(Захаров И. В.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 8)
ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ВЫБОРНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ СОТРУДНИКАМИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
И. В. ЗАХАРОВ
——————————— <*> Zakharov I. V. Characteristics of exercise of authority of the local deputies by the servicemen of the interior agencies in the Russian Federation.
Захаров Илья Викторович, заместитель заведующего кафедрой конституционного права Уральской государственной юридической академии, председатель избирательной комиссии муниципального образования «Город Екатеринбург», кандидат юридических наук, доцент.
Настоящая публикация посвящена весьма актуальному вопросу. Милиционеры (полицейские), ставшие депутатами, должны приостановить свои полномочия. Справедливо ли это с позиции российского законодательства? Могут ли такие лица заниматься иной оплачиваемой деятельностью? Данные вопросы анализируются в указанной публикации.
This publication is dedicated to the very essential issue. Policemen, who became legislators, must stop their authorities. Is it fair according to the Russian legislation? Can these persons undertake another payable activities? These issues are analyzed in this publication.
Key words: policemen; legislators; local government; legislation.
Статус выборных лиц местного самоуправления в Российской Федерации совершенствуется вместе с муниципальной реформой. Постепенно законодатель начинает проводить более четкие отличия между категориями «депутат», «выборное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления». На сегодняшний день Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 40 запрещает замещать выборным должностным лицам местного самоуправления государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, должности государственной или муниципальной службы. Прямого запрета занятия аналогичных должностей депутатам представительных органов муниципальных образований указанный Закон не содержит. Однако следует отметить, что в соответствии со статьей 2.1 Федерального закона 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, распространяются ограничения, установленные для членов Правительства Российской Федерации. Согласно статье 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» члены Правительства Российской Федерации не вправе замещать должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Тем самым складывается ситуация, когда депутат представительного органа муниципального образования вправе замещать государственную должность, но лицо, замещающее государственную должность, не вправе быть депутатом представительного органа муниципального образования. Думается, что законы должны единообразно регулировать указанный вопрос. Между тем не в полной мере решен вопрос о тех лицах, которые являлись сотрудниками милиции и были избраны депутатами представительных органов муниципальных образований. Более того, не решен этот вопрос и в Федеральном законе «О полиции». Так, статья 28.2 Закона РФ «О милиции» устанавливала, что сотрудники милиции, избранные (назначенные) членами Совета Федерации, избранные депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов РФ, руководителями исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, депутатами представительных органов и главами муниципальных образований, на период осуществления указанных полномочий приостанавливают службу в органах внутренних дел либо увольняются со службы в органах внутренних дел по собственному желанию. Статья 41 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» <1> не вносит ясность в указанную ситуацию. Согласно указанной статье сотрудник полиции, избранный депутатом представительного органа муниципального образования, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в полиции либо увольняется со службы в полиции по собственному желанию. Тем не менее Федеральный закон «О полиции» уточняет, что период осуществления указанных полномочий засчитывается сотруднику полиции в календарном исчислении в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного специального звания, доплату за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет. Этот же Закон содержит и более строгую норму, в определенной степени дисциплинирующую сотрудников полиции. В частности, если в течение одного месяца (не считая периодов временной нетрудоспособности) после окончания срока осуществления депутатских полномочий сотрудник полиции не уведомит об этом федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, то он подлежит увольнению по основанию: прекращение оснований для приостановления службы в полиции. ——————————— <1> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
