(«Культура: управление, экономика, право», 2011, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ КАК РЫЧАГ В УСТРАНЕНИИ ПРОБЛЕМ
ПОНИМАНИЯ ИНСТИТУТА ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПАМЯТНИКОВ
ИСТОРИИ И КУЛЬТУРЫ
О. И. КОРОТКОВА
Короткова О. И., доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, помощник судьи Орловского областного суда, кандидат юридических наук.
В соответствии со ст. 44 Конституции РФ каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Забота о сохранении исторического и культурного наследия и бережное отношение к памятникам истории и культуры — обязанность, закрепленная той же статьей российской Конституции.
В настоящее время особо актуальным становится вопрос охраны недвижимых памятников истории и культуры как вида культурных ценностей и государственного контроля за ними. На сегодняшний день, по словам спикера Государственной Думы РФ Б. В. Грызлова, «каждый третий памятник находится в неудовлетворительном состоянии, а каждый двенадцатый — в аварийном. По некоторым оценкам, мы теряем по три памятника в день». Эти цифры были озвучены в ходе парламентских слушаний, посвященных вопросам законодательного регулирования проблем сохранения, использования, популяризации и государственной охраны памятников истории и культуры [1].
Президент РФ Д. А. Медведев, выступая на одном из заседаний Госсовета в Новгороде, уточнил эти данные: за последние 10 лет в России утрачено 2,5 тыс. памятников истории и культуры, а больше половины нуждаются в срочной реставрации [2].
В соответствии с ч. 3 ст. 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (ред. от 18.10.2010) памятники истории и культуры местного значения, принятые на государственную охрану в соответствии с Законом РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», отнесены к объектам культурного наследия регионального значения, включенным в реестр, за исключением случаев отнесения указанных памятников истории и культуры к объектам исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона.
В силу ч. ч. 3, 4 ст. 48 вышеуказанного Закона собственник объекта культурного наследия несет бремя содержания принадлежащего ему объекта культурного наследия, включенного в реестр, или выявленного объекта культурного наследия с учетом требований настоящего Федерального закона, если иное не установлено договором между собственником и пользователем данным объектом культурного наследия.
При государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия.
Так, охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется:
— органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, — в отношении объектов культурного наследия федерального значения (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия) и объектов культурного наследия регионального значения;
— местной администрацией муниципального образования — в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.
В силу ч. ч. 2, 3, 4 ст. 35 указанного Закона проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.
Характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места определяются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Статьей 13 Закона Орловской области от 6 апреля 2004 г. N 391-03 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры), расположенных на территории Орловской области» предусмотрено, что проектирование и проведение работ по сохранению памятника или ансамбля и (или) их территорий, проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории достопримечательного места, а также в зонах охраны объекта культурного наследия осуществляются в отношении объекта культурного наследия регионального значения и выявленного объекта культурного наследия по согласованию с Органом специальной компетенции области (в ред. Закона Орловской области от 08.06.2007 N 684-ОЗ).
В соответствии с ч. 2 ст. 14 вышеуказанного Закона Орловской области земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком и исполнителем работ после получения письменного предписания Органа специальной компетенции области либо федерального органа охраны объектов культурного наследия.
После принятия мер по ликвидации опасности разрушения обнаруженного объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или после устранения угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия приостановленные работы могут быть возобновлены по письменному разрешению Органа специальной компетенции области, по предписанию которого работы были приостановлены (часть 3).
Постановлением правительства Орловской области от 30 апреля 2009 г. N 24 (ред. от 01.07.2010) утверждено Положение о Департаменте образования, культуры и спорта Орловской области, пунктом 4 которого предусмотрено, что Департамент образования, культуры и спорта Орловской области реализует на территории области единую государственную политику в сферах образования, молодежной политики, культуры и архивного дела, физической культуры и спорта, туризма, защиты прав несовершеннолетних, опеки и попечительства, государственной регистрации актов гражданского состояния (далее — подведомственные сферы деятельности), а также осуществляет в том числе следующие полномочия:
осуществляет в пределах своей компетенции государственный контроль за сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) (п. 4.23);
осуществляет в рамках своей компетенции согласование проектирования и проведения работ по сохранению объектов культурного наследия и их территорий, а также проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории достопримечательного места и в зонах охраны объектов культурного наследия (п. 4.27);
осуществляет государственную охрану объектов культурного наследия регионального значения (п. 4.30.1).
