(Полотовская Е. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 9)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В СВЕТЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СЕТИ
Е. Ю. ПОЛОТОВСКАЯ
Полотовская Елена Юрьевна, ассистент кафедры финансового и предпринимательского права Юридического института ФГБОУ ВПО «Госуниверситет — УНПК».
В статье исследуется статус образовательных учреждений в свете проведения бюджетной реформы и перехода на новую систему оплаты труда учителей, в статье обращается внимание на ряд актуальных и спорных положений бюджетной реформы.
Topical issues of educational institutions in the view of reformation of the budget institution network E. Y. Polotovskaya
The article studies the status of educational institution in the view of the budget reform and transfer to the new system of compensation of teachers. The article addresses to a number of topical and controversial provisions of the budget reform.
Вопросы образования в России являются актуальными на протяжении многих лет как на законодательном уровне, так и в научном сообществе. Сфере образования отводится одна из самых больших статей федерального бюджета, несмотря на преобразование правового статуса государственных и муниципальных учреждений, одной из целей которого является сокращение государственных расходов на их содержание. Реализуемая реформа бюджетной сети, начавшаяся с принятием Федерального закона от 8 мая 2010 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» <1>, затронула правовое положение государственных и муниципальных образовательных учреждений, которые, в соответствии с названным нормативным правовым актом, приобрели статус бюджетных, автономных или казенных учреждений. Кратко рассмотрим основные особенности названных типов учреждений. ——————————— <1> См.: Российская газета. 2010. 12 мая.
Так, бюджетное и автономное учреждение ведет свою деятельность в соответствии с предметом и целями, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом согласно государственным (муниципальным) заданиям. Исчерпывающий перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для которых оно создано, закрепляется в его уставе. Для названных типов учреждений учредителем формируются государственные (муниципальные) задания, финансовое обеспечение исполнения которого осуществляется в форме субсидий. Бюджетное и автономное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, предусмотренной учредительным документом, гражданам и юридическим лицам за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях <2>. При этом доходы от такой деятельности поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. ——————————— <2> См.: Васильев Ю. Грядет бюджетная реформа: изучаем законопроект // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. N 4. С. 11.
Можно сказать, что законодатель предоставил автономному и бюджетному учреждению право заниматься предпринимательской деятельностью, но с определенными ограничениями: порядок определения платы за услуги устанавливается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя (для образовательных учреждений таким органом выступает Министерство образования и науки РФ и его территориальные подразделения). Основным отличием автономного учреждения от бюджетного является право первого открывать счета не только в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований, но и в кредитных организациях, что дает ему также определенную независимость в проведении денежных операций <3>. Кроме того, на автономные учреждения не распространяет действие Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» <4>, что позволяет названному типу учреждения как хозяйствующему субъекту заключать гражданско-правовые договоры с любыми контрагентами. ——————————— <3> См.: Абанкина А. И., Осовецкая Н. Я. Условия и порядок перевода бюджетных учреждений в автономные. (автономные учреждения). URL: http:// www. eurekanet. ru/ vesti/ info/ 1201.html. <4> См.: Российская газета. 2005. 28 июля.
Правовое положение казенного учреждения значительно отличается от правового положения рассмотренных выше типов учреждений: оно вправе осуществлять приносящую доход деятельность (оказывать платные услуги), однако все доходы подлежат перечислению в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ. Таким образом, если у образовательного учреждения имеются дополнительные (помимо государственного финансирования) источники поступления денежных средств, потенциал привлечения квалифицированных специалистов для оказания образовательных услуг на платной основе (что требует соответствующего уровня профессиональной подготовки учителя или преподавателя), а также существует потребительский спрос на указанные услуги, то такому образовательному учреждению целесообразно приобрести статус автономного образовательного учреждения с целью развития своей деятельности, а также повышения качества образовательных услуг. Учитывая изложенное, представляется обоснованной наметившаяся тенденция увеличения числа автономных образовательных учреждений <5>, которые получили возможность привлекать дополнительные доходы, самостоятельно распределять доходы, повышать заработную плату учителям и преподавателям, закупать необходимое оборудование, обеспечивать более углубленное изучение дисциплин в целях повышения качества оказываемых образовательных услуг. ——————————— <5> См.: Автономное учреждение: использовать возможности, минимизировать риски. Интервью с В. Ю. Панченко. URL: http:// www. gazeta. sfu-kras. ru/ node/ 971.
В связи с этим в средства массовой информации, в частности на официальный сайт Министерства образования и науки России, достаточно часто стали поступать вопросы от родителей учащихся (лиц, их заменяющих) о том, не станут ли в конечном итоге все образовательные услуги, оказываемые автономными образовательными учреждениями, платными <6>. ——————————— <6> См.: Автономия для школ! Официальный сайт Министерства образования и науки РФ. URL: http:// mon. gov. ru/ search/?text=.
