(Марасанов П. Н.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 9)
АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В ОБЛАСТИ МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ РОССИИ
П. Н. МАРАСАНОВ
Марасанов Павел Николаевич, преподаватель кафедры Общегуманитарных дисциплин СИУ.
В настоящей статье автор рассматривает вопросы, связанные с предупреждением коррупции, способами борьбы с ней, а также анализирует применяемый комплекс мер по антикоррупционной деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих в области модернизации экономики.
Ключевые слова: антикоррупционная деятельность, модернизация экономики, федеральные органы исполнительной власти РФ, государственные служащие, меры антикоррупционного воспитания.
Anti-corruption activities of the federal executive authorities and civil officials in the sphere of modernization of the economy of Russia P. N. Marasanov
The author of this article discusses the issues related to anti-corruption measures and ways to fight corruption as well as analyzes the range of anti-corruption measures applied by the federal executive authorities and civil officials in the sphere of modernization of the economy.
Key words: anti-corruption activities, modernization of the economy, federal executive authorities of the RF, civil officials, means of anti-corruption up-bringing.
В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерны: наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств; высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы; интенсивность контактов с гражданами и организациями. Обладание такими функциями вызывает необходимость создания специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности этих органов, внедрения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, формирования в этой сфере методических основ оценки коррупциогенности государственных функций, пакетов антикоррупционных нормативных правовых актов, ведомственных и региональных антикоррупционных программ экономического развития Российской Федерации <1>. ——————————— <1> См.: Барциц И. Н. Антикоррупционная экспертиза в системе эффективного правотворчества (к разработке методики проведения антикоррупционной экспертизы) // Государство и право. 2010. N 9. С. 16; Мовчан С. Н. Экспертиза правовых норм на коррупциогенность // Государственный аудит. Право. Экономика. 2010. N 1. С. 8.
Основополагающим правовым актом в этой сфере является принятый 25 декабря 2008 г. Федеральный закон N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <2>. ——————————— <2> См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.
Между тем содержание ст. 1 данного Закона вызывает у многих аналитиков неоднозначное толкование. А именно: — в основу определения «коррупция» законодателем заложено понятие «использование физическим лицом своего должностного положения». Однако не весь перечень преступлений, отнесенный законодателем к числу коррупционных, можно причислить к преступлениям, совершенным лицом с использованием своего должностного положения (например, дача взятки, коммерческий подкуп и т. д.); — статья не содержит упоминания о коррупционной деятельности лиц, выполняющих управленческие функции; — коррупция не является самостоятельным преступлением, а представляет собой собирательный образ. Коррупционные проявления возможны не только в области государственной деятельности, но и в политике, иных общественных сферах. Поэтому распространение действия закона только на деятельность в области государственного управления нелогично. Для теории уголовного права известным постулатом является положение о том, что коррупционные преступления — это деяния, совершаемые должностными лицами в сфере их полномочий из корыстной или иной личной заинтересованности. Они могут выражаться в нарушении должностных обязанностей, их неисполнении, в использовании должностного положения вопреки интересам государственной службы. Российский законодатель определил сферы массовой коррупции и, соответственно, границы противодействия, в том числе в процессе модернизации, главным образом в вопросах организационно-распорядительного, административно-хозяйственного и управленческого характера. Однако в основе коррупции могут быть как материальные, экономические интересы (которые шире интересов имущественных), так и интересы нематериального характера (например, предоставление взаимной услуги, продвижение во власть, на вышестоящую должность, торговля влиянием и т. д.). Анализ редакции ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции» показывает также, что при ее конструировании за границами статьи остались и другие употребляемые в тексте Закона понятия, требующие разъяснений. Так, возникает вопрос, почему законодатель оставил без внимания термин «коррупционное правонарушение» и «экономико-коррупционное правонарушение», имеющие особую юридическую, в том числе и административно-правовую нагрузку? Подобный пробел Закона целесообразно устранить путем введения в первую статью расшифровки понятия коррупционного правонарушения. Существует объективная потребность введения в Закон специальных статей, посвященных антикоррупционной экспертизе, антикоррупционному мониторингу, антикоррупционной пропаганде, бытовые условия возникновения коррупции и др. В Законе следовало бы расширить круг лиц, сведения об имуществе которых должны подаваться государственными служащими. Ограничение такого круга только членами семьи, к которым Закон относит супругов и несовершеннолетних детей, не сообразуется с понятиями «члены семьи», данными в ЖК РФ, Семейном кодексе РФ и УПК РФ. Ограничение такого круга не обеспечивает прозрачности и объективности оценки подаваемых деклараций. В связи с этим предлагается внести в указанный выше Закон изменения в части расширения круга лиц, об имуществе которых государственный служащий обязан подавать декларацию, до понятия «близкие родственники». Противодействие коррупции в области модернизации экономики России означает деятельность с использованием инноваций федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: — по предупреждению коррупции в сфере экономики, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); — по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В структуре правовой основы противодействия коррупции важную роль играют нормативные акты, содержащие меры по предупреждению и выявлению коррупции в процессе модернизации, а также по устранению ее причин. Однако в рамках российской правовой системы не было сформировано единой отрасли законодательства по противодействию коррупции как целостной совокупности нормативных актов, объединенных единой целью, общностью предмета и метода правового регулирования. Нормы права, направленные на борьбу с коррупцией, находятся в различных отраслях права, в том числе располагаются в нормативных административно-правовых актах модернизационного содержания, принимаемых на различных уровнях государственного управления. Представляется, что необходима единая общегосударственная программа модернизации правотворчества, в которой каждому субъекту управления может быть определено его место в обеспечении результативности политики модернизации, в том числе и путем применения антикоррупционных мер. Существенную роль в профилактике коррупционных деяний в области модернизации экономики играют открытость государственных и муниципальных органов для общественного контроля, возможность, предоставляемая Конституцией гражданам, принимать участие в выработке решений органов государственного управления и местного управления; проведение общественной экспертизы по наиболее животрепещущим решениям. В этой связи Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 (ред. от 1 июля 2010 г.) «О мерах по противодействию коррупции» <3> был образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции в целях создания системы борьбы против коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих. ——————————— <3> См.: СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
Впоследствии Президентом был издан Указ от 18 декабря 2008 г. N 1800 «О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества» <4>. ——————————— <4> См.: СЗ РФ. 2008. N 51. Ст. 6141.
Особое значение имеют антикоррупционные нормы Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. ст. 15, 16, 19, 20, 24) и правила антикоррупционного поведения служащих. В то же время судить о степени эффективности борьбы с коррупцией целесообразно не только по количеству принятых законодательных актов, но прежде всего по конкретным шагам, направленным на реализацию положений соответствующих нормативных правовых актов, в частности по доведению «коррупционных дел» до суда и реального наказания виновных. Задачи оптимизации функционирования органов исполнительной власти и введения механизмов противодействия коррупции в области модернизационной деятельности органов исполнительной власти были конкретно поставлены в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (ред. от 10 марта 2009 г.) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» <5> и Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., одобренной распоряжением Правительства от 17 ноября 2008 г. N 1662-р (ред. от 8 августа 2009 г.) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» <6>. ——————————— <5> См.: СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720. <6> См.: СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
Согласно положениям названной Концепции необходимым условием для достижения заявленных в административной реформе целей является ликвидация коррупции. В Концепции административной реформы противодействие коррупции рассматривается как комплексное стратегическое направление, которое состоит в том, что каждое из мероприятий реформы направлено на устранение причин и условий, порождающих коррупцию либо способствующих ее распространению. С этой целью предусмотрена система мер по разработке и реализации специальных механизмов противодействия коррупции в процессе модернизации экономики. Определены меры по развитию институтов государственного и парламентского контроля за соблюдением законодательства РФ о противодействии коррупции. Намечены меры осуществления правового воспитания как целенаправленной деятельности государства, его органов, общественных структур, средств массовой информации, трудовых коллективов по формированию высокого правосознания и правовой культуры граждан. На уровне субъектов РФ меры антикоррупционного воспитания предусматриваются некоторыми законами и подзаконными актами. Так, Закон Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. N 34-ЗРТ (в ред. от 19 января 2010 г.) «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» <7> содержит, в частности, ст. 12 «Антикоррупционное образование и пропаганда». Организация антикоррупционного образования возлагается на уполномоченный орган исполнительной власти Республики Татарстан в области образования, науки и осуществляется им во взаимодействии с субъектами антикоррупционной политики. ——————————— <7> См.: Республика Татарстан. 2006. 7 мая.