В целях сохранения объекта культурного наследия законодатель предусмотрел проведение следующих ремонтно-реставрационных работ:
— консервация объекта культурного наследия — научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях предотвращения ухудшения состояния объекта культурного наследия без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта, в том числе противоаварийные работы;
— ремонт памятника — научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны;
— реставрация памятника или ансамбля — научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия;
— приспособление объекта культурного наследия для современного использования — научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны, в том числе реставрация представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия;
— научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор;
— спасательные археологические полевые работы.
Вместе с тем на практике возникают определенные трудности в понимании института сохранения объектов культурного наследия.
Так, прокурор Советского района г. Орла обратился в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц к ОАО «Орелкиносервис» и ООО «Кредитстрой» об обязании приостановить строительные работы в кинотеатре «Победа».
В обоснование требований указал, что прокуратурой Советского района г. Орла проведена проверка законности проведения строительных работ в кинотеатре «Победа», являющемся памятником истории и культуры регионального значения, материалами которой установлено, что собственником нежилых помещений N 1 и N 2 кинотеатра «Победа» является ОАО «Орелкиносервис». Внутри фойе здания-памятника подрядной организацией ООО «Кредит-строй» на основании договора подряда ведутся не согласованные с Департаментом образования, культуры и спорта Орловской области строительные работы с целью размещения на 2-м этаже здания летнего кафе.
По установленному проверкой факту незаконного проведения строительных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия прокуратурой района возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 7.14 КоАП РФ в отношении генерального директора ОАО «Орелкиносервис».
В связи с этим просил суд обязать ОАО «Орелкиносервис» и ООО «Кредит-строй» приостановить несогласованные с Департаментом образования, культуры и спорта Орловской области строительные работы, ведущиеся в здании кинотеатра «Победа» до получения ОАО «Орелкиносервис» в установленном законом порядке разрешения Департамента образования, культуры и спорта Орловской области на их осуществление.
В ходе судебного разбирательства было установлено, что здание кинотеатра «Победа», расположенное по адресу: г. Орел, ул. Ленина, д. 22, принято как памятник истории области на государственную охрану и является памятником истории регионального значения, что подтверждается паспортом кинотеатра «Победа», выданным отделом охраны недвижимых памятников истории культуры Министерства культуры России.
На основании свидетельства о государственной регистрации от 16 ноября 2006 г. здание кинотеатра «Победа», состоящее из помещений N 1 и N 2, принадлежит на праве собственности открытому акционерному обществу «Орелкиносервис».
7 июня 2010 г. представителями Управления культуры и архивного дела Департамента образования, культуры и спорта Орловской области был произведен осмотр состояния памятника «Кинотеатр «Победа», в результате которого выявлено, что внутри фойе здания на основании договора подряда, заключенного ОАО «Орелкиносервис» с подрядчиком ООО «Кредит-строй», ведутся строительные работы по установке семи железных балок перекрытий, не согласованные с Департаментом образования, культуры и спорта Орловской области, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия.
В связи с выявленными нарушениями 8 июня 2010 г. Департаментом образования, культуры и спорта Орловской области в адрес ОАО «Орелкиносервис» направлено предписание о необходимости немедленного приостановления заказчиком и исполнителем указанных строительных работ и предоставлении на рассмотрение в Департамент в срок до 11 июня 2010 г. проектной документации и оформления охранного обязательства на объект культурного наследия.
5 августа 2010 г. Департаментом образования, культуры и спорта Орловской области в адрес ОАО «Орелкиносервис» направлено письмо, согласно которому представленная на согласование документация не соответствует предъявляемым к ней требованиям.
Специалистами Департамента образования, культуры и спорта Орловской области 17 сентября 2010 г. также осуществлен выход на место проведения работ, в ходе которого было установлено, что, несмотря на отсутствие соответствующих согласований, строительные работы завершены только в фойе на 1-м этаже кинотеатра «Победа», на 2-м этаже на момент проверки рабочие отсутствовали, но строительные инструменты находились на месте, в связи с чем был составлен соответствующий акт от 17 сентября 2010 г.