Здесь необходимо иметь в виду, что в первую очередь образовательные учреждения обязаны выполнять государственные (муниципальные) задания, а платные услуги они могут оказывать только сверх установленного задания, то есть учреждение не имеет возможности отказаться от выполнения задания учредителя и оказывать только платные услуги. В обратном случае правовой статус автономного образовательного учреждения как некоммерческой организации утрачивает свое значение. Согласно норме ст. 12 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» услуги в сфере образования предоставляются государственными (муниципальными), а также негосударственными (частными) образовательными учреждениями <7>. ——————————— <7> Российская газета. 2011. 25 июля.
Как было сказано выше, в отношении государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется финансовое обеспечение из бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ в виде субсидии или сметного финансирования (для казенных учреждений). Однако образовательные услуги также предоставляются и негосударственными образовательными организациями. В настоящее время широкое распространение получило создание частных детских садов и школ <8>, что является положительным аспектом в развитии сети образовательных учреждений в Российской Федерации: нет необходимости «стоять в очереди» на получение места в детском саду, в частной школе обеспечивается индивидуальный подход к каждому обучающемуся и т. д. ——————————— <8> См.: Вавилова А. А. Новый тип образовательных учреждений — автономные учреждения. Управление школой и ДОУ «Менеджер образования». URL: http:// www. menobr. ru/ material/ default. aspx? control= 15&id;= 4671&catalogid;= 18.
Учредителями негосударственных образовательных учреждений могут выступать граждане и юридические лица (п. 3 ст. 12 Закона РФ «Об образовании»), в том числе, как следует из содержания ст. 11 названного нормативного правового акта, коммерческие организации. Следовательно, если образовательное учреждение учреждается индивидуальным предпринимателем или хозяйственным обществом, то оно будет признаваться коммерческой организацией, основной целью которой является систематическое извлечение прибыли. Вместе с тем учрежденное указанными субъектами коммерческое образовательное учреждение будет ориентировано на повышение качества образовательных услуг (поскольку у коммерческой организации имеется реальная возможность создать соответствующие условия: привлечь квалифицированных специалистов, обеспечить надлежащие технические условия и т. д.; автономное образовательное учреждение также обладает такой возможностью, но ему в первую очередь необходимо выполнить государственное задание). Помимо этого, такое образовательное учреждение выполняет определенные функции государства в социальной сфере, а именно в сфере образования, осуществляет социально-значимую деятельность. Такая задача стоит перед государственными и муниципальными учреждениями: «…оказание услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством России полномочий в социальной сфере» <9>. ——————————— <9> См.: Российская газета. 2011. 22 июля.
Частные образовательные учреждения, так же как и государственные, в своей деятельности руководствуются образовательными стандартами, выполняют необходимые образовательные программы, получают лицензию на осуществление образовательной деятельности. Здесь возникает вполне логичный вопрос: почему не осуществляется финансирование деятельности таких субъектов из средств соответствующего бюджета наряду с финансовым обеспечением деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений? В практике также не нашло своего применения проведение торгов в форме конкурса среди указанных хозяйствующих субъектов на право предоставления образовательных услуг при финансовом обеспечении из бюджетных средств. То есть частные образовательные учреждения предоставляют соответствующие услуги, основываясь лишь на своем материальном обеспечении. Данное положение представляется не соответствующим общей тенденции повышения качества образования в России. Не так давно был разработан проект Федерального закона «Об образовании», который предусматривает возможность финансового обеспечения за счет бюджетных средств образовательной деятельности негосударственных организаций, реализующих основные общеобразовательные программы <10>. ——————————— <10> Проект Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». URL: http:// mon. gov. ru/ dok/ proj/ 7786/, (Официальный сайт Министерства образования и науки РФ.).
На наш взгляд, в случае одобрения указанного Проекта и предоставления финансирования частным образовательным учреждениям социальная функция государства в сфере образования (которую наряду с государственными выполняют и частные образовательные учреждения) будет реализована в полном объеме.
Библиографический список
1. Абанкина А. И., Осовецкая Н. Я. Условия и порядок перевода бюджетных учреждений в автономные. URL: http:// www. eurekanet. ru/ vesti/ info/ 1201. 2. Автономное учреждение: использовать возможности, минимизировать риски: Интервью с В. Ю. Панченко. URL: http:// www. gazeta. sfu-kras. ru/ node/ 971. 3. Вавилова А. А. Новый тип образовательных учреждений — автономные учреждения. Управление школой и ДОУ «Менеджер образования». URL: http:// www. menobr. ru/ material/ default. aspx? control= 15&id;= 4671&catalogid;= 18. 4. Васильев Ю. Грядет бюджетная реформа: изучаем законопроект // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. N 4. 5. Перцов Л. Бюджетное финансирование государственных и муниципальных учреждений: бюджетные, автономные, казенные. Институт экономики города. URL: http:// www. urbaneconomics. ru/ publications/?mat_id= 563.
