(Овчинников Н. А.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 11)
О СОДЕРЖАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ В СИСТЕМЕ МВД РОССИИ
Н. А. ОВЧИННИКОВ
Овчинников Николай Александрович, кандидат юридических наук, генерал-полковник полиции, заслуженный юрист России, директор бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными видами преступлений на территории государств-участников СНГ.
В статье исследуются правовые и организационные основы механизма обеспечения законности в системе МВД России, в статье раскрывается содержание механизма обеспечения законности, на основании исследования в статье формулируются предложения по улучшению режима законности в системе МВД России.
Concerning the contents of administrative law mechanism of law enforcement in the system of the ministry of Internal affairs of Russia N. A. Ovchinnikov
The article studies the legal and organization grounds for the law enforcement mechanism used by the Ministry of Internal Affairs of Russia. The author of the article describes the contents of law enforcement mechanism, and based on the research, makes certain suggestions on how to improve the legal regime in the system of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Законность как юридический и социальный феномен в деятельности органов внутренних дел сама по себе существовать не может. Обусловлено это целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера. Обеспечение законности требует участия в этом процессе как граждан, так и институтов гражданского общества — без этого говорить об обеспечении законности практически невозможно. Однако все же основным субъектом обеспечения законности является государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц, которые в пределах своей компетенции, используя соответствующие формы и методы, обеспечивают режим законности и правопорядка в служебной деятельности служащих, работников и сотрудников органов власти и управления. В этой связи нельзя в полной мере согласиться с Е. А. Пушкаревым, который к субъектам обеспечения законности относит и общественные объединения <1>. На наш взгляд, общественные объединения и иные институты могут оказывать определенное содействие органам власти и управления в деле укрепления законности и дисциплины, однако самостоятельно выступать субъектами обеспечения законности в сфере государственного управления общественные объединения не могут. ——————————— <1> См.: Пушкарев Е. А. Законность и ее гарантии в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 14.
Деятельность по обеспечению законности должна протекать не хаотично, она должна осуществляться последовательно и быть подчинена определенному алгоритму действий. Без этого эффективность мероприятий по обеспечению законности в соответствующем органе власти и управления, а также в целом в государственном аппарате будет крайне низкой. В этой связи выглядело вполне обоснованно принятие в середине 90-х гг. XX в. Приказа МВД России от 2 августа 1996 N 426 «О неотложных мерах по укреплению дисциплины и законности в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД России» <2>. В этом документе содержался определенный алгоритм действий по обеспечению законности и дисциплины среди личного состава МВД России, определялись должностные лица, ответственные за проведение соответствующих мероприятий по укреплению законности и дисциплины в органах и учреждениях системы МВД России. ——————————— <2> См.: Бюллетень текущего законодательства МВД России. Вып. 17. Ч. IV. М., 1996.
По нашему мнению, проблема обеспечения законности и дисциплины в ОВД тесным образом связана с проблемой коррупции, которая актуальна для многих государств. Как писал в свое время В. М. Николайчик, «…в США, пожалуй, не существует другой профессии, представители которой испытывали бы больше соблазнов так называемого «неправильного поведения», чем профессия полицейского» <3>. ——————————— <3> См.: Николайчик В. М. США: «Билль о правах» и полицейское расследование. М., 1973. С. 86.
Главное управление собственной безопасности МВД России на постоянной основе осуществляет мониторинги и анализ состояния антикоррупционной защищенности органов внутренних дел. Полученные результаты используются при выработке предложений по повышению уровня ведомственного контроля, эффективности обеспечения собственной безопасности в системе органов внутренних дел. По инициативе подразделений собственной безопасности заслушано 1265 руководителей, допустивших существенное увеличение количества нарушений законности подчиненными сотрудниками, из них 266 привлечено к дисциплинарной ответственности, 21 уволен из органов внутренних дел. При проведении процедуры согласования 118,7 тысяч лиц, назначаемых на руководящие должности в системе МВД России, в 5458 случаях подразделениями собственной безопасности дана отрицательная рекомендация <4>. ——————————— <4> См.: http://www. liveinternet. ru/users/3742232 (дата обращения: 20 марта 2011 г.).
