(Алексеев И. А., Абрамова Е. А.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 5)
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА РЕАЛИЗАЦИЮ ПОЛНОМОЧИЙ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ
И. А. АЛЕКСЕЕВ, Е. А. АБРАМОВА
Алексеев Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного права и государственного строительства Пятигорского государственного лингвистического университета.
Абрамова Елизавета Александровна, аспирант кафедры конституционного права и государственного строительства Пятигорского государственного лингвистического университета.
В статье, написанной в соавторстве, рассматривается ответственность, к которой могут быть привлечены субъекты муниципальных правоотношений за реализацию полномочий в области образования. Определены субъекты ответственности. Сделан вывод о комплексности ответственности по муниципальному праву.
Legal responsibility of self-government authorities and officials for realization of powers in the sphere of education I. A. Alekseev, E. A. Abramova
The authors of the article studies responsibility ofsubjects ofmunicipal legal relations for realization ofpowers in the sphere of education. The authors describe the subjects of responsibility and makes a conclusion about complexity of municipal law responsibility.
Формирование эффективных правовых механизмов ответственности органов местного самоуправления является самостоятельным направлением реформы организации местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе. В правовой науке юридической ответственностью называется применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке <1>. ——————————— <1> См.: Марченко М. Н. Курс лекций по теории государства и права. М., 1999. С. 377.
Юридическая ответственность — один из видов негативной реакции государства на правонарушение. По мнению О. Е. Кутафина, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций <2>. ——————————— <2> См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 335.
Таким образом, юридической ответственностью органов местного самоуправления и должностных лиц можно назвать применение к такому лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке. Основой юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является конституционная норма, обязывающая органы власти, граждан и их объединения соблюдать Конституцию и законы, соответствующие нормы законодательства о местном самоуправлении <3>. ——————————— <3> См.: Алексеев И. А. Структура, функции и принципы ответственности субъектов муниципально-правовых отношений по законодательству Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. С. 23.
При осуществлении полномочий в сфере образования органы местного самоуправления руководствуются положениями Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также законодательством субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Если говорить об ответственности применительно к органам местного самоуправления, то из вышеперечисленных нормативных актов нормы об ответственности получили свое конкретное закрепление только в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Алексеев И. А. пишет: «В соответствии со статьей 70 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и их должностные лица несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами <4>. ——————————— <4> См.: Алексеев И. А. Указ. соч.
Общая норма вышеназванной статьи указывает на то, что за нарушение законодательства органы местного самоуправления и их должностные лица должны нести негативную юридическую ответственность. При этом в самом тексте статьи не сказано, в каком случае какой вид юридической ответственности может быть применим. Очевидно, что применение того или иного вида ответственности должно быть продиктовано сущностью общественных отношений, на которое было направлено посягательство со стороны соответствующих органов местного самоуправления или их должностных лиц. Можно уверенно утверждать, что в системе местного самоуправления к субъектам муниципально-правовых отношений могут применяться все известные виды юридической ответственности: конституционно-правовая, административная, уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, муниципально-правовая» <5>. ——————————— <5> См.: Амирбеков К. А. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. N 30. С. 17.
В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления норм указанных законодательных актов, прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет уполномоченный орган в соответствии с действующим законодательством. Важно отметить, что ответственность органов местного самоуправления за реализацию полномочий в области образования обладает рядом особенностей. Амирбеков К. А. подчеркивает, что отличие муниципально-правовой ответственности состоит в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом <6>. ——————————— <6> См.: Амирбеков К. А. Указ. соч.
