ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО НАСЕЛЕНИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
И. В. ЗАХАРОВ
Захаров Илья Викторович — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, заместитель заведующего кафедрой конституционного права Уральской государственной юридической академии.
На сегодняшний день Федеральный закон N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ «Об общих принципах…») не в полной мере регламентирует вопросы правового положения выборного лица местного самоуправления. К таковым лицам относятся депутаты, а также выборные должностные лица местного самоуправления. Статья 40 указанного Федерального закона закрепляет перспективную норму о том, что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Однако федеральный законодатель упустил одно важное обстоятельство: нормативным актом какого уровня (федерального, регионального или муниципального) будут предоставляться названные условия. Тем не менее депутат, глава муниципального образования, иные выборные лица местного самоуправления являются полномочными представителями населения соответствующего муниципального образования. Представительство не означает исключительно передачу принадлежащей населению власти выборному лицу. Представительство — лишь официальное выражение доверия осуществлять волю народа. Отношения представительства складываются путем делегирования полномочий, т. е. акт делегирования придает законность отношениям представительства <1>. Население определенного избирательного округа наделяет выборное лицо полномочиями на осуществление принадлежащей ему власти. Реализуя данное полномочие, выборное лицо участвует в решении вопросов местного значения. Необходимо отметить, что осуществлять свои права и обязанности выборное лицо может только после наделения его населением полномочиями по реализации власти. ——————————— <1> Выдрин И. В. Местное самоуправление: соотношение юридической теории и конституционной практики. С. 26.
Суть представительной природы мандата выборного лица заключается в следующем: во-первых, каждое выборное лицо становится таковым только путем избрания, причем избрание может осуществляться разными способами; во-вторых, само по себе представительство и является важнейшей задачей для выборного лица; в-третьих, система народного представительства существует и развивается на началах прямой и обратной связи <2>. ——————————— <2> Авакьян С. А. Депутат: статус и деятельность. М., 1991. С. 12.
По мнению Л. Дюги, М. Прело, Ж.-Ж. Руссо, депутат, иные выборные лица являются не представителями населения, а его уполномоченными. Отсюда указанные ученые приходят к выводу о свободном мандате выборных лиц. Как отмечал Леон Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации». И именно поэтому депутат обязан представлять интересы своего населения и нести ответственность перед местным сообществом, наделившим его властными полномочиями <3>. ——————————— <3> Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник: В 4-х томах. Т. 2 / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1995. С. 97 — 98.
Термин «мандат» Марсель Прело понимает исключительно как волеизъявление избирателя, которое не должно оказывать никакого влияния на положение избранного <4>. Однако при подобной трактовке теряется принцип демократического государства. Причем Декларация прав человека и гражданина 1789 г. в п. 3 провозглашает указанный принцип: «Источник суверенитета зиждется, по существу, в нации. Никакая корпорация, ни один индивид не смогут располагать властью, которая не исходит явно из этого источника» <5>. ——————————— <4> Там же. <5> Вопросы государства и права во Французской буржуазной революции XVIII в. М., 1940. С. 151 — 153.
По мнению Ж.-Ж. Руссо, суверенитет народа проявляется в осуществлении им законодательной власти. Политическая свобода возможна лишь в том государстве, где законодательствует народ. Свобода, по определению Руссо, состоит в том, чтобы граждане находились под защитой законов и сами их принимали. Исходя из этого, он формулирует и определение закона. «Всякий закон, если народ не утвердил его непосредственно сам, недействителен; это вообще не закон». Утверждая таким образом, Ж.-Ж. Руссо выступал за приоритетность законодательной власти, поскольку граждане по условиям социального контракта передали государству власть решать важные общественные дела и потому должны полностью полагаться на законодателей, на тех, «кто берет на себя смелость дать установление какому-либо народу» <6>. Таким образом, по мнению Ж.-Ж. Руссо, в прямой (непосредственной) демократии просто нет необходимости. ——————————— <6> Цит. по: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. А. В. Иванченко. М., 1999. С. 486.