Согласно данным УСБ МВД России, 116 (или 72%) сотрудников, привлеченных к уголовной ответственности подразделениями собственной безопасности в 2010 г., совершили должностные преступления и преступления против правосудия: превышение должностных полномочий — 57; злоупотребления должностными полномочиями — 17, взяточничество — 35, служебный подлог — 23. Показателем, характеризующим эффективность ведомственной системы обеспечения законности в органах внутренних дел, является доля самостоятельно выявленных (силами подразделений собственной безопасности) сотрудников, совершивших должностные преступления, от общего количества должностных лиц органов внутренних дел, привлеченных к уголовной ответственности за противоправные деяния данной категории. В апреле 2010 г. данный показатель по преступлениям коррупционной направленности составил 83% <5>. ——————————— <5> См.: http://www. liveinternet. ru/users/3742232 (дата обращения: 20 марта 2011 г.).
Учитывая вышеприведенные цифровые показатели, в современный период, по нашему мнению, следует обратиться к опыту прошлого и по окончании системных и структурных преобразований МВД России подготовить и принять комплексную программу по обеспечению законности и дисциплины. Такую программу следует увязать с антикоррупционными мероприятиями, которые должны проводиться как в МВД России, так в системе государственного управления в целом. Все мероприятия, направленные на укрепление законности и дисциплины в системе МВД России, должны быть систематизированы и встроены в единый правовой механизм обеспечения законности и правопорядка в сфере публичного управления. Как отмечает В. В. Фролов, «механизм обеспечения законности ориентирован на создание благоприятных условий для реализации законодательных норм, укрепление в России правового порядка, основанного на предписаниях законов, воплощающих идеи справедливости, свободы, формального равенства всех перед законом» <6>. ——————————— <6> См.: Фролов В. В. Законность, демократия и милиция. М., 2009. С. 39.
В этой связи административно-правовое регулирование обеспечения законности в системе МВД России объективно необходимо, поскольку от этого зависит эффективность служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России, защита и обеспечение прав граждан, которые взаимодействуют с органами и учреждениями системы МВД России. Обращение к рассмотрению механизма административно-правового регулирования обеспечения законности обусловлено, в первую очередь, тем, что эффективное функционирование данного института зависит от совершенствования законодательных предписаний, регламентирующих режим административной деятельности органов внутренних дел. Поэтому, переходя к осмыслению конструкции механизма обеспечения законности, правопорядка, и дисциплины, представляется необходимым коротко остановиться на значении понятия «механизм правового регулирования». Данный подход объективно необходим, поскольку, как отмечал в свое время В. П. Казимирчук, «знание природы правового регулирования, его пределов, условий функционирования, эффективности предполагает прежде всего раскрытие его механизма как с юридической, так и с социальной стороны» <7>. ——————————— <7> См.: Казимирчук В. П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. N 10. С. 3.
Следует отметить, что в научной литературе механизм определяется как внутреннее устройство чего-либо, приводящее его в действие, как система, определяющая порядок какого-либо вида деятельности <8>. Наиболее часто категория «механизм» в правовом аспекте употребляется в таких устоявшихся словосочетаниях, как: механизм правового регулирования, механизм правового воспитания, механизм реализации личных конституционных прав и свобод граждан, общий механизм действия права, механизм действия правовой системы, механизм укрепления законности, механизм обеспечения прав человека, механизм государства и т. д. <9>. ——————————— <8> См.: Краткий экономический словарь / Под ред. А. Н. Азриеляна. М., 2001. С. 401. <9> См.: Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1981.