Исходя из этого, рассмотрим ответственность органов местного самоуправления за реализацию полномочий в области образования в двух аспектах: позитивном (проспективном) и негативном (ретроспективном). Позитивная ответственность — осознание и воспроизведение личностью в своем поведении необходимости выполнения долга. Позитивная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за реализацию полномочий в области образования реализуется в форме регулярных отчетов о работе перед главой муниципального образования, руководителями структурных подразделений. Негативная ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за реализацию полномочий в области образования реализуется в виде юридической ответственности (может носить отраслевой характер) и наступает перед государством, населением, физическими и юридическими лицами. Юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц за реализацию полномочий в области образования основывается на принципах законности, справедливости, целесообразности, неотвратимости, сочетания ответственности за правонарушение и ответственности за неосуществление или ненадлежащее осуществление возложенных функций, презумпции невиновности, дифференциации ответственности, автономности осуществления ее некоторых видов, сочетания персональной и коллективной ответственности, гласности, взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности. Для того чтобы ответить на вопрос о природе юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию полномочий в области образования, необходимо определить, к предмету регулирования какой отрасли права относятся данные правоотношения. По нашему мнению они относятся к предмету регулирования муниципального права, а отрасль муниципального права является довольно специфичной и обладает таким свойством, как комплексность. По нашему мнению, муниципальное право необходимо рассматривать как комплексную отрасль российского права, регулирующую общественные отношения, складывающиеся по поводу организации и осуществления местного самоуправления (реализации населением форм народовластия, деятельности органов местного самоуправления, управления муниципальным имуществом и муниципальными финансами и многое другое), которые возникают в границах конкретного муниципального образования между населением (органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления) и другими участниками общественных отношений. Муниципально-правовые отношения подлежат охране как со стороны самого муниципального права, так и со стороны других отраслей российского права: конституционного, административного, гражданского, уголовного. Необходимо также четко определить круг субъектов юридической ответственности за реализацию полномочий в области образования. К таким субъектам, по нашему мнению, следует отнести следующие. 1. Муниципальное образование. 2. Органы местного самоуправления: — представительный орган местного самоуправления; — администрация муниципального образования. 3. Выборные должностные лица местного самоуправления: — глава муниципального образования; — руководитель представительного органа местного самоуправления; — депутаты представительного органа местного самоуправления. 4. Должностные лица, замещающие должности в ином порядке: — глава администрации; — муниципальные служащие; — руководитель ТОС. Характер и вид юридической ответственности каждого из перечисленных субъектов правоотношений зависит от специфики самого субъекта. Например, применительно к перечисленным первым двум субъектам правоотношений может быть применена только конституционно-правовая, муниципально-правовая и гражданско-правовая ответственность. К выборным должностным лицам местного самоуправления может быть применена конституционная, муниципальная, уголовная, гражданско-правовая, административная и дисциплинарная ответственность. Применительно к должностным лицам, замещающим должности в ином порядке, возможно применение уголовной, дисциплинарной, административной, а в случае наличия материального ущерба — гражданско-правовой ответственности. Структурные подразделения исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, реализующие полномочия в области образования (отделы образования, управления образования, комиссии и т. п.), разделяют ответственность органа, в составе которого они осуществляют свои функции и руководствуются в своей деятельности положением, утвержденным главой или представительным органом муниципального образования. Так, например, управление образования несет позитивную ответственность в виде отчетов о своей деятельности главе администрации муниципального образования (отчеты о финансовой деятельности управления образования; отчеты по программам, по протоколам поручений, планам реализации, квартальные, годовые, по окончании исполнения каких-либо задач, внеочередные по определенным запросам, устно на аппаратных совещаниях у главы и др.). Кроме того, деятельность управления образования подконтрольна контрольно-ревизионным органам муниципального образования. Важно отметить и тот факт, что ответственность по муниципальному праву предусматривает возможность одновременного применения мер муниципально-правовой или конституционно-правовой ответственности, а также мер ответственности других отраслей российского права. Утвердившееся в муниципально-правовой науке мнение, согласно которому ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами отождествляется с гражданско-правовой ответственностью, является заблуждением. Принцип ответственности перед физическими и юридическими лицами обеспечивается институтами конституционно-правовой и гражданско-правовой ответственности. Различия гражданско-правовой и конституционной ответственности, возникающей из причинения вреда физическим и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) или решений органов местного самоуправления, состоят в основаниях, условиях ответственности, правовом режиме, который возникает при реализации каждого из этих видов ответственности, санкциях и целях <7>. ——————————— <7> См.: Виноградов В. А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. N 2. С. 34.
В таком случае, при нарушении муниципально-правовых отношений одним из их участников, его ответственность наступает на основе других отраслей российского права перед государством, физическими и юридическими лицами. Но и в этом случае речь будет идти об ответственности по муниципальному праву России, так как в основе этой ответственности находится общая норма ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Библиографический список
1. Марченко М. Н. Курс лекций по теории государства и права. М.: Проспект. 1999. 2. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации М.: Юристъ, 1997. 3. Алексеев И. А. Структура, функции и принципы ответственности субъектов муниципально-правовых отношений по законодательству Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 1. 4. Амирбеков К. А. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. N 30. 5. Виноградов В. А. Основание конституционно-правовой ответственности // Законодательство. 2003. N 2.