С учетом обстоятельств, свидетельствующих о том, что ОАО «Орелкиносервис» не получено согласование и разрешение соответствующего органа специальной компетенции области на проведение строительных работ в кинотеатре «Победа», являющемся памятником культуры регионального значения, суд первой инстанции пришел к выводу об уклонении указанного ответчика от исполнения обязательств по охране памятника, возложенных на него законом. Поэтому обязал ответчиков приостановить все виды строительных работ в кинотеатре «Победа» до получения его собственником ОАО «Орелкиносервис» разрешения Департамента образования, культуры и спорта Орловской области на их осуществление.
Не согласившись с постановленным судебным актом, ОАО «Орелкиносервис» обратилось в судебную коллегию по гражданским делам Орловского областного суда с жалобой, в которой просило об отмене решения суда как незаконного и необоснованного.
Указывало, что на момент рассмотрения дела в суде отсутствовал предмет спора по заявленным требованиям, поскольку ОАО «Орелкиносервис» завершило строительные работы в фойе на первом этаже кинотеатра «Победа» и добровольно приостановило строительные работы на втором этаже здания.
Полагало, что отсутствуют нормы права, которые возлагали бы на ОАО «Орелкиносервис» обязанность по получению разрешения на проведение указанных строительных работ от Департамента образования, культуры и спорта Орловской области.
Указывало на отсутствие доказательств наличия какой-либо угрозы зданию памятника культуры кинотеатра «Победа», а также причинения ему вреда из-за проведения в нем строительных работ, в связи с чем полагало, что прокурором не доказано нарушение ответчиками прав и интересов неопределенного круга лиц. Поэтому оснований для приостановления строительных работ не имеется.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия не нашла оснований для отмены решения суда.
По материалам дела было установлено, что на момент рассмотрения дела в суде соответствующие согласование и разрешение от Департамента образования, культуры и спорта Орловской области на осуществление работ в указанном здании ни собственником кинотеатра ОАО «Орелкиносервис», являющимся заказчиком работ, ни исполнителем работ — ООО «Кредит-строй» получено не было.
В силу ч. ч. 2, 3 ст. 14 Закона Орловской области от 6 апреля 2004 г. N 391-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры), расположенных на территории Орловской области» земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы, проведение которых может ухудшить состояние объекта культурного наследия, нарушить его целостность и сохранность, должны быть немедленно приостановлены заказчиком и исполнителем работ после получения письменного предписания Органа специальной компетенции области, и могут быть возобновлены только после принятия мер по ликвидации опасности разрушения обнаруженного объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, или после устранения угрозы нарушения целостности и сохранности объекта культурного наследия по письменному разрешению Органа специальной компетенции области, по предписанию которого работы были приостановлены (часть 3).
Доводы кассатора об отсутствии доказательств наличия какой-либо угрозы зданию памятника культуры — кинотеатра «Победа», а также причинения ему вреда из-за проведения в нем указанных строительных работ судебная коллегия также сочла несостоятельными.
Как известно, под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия.
При этом нельзя не согласиться с мнением С. М. Шестаковой, что характерной чертой современного развития общественного сознания является глобализация взаимозависимых процессов и отношений. Ценность изучения процессов, происходящих в той или иной сфере человеческой жизни, заключается в наиболее точной постановке конечной цели, определяющей идеальную рациональность, и достижении этой цели ускоренными темпами. Отсутствие системного подхода в деле охраны и использования памятников истории и культуры не позволяет полноценно раскрыть общественности правомерность поведения и формировать правосознание, которые, в сущности, являются конечным результатом механизма правового регулирования [3, с. 26 — 29].
Литература
1. Шкель Т. Памятник под защитой закона // Российская газета. 2008. 18 апр.
2. Захаров И. Памятники растут в цене // АиФ-Москва. 2010. N 13.
3. Шестова С. М. Развитие российского законодательства об охране памятников истории и культуры // Культура: управление, экономика, право. 2009. N 2. С. 26 — 29.