Основоположником в исследовании вопросов механизма правового регулирования стал С. С. Алексеев, который дает следующее определение рассматриваемому феномену: «…механизм правового регулирования — это взятая в единстве совокупность юридических средств, при помощи которых обеспечивается правовое воздействие на общественные отношения» <10>. Указанный автор также говорит о том, что рассматриваемая категория позволяет не только собрать вместе явления правовой действительности, связанные с решением жизненных ситуаций, и обрисовать их как целостность, но и представить их в работающем, системно воздействующем виде <11>. Составляющими элементами механизма правового регулирования, по мнению С. С. Алексеева, являются: правовые нормы, правоотношения, акты применения норм права, правовая культура и правосознание. Он отмечает, что процесс правового регулирования включает в себя три основных стадии: регламентирование общественных отношений, действие юридических норм, реализацию субъективных юридических прав и обязанностей. Трем названным стадиям, по мнению того же автора, соответствуют три основных элемента, или части механизма правового регулирования: юридические нормы, правоотношения, а также акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей. ——————————— <10> См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 30. <11> См.: Алексеев С. С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 364.
Л. С. Явич к вышеизложенным составляющим механизма правового регулирования добавляет законность и правопорядок <12>. ——————————— <12> См.: Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 26.
Обращает на себя внимание тот факт, что понятие механизма правового регулирования общей теорией права было выработано в результате дискуссии о правовом регулировании. Однако, как отмечает А. П. Шергин, «проблемы механизма регулирования не получили достойного внимания в современной юридической литературе, особенно в административном праве, так как усилия ученых-административистов были ориентированы на разработку преимущественно отдельных элементов рассматриваемого механизма (административно-правовых норм, административных правоотношений и др.). В свое время А. П. Коренев констатировал, что система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом правового регулирования. В структуру этого механизма А. П. Кореневым включаются: — нормы административного права и его принципы; — акты толкования норм административного права; — акты применения норм административного права; — административно-правовые отношения. С. П. Булавин, исследуя юридические гарантии законности в деятельности органов внутренних дел, говорит о том, что механизм гарантирования режима законности в статике предполагает включение следующих элементов. — нормы права, которые составляют нормативную основу механизма юридических гарантий; — специальные правовые институты (институт жалоб и др.); — различные формы правовой ответственности; — правоотношения; — акты реализации и применения права; — система специальных правоохранительных органов; — правовая культура субъектов права. По мнению С. П. Булавина, динамическая сторона механизма гарантирования включает формы организационно-юридической деятельности субъектов права: — правотворческую деятельность по определению юридических гарантий законности; — деятельность по применению и осуществлению предусмотренных в правовых нормах юридических гарантий; — контрольно-надзорную деятельность <13>. ——————————— <13> См.: Булавин С. П. Юридические гарантии законности в СССР и место органов внутренних дел в механизме их реализации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 154.
Следует согласиться с тем, что каждый элемент механизма административно-правового регулирования выполняет специфическую роль в регулировании поведения людей и возникающих на его основе общественных отношений <14>. ——————————— <14> См.: Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. С. 44.
Говоря о механизме обеспечения законности, следует иметь в виду, что его структура имеет определенную специфику. Так, по мнению В. В. Фролова, структура механизма обеспечения правозаконности включает следующие элементы: принципы режима правозаконности, субъекты правотворчества, субъекты общей и специальной правоохранительной деятельности, правовые законы, юридические факты, влекущие возникновение охранительных и регулятивных правоотношений, правовые гарантии, обеспечивающие защиту субъективных прав физических и юридических лиц и возможность для них воздействовать на правотворческий и правоприменительный процессы, регулятивные и охранительные правоприменительные акты, а также меры юридической ответственности <15>. ——————————— <15> См.: Фролов В. В. Законность, демократия и милиция. М., 2009. С. 43.
