что милиция общественной безопасности является органом дознания, а соответственно, в ст. 9 сказано, что криминальная милиция также является органом дознания. Заметим, что данные акценты в базовом законе расставлены были не случайно. Дело в том, что УПК РФ в целом ряде статей, посвященных дознанию, устанавливал процессуальную компетенцию исключительно органа дознания и субъектов органа дознания — участников уголовного судопроизводства. Так, в частности, в ст. 5 УПК РФ говорится о том, что дознаватель — должностное лицо органа дознания (п. 7), начальник органа дознания — должностное лицо органа дознания (п. 17), орган дознания — государственный орган и должностное лицо, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия (п. 24). В других статьях: 40, 40.1, 41 — раскрывается содержание их процессуальной правосубъектности. Все перечисленные постулаты распространяются на все ведомства — органы исполнительной власти, которые отнесены к категории органов дознания: ФСБ, Минюст, ГТК, ФСКН России и др. Анализ положений Федерального закона «О полиции» (ст. ст. 2, 12) позволяет сделать неутешительный вывод, что ни в одной из статей не содержится прямого указания на то, что полиция является органом дознания. Собирательный же образ полиции как государственного органа, на который возложено осуществление дознание и производство оперативно-розыскной деятельности, не способен исправить ситуацию. Иными словами, в настоящее время возникает много вопросов правового и прежде всего практического свойства, на которые нет ответов: является ли полиция органом дознания, кто является начальником органа дознания — начальник ОВД или начальник полиции, обладает ли заместитель начальника полиции полномочиями заместителя начальника органа дознания и имеет ли он все процессуальные права, а самое важное — право давать указания по уголовным делам подчиненным им дознавателям? Кому-то покажется, что это проблемы, которые надуманы автором. Однако справедливость постановки вышеперечисленных вопросов в недалеком будущем неизбежно подтвердят многочисленные факты процессуальных коллизий между органами дознания и другими участниками уголовного процесса, которые неизбежно возникнут, как только Федеральный закон «О полиции» заработает в полной мере. Ценой вышеупомянутой неточности станут «поломанные» по формальным основаниям процессуальные, в том числе судебные, решения, уголовные дела, освобожденные от уголовной ответственности преступники, не защищенные правосудием жертвы преступлений. Считаем, что необходимо возбудить вопрос о внесении изменений в Федеральный закон «О полиции» в этой части. В территориальных органах внутренних дел с большим нетерпением ожидали появления ведомственного нормативного правового акта, содержащего информацию о структуре полиции и внутриведомственных субординационных связях. Наконец, 30 апреля текущего года был введен в действие Приказ МВД России N 333, утвердивший Типовую структуру территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Не прибегая к анализу данного локального нормативного акта в целом, применительно к теме нашего исследования скажем, что подразделения дознания разного уровня по каким-то причинам оказались в организационно-методическом подчинении у подразделений органов предварительного следствия. Необходимо отметить (автор это уже не раз делал в своих исследованиях), что полиция и органы предварительного следствия в системе МВД России — это, по сути, разные государственные органы, оказавшиеся в определенное время под одной «крышей» Министерства внутренних дел. Это временно! Образованный Следственный комитет Российской Федерации, призванный в перспективе централизовать всю следственную работу под своей эгидой, эту задачу в ближайшем будущем выполнит. В этих условиях тем более подчинять структурное подразделение полиции (а управления, отделы, отделения дознания включены в структуру полиции) равнозначным в плане уголовно-процессуальной компетенции органам предварительного следствия недопустимо. В чем могут быть преимущества такого подчинения? Расчет на то, что в следственных подразделениях обеспечивается более высокое качество процессуальной деятельности, мало оправдан. Качество работы по расследованию примерно одинаково. Может быть, следователи могут оказать методическую помощь с учетом опыта расследования дел, отнесенных к компетенции органов дознания внутренних дел? Тоже нет. Следователи не расследуют и даже сознательно дистанцируются от расследования уголовных дел данной категории. Что, следователи по своему кадровому составу дают фору кадровому потенциалу дознавателей? Да нет же, и здесь практически все одинаково. Тогда что легло в основу решения о подчинении одних другим? Думается, причина в застарелом восприятии сотрудников следственных подразделений в качестве «старших братьев» по отношению к дознавателям. Так и хочется сказать: господа, вы давно отстали от жизни. Специализированные подразделения дознания, сформированные в блоке милиции общественной безопасности и составившие профессиональное ядро единой службы дознания полиции, давно преодолели «пубертатный» период своего развития. Они уже давно являются самостоятельными участниками уголовного процесса, уверенно расследуют уголовные дела своей подследственности, являются методическими центрами для всех сотрудников, занятых в той или иной мере процессуальной деятельностью в милиции общественной безопасности, и, соответственно, уверенно заняли свою нишу, являясь эффективным инструментом милиции, посредством которого последняя реализовывала всевозрастающий объем своей процессуальной деятельности. Какие негативные последствия такой подчиненности можно предвидеть? Во-первых, нет сомнений в том, что всю рутинную работу следственные подразделения переложат на дознавателей. Прежде всего, разного рода дежурства: в оперативно-следственных группах, группах немедленного реагирования, исполнение разного рода отдельных поручений и отдельных следственных действий. Во-вторых, дознаватели психологически перестанут выполнять свою роль в полиции — инструмента по реализации процессуальных функций последней. В-третьих, начнет происходить перетягивание наиболее квалифицированных дознавателей в следственные подразделения, и как результат произойдет размывание профессионального ядра дознания. И наконец, последнее — никто из числа сотрудников подразделений предварительного следствия, которые сегодня сами размышляют о своих перспективах, не станет заниматься и тем более решать проблемы дознания. Все это приведет к деградации дознания как службы в принципе и утрате полицией качества функционирования своего неотъемлемого органа по расследованию. Все эти процессы протекали в 90-е годы — в период становления службы дознания, и забывать эту ретроспективу не следует. Что же нужно сделать для того, чтобы все поставить на свои места? Во-первых, необходимо внести соответствующие дополнения в Федеральный закон «О полиции», отнеся полицию к числу органов дознания. Во-вторых, необходимо изменить положения Приказа МВД России N 333 в части какого-либо подчинения подразделений дознания органам предварительного следствия в системе МВД России. В-третьих, необходимо в системе полиции повысить статус руководителей подразделений дознания, возведя их в ранг заместителей начальников полиции, и тем самым вернуть им требуемую процессуальную компетенцию по руководству дознавателями. Кроме того, следует включить в компетенцию дознания выполнение процессуальной работы в порядке ст. 157 УПК РФ по уголовным делам, подследственным следователям. Полагаем, что предлагаемые меры позволят вывести изложенную выше ситуацию из создавшегося кризиса. Иными словами, надо все начинать сначала. Но делать это нужно быстро и с учетом опыта прошлых лет.
