(Петров С. М., Грудцына Л. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 5)
ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
С. М. ПЕТРОВ, Л. Ю. ГРУДЦЫНА
Петров Семен Михайлович, доктор юридических наук, профессор Финансового университета при Правительстве РФ.
Грудцына Людмила Юрьевна, доктор юридических наук, доцент, директор Института правовых исследований и инноваций Финансового университета при Правительстве РФ.
Один из ключевых факторов повышения качества образовательных услуг — необходимость обеспечить повышение заработной платы и рост профессиональной квалификации работников федеральных образовательных учреждений. Переход бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения — одно из приоритетных направлений государственной политики.
Ключевые слова: повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, бюджетные и казенные учреждения, государственная политика.
Perspectives of formation of the system of higher education in Russia S. M. Petrov, L. Yu. Grudtsina
One of the key factors in improving the quality of educational services is a need to provide an increase of salaries and a growth of professional efficiency of workers offederal institutions for education. One of the priorities of state policy in this sphere should be transformation of educational institutions from budget-funded into autonomously functioning organizations.
Key words: improvement of efficiency of state and municipal service, budgetary and public organizations, state policy.
Существующая в России система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг. По сути, органы публичной власти просто содержат систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, весьма велико: на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 г. насчитывалось 25287 учреждений, на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 г. — 30260 учреждений <1>. ——————————— <1> См.: Саакян Т. В. Бюджетное учреждение: ожидание реформы // Бюджетный учет. 2010. N 2. С. 16.
Президентом РФ подписан Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который вступает в силу с 1 января 2011 г., за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу. Согласно этому Закону, направленному на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, все государственные и муниципальные учреждения разделяются на три типа — казенные, автономные и бюджетные учреждения. Несмотря на схожесть бюджетных и казенных учреждений, между ними нельзя поставить знак равенства. Ведь казенные учреждения хотя и являются теми же бюджетными учреждениями, но имеют ограниченные права и возможности в процессе осуществления приносящей доход деятельности. Казенное учреждение может вести приносящую доход деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от такой деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы <2>. ——————————— <2> См.: Васильев Ю. Грядет бюджетная реформа: изучаем законопроект // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. N 4. С. 9.
Немного предыстории. С 1 января 2007 г. вступил в действие Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», который уже тогда предоставил, в частности, вузам право выбора: переходить в форму автономных учреждений или остаться бюджетными. Однако такой переход не стал популярным и не получил распространения. За годы, прошедшие с момента вступления в силу данного Закона, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах РФ, где внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.). Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, среди которых неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение <3>. ——————————— <3> См.: Саакян Т. В. Бюджетное учреждение: ожидание реформы // Бюджетный учет. 2010. N 2. С. 16.
В русле декларированного Правительством РФ высвобождения государства от несвойственных ему функций сейчас возникла и развивается более жесткая форма добровольно-принудительного обретения вузами статуса автономного учреждения. Вопрос лишь во времени. Но рано или поздно (в течение ближайших двух-трех лет) на эту форму перейдет большинство вузов. В нынешнем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений и от рядовых сотрудников этих учреждений, и от иных граждан — потребителей государственных (муниципальных) услуг высока. Переход бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения — одно из приоритетных направлений государственной политики. Многие регионы давно ведут такую работу, однако нередко целесообразность смены типа учреждения вызывает обоснованные сомнения у администрации образовательных учреждений. Вопрос заключается и в другом: насколько государство в лице уполномоченных органов готово обеспечить законодательную «схему» такого перехода. Полагаем, что для этого необходимо применить программно-целевой подход. Государственной программой должны быть предусмотрены мероприятия по оценке рисков перехода вузов из одной формы в другую и их предотвращению, минимизации, реагированию на тот или иной риск. Перевод должен осуществляться при наличии полного пакета нормативных правовых (подзаконных) актов и методических рекомендаций. Основные отличия бюджетного и автономного учреждений касаются: — финансирования их деятельности; — прав на принадлежащее им (на праве оперативного управления) имущество; — ответственности по своим обязательствам. Автономное учреждение, как и бюджетное, выполняет социально значимые функции (образование, наука, культура и пр.), но в то же время наделяется, по сравнению с бюджетным учреждением, более широкой финансово-хозяйственной и имущественной самостоятельностью. Это своего рода «гибрид», сочетающий в себе признаки некоммерческой и коммерческой организаций. Фактически статус автономного учреждения удобен тем образовательным учреждениям, которые активно привлекают средства из внебюджетных источников, причем, чем больше таких денежных средств у учреждения, чем активнее оно ведет приносящую доход деятельность, тем сильнее его стесняют ограничения, существующие для бюджетных учреждений. А образовательным учреждениям, которые не изыскали возможности получать дополнительные доходы, удобнее оставаться бюджетными. В этом смысле тип учреждения играет ключевую роль для ведения учреждением предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, привлечения ресурсов. Например, для профильного статусного вуза в данной ситуации важно в самое ближайшее время заручиться еще большей поддержкой и контактами со своим учредителем. Смена типа на автономное учреждение выгодна тем учреждениям, которые: — готовы