Следовательно, можно утверждать, что механизм административно-правового регулирования обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел представляет собой определенную систему правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере внутренних дел, позволяющее достичь необходимого результата — обеспечить законность в деятельности сотрудников органов внутренних дел. Важно отметить, что механизм административно-правового регулирования обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел обладает определенными элементами, совокупное функционирование которых приводит к ожидаемому эффекту. Общая характеристика элементов механизма административно-правового регулирования обеспечения законности в органах внутренних дел имеет большое значение для раскрытия темы нашего исследования, поскольку процесс познания отдельных явлений возможен лишь на основе их связей с более общими категориями. В силу этого, по нашему мнению, методологически оправданно рассмотрение элементов механизма административно-правового регулирования обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел в их связи с механизмом правового регулирования и механизмом административно-правового регулирования. Как уже ранее отмечалось, изучение механизма административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России показывает, что он является частью общего механизма правового регулирования. Наиболее приемлемым будем считать определение «правового механизма», сформулированное С. С. Алексеевым. Механизм административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России в конструктивном плане содержит, по сути, тот же набор правовых средств (нормы права, правоотношения, а также акты применения норм права). Посредством перечисленных административно-правовых средств и осуществляется воздействие на общественные отношения, которые возникают в связи с обеспечением законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников и гражданских служащих системы МВД России. Нужно подчеркнуть, что механизм административно-правового регулирования находится в диалектическом единстве с механизмом правового регулирования, тем не менее в содержательном плане механизму административно-правового регулирования присущи и свои специфические особенности, которые позволяют выделить его в самостоятельное направление правового регулирования. В юридической литературе отмечается, что «каждая отрасль права имеет в своей основе специфический, качественно особый вид общественных отношений» <16>. Следует согласиться с тем, что механизм правового регулирования в соответствующей отрасли права подчиняется специфике предмета правового регулирования. Как отмечает А. П. Коренев, нормы административного права регламентируют разнообразные общественные отношения, складывающиеся в сфере социальной действительности <17>. Акцентируя внимание на специфике предмета административно-правового регулирования, отметим, что нормы административного права регламентируют разнообразные общественные отношения по обеспечению законности как во внутриорганизационной, так и внешней деятельности органов внутренних дел. ——————————— <16> См.: Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. С. 15. <17> См.: Коренев А. П. Указ. соч. С. 273.
Конструктивные элементы административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России одновременно выступают в качестве юридических средств административно-правового воздействия на общественные отношения, которые возникают в процессе проведения мероприятий по обеспечению законности и правопорядка в служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России. Исходя из вышеизложенного, следует согласиться с тем, что правовые средства, как составные части механизма административно-правового регулирования в деле обеспечения законности, включаются в процесс регулирования в определенной последовательности. А. П. Коренев прав, говоря о том, что административно-правовое регулирование представляет собой «процесс последовательного использования административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений» <18>. ——————————— <18> Там же.
Исследование содержания административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России позволяет сделать вывод о том, что содержание соответствующего механизма включает нормы административного права, которые позволяют сформировать соответствующий режим законности, определить правовой статус субъектов обеспечения законности и дисциплины в органах и учреждениях системы МВД России. Нормы административного права, устанавливающие режим законности в деятельности сотрудников и гражданских служащих, регламентируют как охранительные, так регулятивные правоотношения, вытесняют правоотношения, которые не отвечают современным реалиям, а также способствуют зарождению и развитию новых административных правоотношений, в рамках которых обеспечивается режим законности в органах и учреждениях системы МВД России. Нужно отметить, что каждый из элементов административно-правового механизма обеспечения законности в системе МВД России несет свою смысловую и практическую нагрузку. Все элементы механизма административно-правового регулирования находятся между собой в определенной диалектической взаимосвязи, и каждый из них выполняет свою роль. Исключение одного из элементов механизма административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России может разрушить весь механизм или по крайней мере сделать его неэффективным. В конструктивном плане центральное место в административно-правовом механизме обеспечения законности принадлежит нормам права, которые не имеют персонифицированного адресата и касаются всех без