Противоположной (и вполне справедливой) точки зрения придерживался Д. Локк. Согласно его учению, власть законодателя, демократически избранного народом, не может выходить за пределы мандата, полученного им от народа. Поэтому представительная демократия не является полной, завершенной, всегда нуждается в подтверждении властного мандата. Следовательно, различные формы непосредственной демократии представляются необходимыми действиями, дополняющими законодательную власть и одновременно легитимирующими ее. Как отмечал И. А. Ильин, «каждый сам себе голова и сам за себя все дела обсуждает и голос свой на общем собрании подает. При таком устройстве — прямом или непосредственном — народная воля вся как на ладони видна. Никто своего мнения никому не передает и защиту своих интересов в чужие руки не доверит». Далее И. А. Ильин предлагает выяснять нужды народа и выражать его волю на собраниях свободно избранных народных представителей. Заявляя, что народ должен бороться за то, чтобы депутаты представляли именно его, а не свои интересы, А. И. Ильин приводит весьма интересный пример такой борьбы. В конце XVIII века в Англии в Палату общин был избран некто Джон Вилькс, являющийся оппонентом правительства. На следующих выборах Вилькс снова получил большинство голосов избирателей. Однако Палата общин не признала его полномочия, а избранным был признан другой кандидат, фактически получивший меньшее количество голосов. Тогда англичане стали бороться за право свободного признания. «Если, — говорил своим избирателям Вилькс, — министерству будет предоставлена возможность указывать избирателям, кого они не должны избирать, то следующим шагом будет указание, кого они должны выбирать». Англичане составили петицию в виде протеста. Было собрано 65 000 подписей. Однако король и парламент отнеслись к этой акции как к непозволительному своеволию. Когда же в 1774 году Вилькс снова был избран депутатом, «король и правительство, умудренные опытом прошлого и не желая возбуждать новую агитацию, предоставили ему спокойно занять его место в Палате общин» <7>. ——————————— <7> Ильин И. А. Свобода собраний и народное представительство // Приложение к журналу «Городское управление». Хрестоматия муниципального политика. Вып. 2. Демократия и государство / Составитель Ю. Кириллов.
Такой крупный философ, как Лев Тихомиров, также выступал за идею народного представительства. «Народ, — утверждал он, — может обладать в государстве своим, действительно ему принадлежащим представительством только в том случае, если его представители не стремятся сделаться над ним господствующей властью…» Однако Лев Тихомиров видел суть представительства в том, чтобы народ через своих представителей присутствовал в государственном управлении. Вместе с тем, указывает Лев Тихомиров, «народные представители должны являться непременно от совершенно определенных групп населения, получать от них наказы и находиться в течение заседаний в непрерывных сношениях с избирателями. Избиратели, будучи недовольны своим представителем, могут отзывать его и присылать на место его нового. В случае присылки явно непригодных людей (совершенно глупых, безобразников и т. п.) таковые не только могут быть Высочайшим повелением исключаемы из состава Думы, но избиратели получают выговор и подвергаются штрафу за нарушение обязанностей. Ибо основным цензом для членов Народной Думы должна быть разумность и добропорядочность» <8>. ——————————— <8> Тихомиров Л. А. Самодержавие и народное представительство // Монархическая государственность. М., 1998. С. 53.
Лев Тихомиров выделяет представительство истинно народное и парламентарное. Последнее он не приемлет, утверждая, что избираемые лица могут «почти безнаказанно, а то и совсем безнаказанно совершать величайшие скандалы… совершать преступления… оскорбление религии, оскорбление нации…», не задумываясь о нуждах народа. Народное же представительство он не бесспорно отождествляет с самодержавием, заявляя, что «представительство народа при верховной власти несравненно», а также «вся ценность народного представительства зависит от того, насколько оно приводит в государственную жизнь мысль чисто народную и попечение о нуждах действительно народных» <9>. ——————————— <9> Тихомиров Л. А. Два типа народного представительства // Христианство и политика / Сост. С. М. Сергеев. 1997. С. 37.
Думается, что народное представительство заключается именно в том, что вся власть в государстве должна принадлежать его народу. И это свое право народ уже будет осуществлять не только непосредственно, но и через своих представителей. Представители ни в коем случае не должны быть уполномоченными, а обязаны отражать интересы всего населения. Выборное лицо не должно оказывать преимущество тем лицам, которые за него проголосовали, и представлять их интересы в первую очередь. Наделяя выборное лицо властными полномочиями, население уполномочивает его осуществлять властную управленческую деятельность. Данный вопрос тесно связан с вопросом о партийном представительстве. В соответствии с избирательным законодательством выборы в представительный орган муниципального образования могут проводиться и по пропорциональной избирательной системе, а следовательно, в представительном органе интересы избирателей теоретически могут отстаивать представители избирательных объединений. Думается, что партийное представительство не отражает всей сути народного суверенитета. Власть в государстве принадлежит народу. Местное самоуправление в одном из контекстов рассматривается именно в качестве способа осуществления народной власти, формы ее реализации. Следовательно, в муниципальном образовании власть принадлежит местному сообществу. Данную ему власть местное сообщество может осуществлять двумя путями: непосредственно (путем выборов, референдумов, народной правотворческой инициативы и т. п.) либо через выбранные им органы. Процесс выборов представляет собой процесс делегирования населением муниципального образования какому-либо определенному лицу на конкретный срок полномочий