модернизировать образовательный процесс; — могут выйти на рынок образовательных услуг, в том числе с инновационными программами; — способны конкурировать за бюджетные и внебюджетные средства; — имеют навыки поиска дополнительных финансовых источников, сложившуюся практику получения существенных внебюджетных доходов; — готовы взять на себя риски самостоятельной деятельности. Автономное учреждение лучше приспособлено для существования в конкурентной среде. Но где в России есть нормальная конкуренция? Другой вопрос — завуалированное государственное принуждение, которым, по сути, и является принятие названного выше Закона. Перевод бюджетных учреждений в автономные — это своего рода приватизация (со всеми вытекающими последствиями) сферы культуры, науки, образования, медицины. Если бороться с этим нельзя и принять как данность и неизбежность внедрение государственно-рыночных принципов в сферу образования, то рекомендации для вузов могут быть следующие: — на современном (переходном) этапе заручиться поддержкой Правительства РФ и постараться стать основным исполнителем по правительственным заказам, и особенно во всесторонней подготовке госслужащих и работников госкорпораций; — по возможности оттягивать переход в автономное учреждение; — наращивать свою материально-техническую базу, конкурентоспособность образовательных программ, контакты с партнерами и т. д.; — когда такой переход станет неизбежным, целесообразно переводить бюджетные учреждения в автономные с начала нового финансового года. Процесс подготовки проектов нормативных правовых актов должен совпадать со стадией составления проекта бюджета на очередной финансовый период. Для перевода бюджетных образовательных учреждений должен быть утвержден порядок рассмотрения Минобрнауки России предложений о создании федеральных автономных образовательных учреждений путем изменения типа федеральных государственных образовательных учреждений и проектов соответствующих решений Правительства РФ. Указанный порядок должен определить правила рассмотрения Министерством образования и науки РФ предложений о создании федеральных автономных образовательных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных образовательных учреждений и проектов соответствующих решений Правительства РФ в соответствии с п. 7 Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2007 г. N 924. Оценка последствий перехода федерального образовательного учреждения в автономное учреждение и результатов деятельности последнего осуществляется на основе критериев оценки показателей текущей деятельности федерального образовательного учреждения и будущей (проектируемой) деятельности федерального автономного образовательного учреждения. Оценка последствий перевода образовательных учреждений в автономные и их последующей деятельности вытекает из необходимости сохранения целей и профиля деятельности существующего бюджетного федерального образовательного учреждения. Так, показатель «сохранение целей деятельности и ведение образовательной деятельности создаваемым федеральным автономным образовательным учреждением» оценивается путем сопоставления целей деятельности, закрепленных в уставе федерального государственного образовательного учреждения, и основных целей и направлений деятельности создаваемого автономного учреждения, указанных в предложении о создании федерального автономного образовательного учреждения. Показатель оценивается положительно в случае сохранения целей деятельности образовательного учреждения или их дополнения. Показатель «сохранение качества образовательных услуг, предоставляемых будущим федеральным автономным образовательным учреждением» оценивается путем сопоставления ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг, указанных в предложении о создании федерального автономного образовательного учреждения, требованиям, установленным федеральным государственным образовательным стандартом, а также сравнительной оценкой значений показателей, используемых при государственной аккредитации. Показатель оценивается положительно, если описания ожидаемого качества выполняемых работ и оказываемых услуг соответствует или превышает требования федерального государственного образовательного стандарта, а также при отсутствии отрицательной динамики по более чем 50% показателей, используемых при государственной аккредитации. При оценке сохранения качества образовательных услуг, предоставляемых общеобразовательным учреждением, также учитывается изменение среднего балла единого государственного экзамена выпускников данного общеобразовательного учреждения по русскому языку и математике за последние три года. Показатель оценивается положительно, если выявлена положительная динамика результатов единого государственного экзамена выпускников общеобразовательного учреждения по русскому языку и математике. Одним из ключевых факторов повышения качества образовательных услуг служит необходимость обеспечить повышение заработной платы и рост профессиональной квалификации работников федеральных образовательных учреждений. Показатель «осуществление повышения квалификации (профессиональной переподготовки) педагогических работников» оценивается путем сравнения фактических и плановых значений показателя «удельный вес педагогических работников образовательного учреждения, прошедших повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку в общей численности педагогических работников образовательного учреждения» текущей деятельности федерального государственного учреждения и будущей деятельности федерального автономного учреждения. Показатель оценивается положительно, если удельный вес педагогических работников образовательного учреждения, прошедших повышение квалификации и (или) профессиональную переподготовку в общей численности педагогических работников образовательного учреждения, составляет 20 и более процентов от общей численности педагогических работников образовательного учреждения ежегодно.
Библиографический список
1. Андиева М. Управление образованием в Российской Федерации: правовой аспект // Право и образование. 2002. N 6. 2. Васильев Ю. Грядет бюджетная реформа: изучаем законопроект // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. 2010. N 4. 3. Жердин А. В. Общественное управление образованием в России // Право и образование. 2004. N 3. 4. Ильичев И. Е., Лазарева И. И. Управление образованием в Российской Федерации (Министерство образования: задачи и функции) // Право и образование. 2002. N 1. 5. Саакян Т. В. Бюджетное учреждение: ожидание реформы // Бюджетный учет. 2010. N 2.
