ОРГАНИЗОВАННАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ И КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С НЕЙ
С. Д. БЕЛОЦЕРКОВСКИЙ
Белоцерковский Сергей Дмитриевич, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук, доцент.
Статья посвящена особенностям использования координационной функции прокуратуры в борьбе с организованной преступностью. Анализируется правовая основа координационной деятельности. Рассматривается взаимосвязь организованной преступности с другими видами системной преступной деятельности. Высказываются предложения о совершенствовании координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с организованной преступностью.
Ключевые слова: организованная преступность; координация; прокуратура; правоохранительные органы; борьба с преступностью.
The organized crime and coordination of activity of law enforcement bodies on struggle against it S. D. Belocerkovskiy
Article is devoted features of use of coordination function of Office of Public Prosecutor in struggle against the organized crime. The legal basis of coordination activity is analyzed. The interrelation of the organized crime with other kinds of system criminal activity is considered. Offers on perfection of coordination of activity of law enforcement bodies on struggle against the organized crime express.
Key words: the organized crime; coordination; Office of Public Prosecutor; law enforcement bodies; struggle against criminality.
Теоретические и практические проблемы координационной деятельности органов прокуратуры по борьбе с преступностью постоянно находятся в центре внимания и являются предметом обсуждения научных и практических работников <1>. Очередное обращение к этой теме во многом обусловлено изданием Указов Президента РФ от 11 декабря 2010 г. N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» и от 26 июля 2011 г. N 988 «О межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации», которые придали этой деятельности новое качественное содержание. ——————————— <1> См.: Мыцыков А. Координационная деятельность прокуратуры: какой она должна быть? // Законность. 2005. N 5. С. 20 — 21; Рябцев В. П. Концептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2007. N 2. С. 67; Белоцерковский С. Д. Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по борьбе с организованной преступностью: Метод. пособие. М., 2010; Мыцыков А. Координация борьбы с преступностью — новый поворот // Законность. 2011. N 3. С. 6 — 8; и др.
Принципиально повышены роль и значение координационной деятельности — теперь она осуществляется не только на ведомственной, но и на государственной основе, а прокурорская координация, оставаясь одной из функций органов прокуратуры, вместе с тем «становится составной частью общего процесса противодействия преступности» <2>. В Приказе Генерального прокурора РФ от 20 декабря 2010 г. N 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 N 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» отмечается, что «координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией является одним из важнейших направлений работы прокуратуры». ——————————— <2> Мыцыков А. Координация борьбы с преступностью — новый поворот. С. 6.
В связи с этим отметим, что координационные совещания руководителей правоохранительных органов РФ всегда уделяли внимание вопросам борьбы с организованной преступностью. Постановления координационного совещания от 4 сентября 2006 г. N 1 «О состоянии организованной преступности в Российской Федерации и дополнительных мерах по усилению борьбы с ней» и всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ от 21 октября 2006 г. N 2 «О состоянии и мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией» носят развернутый характер, предусматривают комплекс законодательных, организационных и иных мер, обеспечивающих системный подход к борьбе с организованной преступностью. Так, Постановление координационного совещания от 4 сентября 2006 г. N 1 содержит понятие современной организованной преступности, которое определяется исходя из криминальных реалий, как «деятельность системы организованных преступных групп и преступных сообществ (преступных организаций)». Эта работа ведется постоянно, и проблема борьбы с организованной преступностью вновь стала предметом рассмотрения всероссийского координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ под руководством Президента РФ, состоявшегося 21 февраля 2011 г. Сегодня правовая основа прокурорской координации базируется на ст. ст. 1 и 8 Закона о прокуратуре, Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. N 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», в котором определены цели, принципы, направления, формы координации и круг полномочий участников координационной деятельности, и Приказе Генерального прокурора РФ от 26 июня 1997 г. N 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью», который обязывает прокуроров регулярно, не реже одного раза в квартал, проводить координационные совещания руководителей правоохранительных органов, разрабатывать и осуществлять совместные меры по борьбе с преступностью. В настоящее время законы или иные нормативные акты в целом не определяют понятие, содержание и структуру правоохранительной системы в стране, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах это понятие широко употребляется. Поэтому давно высказывается предложение о том, чтобы в качестве критерия определения государственно-правовой структуры как правоохранительного органа считать возложение на него законом правоохранительных функций, направленных специально на борьбу с преступностью. В их числе: охрана общественного порядка и безопасности, оперативно-розыскная деятельность, производство дознания, производство предварительного расследования <3>. ——————————— <3> См.: Рябцев В. П. Прокурорский надзор. М., 2006. С. 258.
Кроме того, давно и обоснованно говорится о необходимости расширения круга участников координационной деятельности, включении в него контролирующих органов и органов, занимающихся профилактикой преступлений. Как государственно значимый вид деятельности координация в последнее время претерпела существенные изменения. Каждый из правоохранительных органов, перечисленных в ст. 8 Закона о прокуратуре, реально становится координатором правоохранительной и контрольной деятельности в пределах своего ведения <4>. В настоящее время в нормативном порядке определены координаторы по отдельным направлениям деятельности по борьбе с преступностью. По уже сложившейся практике такие «координаторы по направлениям» определяются постановлениями Правительства РФ или указами Президента РФ. ——————————— <4> См.: Рябцев В. П. Концептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2007. N 2. С. 67.
Так, Федеральная служба по финансовому мониторингу (финансовая разведка), в соответствии с п. 5.12 Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу <5>, «координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в установленной сфере деятельности». ——————————— <5> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 307 «Об утверждении положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу».
Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, согласно п. 8 Положения о Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков <6>, осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по организации исполнения законодательства РФ о наркотических средствах, психотропных веществах и об их прекурсорах, а также о противодействии их незаконному обороту. ——————————— <6> Утверждено Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. N 976.
Для организации борьбы с терроризмом создан и действует координационный орган — Национальный антитеррористический комитет при координирующей роли Федеральной службы безопасности РФ <7>. ——————————— <7> См.: Рябцев В. П. Концептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности. С. 68.
Для координации деятельности федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации, участвующих в противодействии экстремизму, образована межведомственная комиссия по противодействию экстремизму под председательством Министра внутренних дел России <8>. ——————————— <8> См.: Указ Президента РФ от 26 июля 2011 г. N 988 «О межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации».
В настоящее время «координатор по направлению» борьбы с организованной преступностью таким же образом не определен. Поэтому в условиях активного функционирования в России организованной преступности как системы организованных преступных формирований координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с ней осуществляется органами прокуратуры. Таким образом, анализ правового регулирования координации борьбы с преступностью показывает, что в настоящее время несколько правоохранительных и контролирующих органов занимается этой деятельностью. Это обстоятельство обращает на себя внимание, особенно на фоне продолжающейся консолидации преступной среды. В настоящее время для организованных преступных формирований характерна масштабная преступная деятельность, где выделяются наркобизнес, порнобизнес, криминальный рынок и т. п. Появилась системная преступная деятельность, ее наиболее известный пример — «рейдерство», в процессе которого совершается множество преступлений <9>. ——————————— <9> См., напр.: Астахов П. Противодействие рейдерским захватам. М., 2007.
Организованная преступность тесно взаимосвязана с другими системными преступными явлениями. Члены организованных преступных формирований для достижения своих целей используют во взаимосвязи коррупцию и наиболее опасные виды криминального насилия, в частности терроризм. А сами такие формирования выступают наиболее крупным субъектом подкупа должностных и иных лиц, обладающих государственными или иными полномочиями, авторитетом и возможностями. С другой стороны, наиболее длительно и успешно действующие взяточники — это тоже участники организованной преступной деятельности <10>. ——————————— <10> См.: Долгова А. И. Организованная преступность, терроризм и коррупция: тенденции и совершенствование борьбы с ними // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними. М., 2005. С. 3 — 6.
Таким образом, именно организованная преступность лежит в основе перечисленных криминальных явлений. Поэтому борьба с терроризмом и коррупцией — это в значительной степени борьба с организованной преступностью и наоборот. Однако приведенные взаимосвязи не исчерпывающие. У всех этих сложных системных явлений (организованной преступности, терроризма и коррупции) обязательно есть экономическая составляющая. Без экономической преступности они не способны эффективно функционировать. Не случайно такое большое значение придается, например, борьбе с финансированием терроризма, легализацией преступных доходов. Именно криминальные капиталы развернули тот виток коррупции, который поразил мир <11>. ——————————— <11> См.: Долгова А. И. Экономика, преступность, организованная преступность — диалектика развития // Криминальная экономика и организованная преступность. М., 2007. С. 11 — 12.
В связи с изложенным представляется важным следующее обстоятельство. Несмотря на достаточно большое количество органов, занимающихся в настоящее время координационной деятельностью, роль и значение прокурорской координации не ослабевают. Это объясняется ее особенностями. Органы прокуратуры, в соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре, координируют деятельность правоохранительных органов. Это также касается борьбы с терроризмом, экстремизмом, незаконным оборотом наркотиков и т. д. — никаких изъятий из предмета координационной деятельности нет. Прокурорская координация будет наиболее эффективной, если она осуществляется в сочетании с надзорными функциями прокуратуры. Такое сочетание должно выражаться в осуществлении надзора за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов и рассмотрении на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов фактов выявленных нарушений законов, которые препятствуют эффективной борьбе с преступностью. Кроме того, актуально давно высказываемое криминологами предложение о том, чтобы в каждом случае вынесения на обсуждение координационного совещания вопросов, связанных с организованной преступностью, создавалась под руководством прокурора (или уполномоченного им помощника) межведомственная рабочая группа с приглашением специалистов-криминологов <12>. Задача такой группы — проанализировать фактическое положение дел с использованием многообразных источников информации, которыми располагают правоохранительные и иные органы, а также обосновать рекомендации, которые могли бы быть положены в основу решения координационного совещания. Для этого могут также использоваться проведенные государственными и общественными организациями, изучающими проблемы борьбы с преступностью, исследования, в которых прогнозируется развитие криминальной ситуации на федеральном и региональном уровнях. ——————————— <12> См.: Долгова А. И., Евланова О. А. Методика анализа организованной преступности. М., 2005.
Пристатейный библиографический список
1. Астахов П. Противодействие рейдерским захватам. М., 2007. 2. Белоцерковский С. Д. Деятельность органов прокуратуры Российской Федерации по борьбе с организованной преступностью: Метод. пособие. М., 2010. 3. Долгова А. И. Организованная преступность, терроризм и коррупция: тенденции и совершенствование борьбы с ними // Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними. М., 2005. 4. Долгова А. И. Экономика, преступность, организованная преступность — диалектика развития // Криминальная экономика и организованная преступность. М., 2007. 5. Долгова А. И., Евланова О. А. Методика анализа организованной преступности. М., 2005. 6. Мыцыков А. Координационная деятельность прокуратуры: какой она должна быть? // Законность. 2005. N 5. 7. Мыцыков А. Координация борьбы с преступностью — новый поворот // Законность. 2011. N 3. 8. Рябцев В. П. Концептуальные аспекты развития координации правоохранительной деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2007. N 2. 9. Рябцев В. П. Прокурорский надзор. М., 2006.