После прекращения указанных полномочий сотруднику полиции по его желанию предоставляется ранее замещаемая должность, а при ее отсутствии другая равноценная должность по прежнему либо с его согласия иному месту службы. Следует отметить, что оба Закона не разграничивают депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной либо непостоянной основе. То есть норма о приостановлении своих полномочий в органах внутренних дел касается лиц, замещающих депутатские полномочия как на освобожденной, так и на неосвобожденной основе. Между тем пункт 5 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет, что на постоянной основе могут осуществлять свои полномочия не более 10% депутатов представительного органа муниципального образования. Как правило, таковыми являются председатель представительного органа и его заместитель. Что касается остальных депутатов, то они осуществляют свои полномочия в представительном органе на непостоянной основе. И если до избрания депутатом лицо являлось сотрудником милиции (полиции), то, независимо от осуществления своих депутатских полномочий на постоянной или непостоянной основе, данное лицо должно приостановить службу в органах внутренних дел либо принять решение об увольнении из указанных органов. Однако депутаты, осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе, не получают денежного содержания за осуществление своих полномочий. Тем самым такой гражданин фактически теряет источник доходов. Положительным нововведением Федерального закона «О полиции» можно отметить то обстоятельство, что у сотрудника полиции, ставшего депутатом, сохраняется трудовой стаж, а также выслуга лет, дающая право на присвоение очередного специального звания, доплата за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет. Особо хотелось бы отметить, что Указ Президента РФ от 30 мая 1997 г. N 535 «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, работников органов прокуратуры Российской Федерации и сотрудников Следственного комитета Российской Федерации», <2> несколько широко трактует положения Закона РФ «О милиции», а теперь и Федерального закона «О полиции» и закрепляет, что требования указанных законов о приостановлении полномочий касаются лишь депутатов, осуществляющих полномочия на постоянной основе. Однако общеизвестно, что Указ Президента РФ является подзаконным нормативным актом и его нормы не должны противоречить нормам федерального закона. Таким образом, при коллизии норм Указа Президента РФ и федерального закона, безусловно, применяются нормы федерального закона. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 1991. N 22. Ст. 2572.
Что касается Федерального закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», то в пункте 9 статьи 4 он устанавливает, что депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать должности муниципальной службы, быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти. Указанный пункт устанавливает лишь общие ограничения в отношении депутатов представительных органов муниципальных образований. Вопрос о возможности одновременного осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования и полномочий, обусловленных замещением иных должностей, должен решаться с учетом положений специальных законов, регулирующих деятельность соответствующих категорий лиц. В частности, отношения, связанные с осуществлением полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований сотрудниками милиции (полиции), урегулированы лишь статьей 28.2 Закона РФ «О милиции» и статьей 41 Федерального закона «О полиции». При этом оба Закона не содержат каких-либо изъятий из установленного правила для депутатов, осуществляющих свои полномочия как на непостоянной, так и на постоянной основе. Законодательство РФ о милиции (полиции) и службе в органах внутренних дел не конкретизирует вопросы приостановления службы в органах внутренних дел, в отличие от законодательства о воинской обязанности и военной службе. В частности, статья 45 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» закрепляет следующие положения. Военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, в случае избрания их депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутатами представительных органов муниципальных образований и главами муниципальных образований, осуществляющими указанные полномочия на постоянной основе, имеют право либо на увольнение с военной службы, либо на приостановление военной службы. Приостановление военной службы военнослужащим означает приостановление действия условий заключенного ими контракта о прохождении военной службы. Военнослужащие, военная служба по контракту которым приостановлена, не считаются исполняющими обязанности военной службы. Срок приостановления военной службы засчитывается в общий трудовой стаж при назначении пенсии за выслугу лет. В течение данного срока выплата денежного довольствия и иные дополнительные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, а также присвоение очередных воинских званий не производятся. Военнослужащие, военная служба по контракту которым приостановлена, не входят в численность Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов. Военнослужащие, военная служба по контракту которым приостановлена, не достигшие предельного возраста пребывания на военной службе, по истечении срока контракта о прохождении военной службы имеют право