Закон Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 147-ЗСО «Об областной программе «Противодействия коррупции в Саратовской области на 2007 — 2010 годы» <8> выделил ряд направлений. К ним относятся информационное обеспечение антикоррупционной политики (например, создание интернет-страницы отдела по противодействию коррупции на официальном портале правительства области для информирования общественности о фактах коррупции и принятых по ним мерам по противодействию коррупции, ходе реализации программы), формирование антикоррупционного общественного сознания. ——————————— <8> См.: Саратовская областная газета. 2007. 14 августа.
Среди общих направлений противодействия коррупции как модернизационной меры следует назвать совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их антикоррупционной деятельностью. Общественное значение приобретает введение антикоррупционных стандартов. Имеется в виду установление для соответствующей области социально-экономической деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области. Для этого вводится унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей государственных и муниципальных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности РФ <9>. ——————————— <9> См.: Астанин В. В. Антикоррупционные стандарты и повышение эффективности государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 6; Гончаров Д. Ю. Взаимосвязь нормативных правовых актов как принцип антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. 2010. N 1. С. 4.
Продолжая перечень основных направлений антикоррупционной деятельности в сфере государственного и муниципального управления, следует особо обратить внимание на необходимость обеспечения открытости, прозрачности; добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ; оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности. Важно подчеркнуть необходимость усиления контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц. Весьма актуальной стала передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям. Проводится официальный курс на сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов. Наконец, нельзя не сказать об актуальности повышения ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции в области модернизации экономики. Оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников должны быть отражены в административных и должностных регламентах, устанавливающих порядок антикоррупционной деятельности органов власти, их служащих в области модернизации экономики РФ. Следует заметить, что модернизация экономики России находится в прямой зависимости от уровня антикоррупционной деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих. Эту зависимость надо рассматривать не абстрактно, а в сочетании с административно-правовым механизмом исполнительной власти, который должен быть направлен на развитие модернизационных отношений в экономике. Совершенствование правового регулирования отношений по противодействию коррупции, профилактика коррупционных деяний в области модернизации экономики и создание механизмов общественного контроля за антикоррупционной деятельностью государственных органов будут способствовать модернизационным процессам в России.
Библиографический список
1. Астанин В. В. Антикоррупционные стандарты и повышение эффективности государственной службы // Административное и муниципальное право. 2010. N 6. 2. Барциц И. Н. Антикоррупционная экспертиза в системе эффективного правотворчества // Государство и право. 2010. N 8. 3. Гончаров Д. Ю. Взаимосвязь нормативных правовых актов как принцип антикоррупционной экспертизы // Российская юстиция. 2010. N 1. 4. Мовчан С. Н. Экспертиза правовых норм на коррупциогенность // Государственный аудит. Право. Экономика. 2010. N 8. 5. Нестеров А. В. О теории и практике регламентации // Государство и право. 2008. N 1.
References (transliteration)
1. Astanin V. V. Antikorruptsionnye standarty i povyshenie effektivnosti gosudarstvennoy sluzhby // Administrativnoe i munitsipal’noe pravo. 2010. N 6. 2. Bartsits I. N. Antikorruptsionnaya ekspertiza v sisteme effektivnogo pravotvorchestva. Gosudarstvo i pravo. 2010. 3. Goncharov D. Yu. Vzaimosvyaz’ normativnykh pravovykh aktov kak printsip antikorruptsionnoy ekspertizy // Rossiyskaya yustitsiya. 2010. N 1. 4. Movchan S. N. Ekspertiza pravovykh norm na korruptsiogennost’. Gosudarstvennyy audit. Pravo. Ekonomika. 2010. 5. Nesterov A. V. O teorii i praktike reglamentatsii // Gosudarstvo i pravo. 2008. N 1.