по осуществлению власти. В такой ситуации население, передавая полномочия, знает лицо, ответственное за их исполнение (либо неисполнение). В случае передачи властных полномочий какой бы то ни было организации весьма сложно определить субъекта ответственности в случае их невыполнения. Кроме того, передавая полномочия по осуществлению власти избирательному объединению, избиратель неизбежно передает их конкретным личностям, позицию которых он поддерживает. Современное избирательное законодательство не запрещает передачу мандата от одного члена избирательного объединения другому. Такая ситуация уже «перечеркивает» существо народного суверенитета. Против системы партийного представительства выступал и Лев Тихомиров, полагавший, что объединение народа партиями «неизбежно создает господствующий политиканский слой. Эта система не объединяет народ с государством, а разъединяет посредством средостения партий. Организованная часть партий, всегда ничтожной численности по сравнению с народными массами, становится единственным, так сказать, активным гражданством. Эта система создает господствующий над народом политиканский класс…». Также следует отметить, что статус выборного лица отличается и от правоположения муниципального служащего. Муниципальный депутат, глава муниципального образования — лицо выборное, являющееся представителем населения вследствие, как правило, прямых выборов. Муниципальный служащий не является представителем населения. Именно поэтому законодательство о муниципальной службе не распространяет свое действие на выборное лицо местного самоуправления. Под муниципальным служащим понимается гражданин Российской Федерации, исполняющий свои обязанности по муниципальной должности муниципальной службы. Таким образом, выборное лицо местного самоуправления занимает муниципальную должность, однако не является муниципальным служащим. Практика Верховного Суда Российской Федерации показывает следующее. В настоящее время федеральным законодательством определен правовой статус государственных и муниципальных служащих, но не решен вопрос о статусе выборных лиц местного самоуправления. В соответствии с законодательством о государственной и муниципальной службе государственные и муниципальные служащие не могут быть депутатами представительных органов муниципального образования. Однако на уровне федерального законодательства отсутствуют ограничения для каких-либо должностей, связанных со статусом депутата. Введение такого запрета только планируется в проекте Федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации», причем в этом законопроекте предполагается предусмотреть норму, в соответствии с которой эти ограничения не будут распространяться на выборных лиц местного самоуправления, вступивших в должность до принятия этого Закона. Однако это общее правило может быть изменено законами субъектов Российской Федерации. Практика Верховного Суда Российской Федерации знает примеры нескольких ситуаций, когда в законодательстве субъектов Федерации не предусмотрено анализируемых ограничений в статусе депутата. Так, один из жителей г. Стрежевого Томской области обратился в суд с жалобой на решение территориальной избирательной комиссии г. Стрежевого о регистрации главы этого города депутатом представительного органа местного самоуправления. Свои требования заявитель аргументировал тем, что одновременное исполнение обязанностей муниципальной службы и исполнение обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления недопустимо. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, рассмотрев дело в кассационном порядке, отказала в удовлетворении жалобы по следующим основаниям. Заявителем и судом первой инстанции были ошибочно распространены нормы законов, устанавливающих ограничения для муниципальных служащих быть депутатами представительных органов местного самоуправления на статус местного депутата. Однако ни в Конституции России, ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Томской области нет ограничений права граждан, в том числе занимающих должности в муниципальных органах, быть избранными депутатами представительных органов местного самоуправления. В другом случае гражданин Б. в судебном порядке просил прекратить полномочия девяти депутатов Государственной Думы Ярославской области на том основании, что эти лица являются муниципальными служащими. Суд в удовлетворении требований отказал, установив, что в федеральном законодательстве, Уставе Ярославской области, а также в Законе «О статусе депутата Государственной Думы Ярославской области» не содержится оснований для прекращения полномочий депутата ввиду осуществления им работы (нахождения на службе, занятия должности) в органах местного самоуправления. Верховный Суд Российской Федерации подчеркнул, что несоблюдение ограничений, установленных для муниципальных и государственных служащих, является основанием для прекращения муниципальной и государственной службы, а не депутатских полномочий <10>. ——————————— <10> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 8.
Таким образом, федеральное законодательство о муниципальной службе определяет, что выборные должностные лица, а также депутаты муниципальными служащими не являются. Тем самым Закон подчеркивает, что муниципальный служащий, обладая совершенно иным статусом, в отличие от депутата прямым представителем народа не является. Именно поэтому названный Закон ограничивает муниципального служащего в полномочиях, предоставляет ему меньшее количество гарантий, нежели депутату. Это еще раз подчеркивает, что на депутата возлагаются серьезные обязательства и огромная ответственность перед населением. Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что народное представительство заключается именно в том, что вся власть в государстве должна принадлежать его народу. И это свое право народ уже будет осуществлять не только непосредственно, но и через своих представителей. Представители ни в коем случае не должны быть уполномоченными, а обязаны отражать интересы всего населения.