заключить новый контракт о прохождении военной службы. Военнослужащие, военная служба по контракту которым приостановлена, имеют право продолжить военную службу. В случае продолжения военной службы они назначаются на прежние должности, а при их отсутствии с их согласия — на другие должности. Срок приостановления военной службы в случае продолжения военной службы засчитывается в выслугу лет, дающую право на присвоение очередного воинского звания, надбавку за выслугу лет, дополнительный отпуск и назначение пенсии за выслугу лет, а также на получение социальных гарантий и компенсаций, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус военнослужащих и порядок прохождения военной службы. Конечно, Федеральный закон «О полиции» во многом перенял позицию Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Однако вопрос о совмещении сотрудниками органов внутренних дел статуса депутатов, осуществляющих полномочия на непостоянной основе, остается открытым. Что касается вопроса реализации положений статьи 28.2 Закона РФ «О милиции» и статьи 41 Федерального закона «О полиции» в части обязывания сотрудников милиции (полиции) приостановить службу либо уволиться со службы по собственному желанию, то он решен законодателем в пункте 2 статьи 33, пункте 6 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Исходя из указанных норм, контроль за реализацией ограничений, установленных указанными законами, возложен на соответствующую избирательную комиссию. Так, в случае непредставления в пятидневный срок после извещения кандидата об избрании его депутатом в избирательную комиссию документов, подтверждающих освобождение от обязанностей, не совместимых со статусом депутата, кандидат исключается из списка кандидатов (при выборах по пропорциональной системе) либо избирательная комиссия отменяет решение о признании кандидата избранным (при выборах по мажоритарной системе). Таким образом, положения статьи 28.2 Закона РФ «О милиции» и статьи 41 Федерального закона «О полиции» в части обязывания сотрудников милиции приостановить службу либо уволиться со службы по собственному желанию реализуются соответствующими избирательными комиссиями. При непредставлении подтверждающих документов (рапорта, заявления, приказа и др.) в избирательную комиссию сотрудник милиции (полиции) утрачивает права и обязанности избранного, что устраняет дальнейшие возможные нарушения таким сотрудником требований статьи 28.2 Закона РФ «О милиции» и статьи 41 Федерального закона «О полиции». Руководители органов внутренних дел при реализации положений указанных Законов действуют исключительно на основании личного волеизъявления сотрудника милиции (полиции), который вправе не приостанавливать службу и не увольняться со службы по собственному желанию, но в таком случае лишен возможности представить соответствующие подтверждающие документы в избирательную комиссию, в связи с чем не приобретает статус депутата представительного органа муниципального образования. Следовательно, независимо от того, на постоянной или неосвобожденной основе сотрудник милиции (полиции) избран депутатом, он обязан приостановить службу со всеми вытекающими отсюда последствиями. Основанием для такого приостановления является статья 28.2 Закона РФ «О милиции» и статья 41 Федерального закона «О полиции». И на сегодняшний день законодатель фактически ставит сотрудника милиции (полиции) в следующую ситуацию: то, что указанный сотрудник принял решение стать депутатом и приостановить службу в органах внутренних дел, является его выбором. Днем начала срока приостановления службы в целях реализации требований статьи 28.2 Закона РФ «О милиции» и статьи 41 Федерального закона «О полиции» является день вступления в действие приказа (иного документа) об освобождении от обязанностей, не совместимых со статусом депутата. Днем окончания срока приостановления службы является день прекращения полномочий депутата представительного органа муниципального образования. Между тем, руководствуясь принципом аналогии закона, можно сделать вывод о том, что приостановление службы в органах внутренних дел приостанавливает действие условий соответствующего служебного контракта. Также на гражданина, приостановившего службу в органах внутренних дел, на время приостановления не распространяются ограничения, запреты и обязанности, предусмотренные Законом РФ «О милиции» и Федеральным законом «О полиции». Таким образом, граждане, приостановившие службу в органах внутренних дел на период осуществления полномочий депутата, вправе осуществлять трудовую и предпринимательскую деятельность, если указанная деятельность не противоречит нормативным актам, регулирующим статус депутатов соответствующих органов. Вместе с тем думается, что вполне целесообразно внести изменения в законодательство РФ о полиции и службе в органах внутренних дел, аналогичные тем, которые содержатся в ст. 45 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», в целях исключения правовой неопределенности в статусе граждан, приостановивших службу в органах внутренних дел.