исключения субъектов, попавших под действие соответствующего механизма. Нормы административного права, предписания которых используются для обеспечения законности в системе МВД России, содержатся в большом количестве законов, на основе которых осуществляется правоохранительная, контрольная, юрисдикционная, разрешительная, а также финансово-хозяйственная деятельность сотрудников и служащих системы МВД России. Важно отметить, что обеспечивать законность нужно в различных правоотношениях, реализуемых как внутри органов и учреждений системы МВД России, так и во внешней деятельности сотрудников органов внутренних дел. Именно внешняя правоприменительная деятельность органов внутренних дел является публичной, от ее качества зависит уровень восприятия эффективности работы органов и учреждений системы МВД России. Нарушение законности сотрудником полиции при взаимоотношениях с гражданами, например при задержании, личном досмотре, проверке документов, навсегда остается в памяти гражданина, формирует у него мнение о том, что сотрудник полиции может достигать своей мнимой правоохранительной цели, невзирая на требования закона, установленный процессуальный режим и т. д. Поэтому необходимо добиваться улучшения качества правоотношений, которые складываются в служебной деятельности сотрудников, поскольку именно правоотношение связывает сотрудника полиции и гражданина. У названных субъектов в этих правоотношениях свой правовой статус, каждый из участников правоотношений обязан соблюдать права другого участника. Так, законные требования сотрудника полиции обязательны для выполнения гражданами и должностными лицами. Воспрепятствование выполнению сотрудником полиции служебных обязанностей, оскорбление сотрудника полиции, оказание ему сопротивления, насилие или угроза применения насилия по отношению к сотруднику полиции в связи с выполнением им служебных обязанностей либо невыполнение законных требований сотрудника полиции влечет ответственность, предусмотренную законодательством РФ. В свою очередь, сотрудник полиции обязан осуществлять свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина. Правоотношение — это своего рода «канал», по которому происходит реализация соответствующей правовой нормы, иными словами, правоотношение — это норма права в действии. В этой связи очень важно обеспечивать законность как в охранительных, так и в регулятивных правоотношениях. И последний элемент, на который нами будет обращено внимание при исследовании административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России — это правоприменительный акт. Данные акты задают «тонус» всему правоприменительному процессу, от их содержания зависит, какое правоотношение при этом возникает, какими правами и обязанностями наделяются участники соответствующего правоотношения. От четкости, понятности и своевременности издания соответствующих правоприменительных актов, как уже отмечалось, зависит как режим законности в правоотношениях, которые реализуются во внешней сфере деятельности органов и учреждений системы МВД России, так и уровень законности во внутриорганизационных правоотношениях. В отличие от иных элементов механизма административно-правового регулирования обеспечения законности в системе МВД России, правоприменительные акты имеют персонифицированного адресата или конкретную ситуацию, в которой они реализуются. Это позволяет субъекту обеспечения законности оперативно реагировать на быстро меняющуюся обстановку и выносить правоприменительный акт соответствующего свойства и характера. Таков основной перечень элементов, которые представляется необходимым включить в содержание административно-правового механизма обеспечения законности в системе МВД России, при этом, конечно, не следует игнорировать и факультативные составляющие рассматриваемого механизма, такие как правосознание, правовая культура и др. Конечно, очень многое в деле обеспечения законности в системе МВД России зависит от личности сотрудника полиции. Поэтому, помимо улучшения качества нормативных правовых актов и реализуемых правоотношений, необходимо последовательно и системно повышать уровень юридической подготовки сотрудников, формировать их общую и специальную правовую культуру, искоренять правовой нигилизм. Только такой подход, как представляется, позволит изменить положение вещей в деле обеспечения законности в системе МВД России.
Библиографический список
1. Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. 2. Алексеев С. С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 1999. 3. Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М., 1963. 4. Булавин С. П. Юридические гарантии законности в СССР и место органов внутренних дел в механизме их реализации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. 5. Бюллетень текущего законодательства МВД России. Вып. 17. Ч. IV. М., 1996. 6. Веремеенко И. И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1981. 7. Казимирчук В. П. Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. N 10. 8. Коренев А. П. Административное право России. М., 2000. 9. Краткий экономический словарь / Под ред. А. Н. Азриеляна. М., 2001. 10. Николайчик В. М. США: «Билль о правах» и полицейское расследование. М., 1973. 11. Пушкарев Е. А. Законность и ее гарантии в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. 12. Фролов В. В. Законность, демократия и милиция. М., 2009. 13. Явич Л. С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961.
References (transliteration)
1. Alekseev S. S. Mekhanizm pravovogo regulirovaniya v sotsialisticheskom gosudarstve. M., 1966. 2. Alekseev S. S. Pravo. Opyt kompleksnogo issledovaniya. M., 1999. 3. Bratus’ S. N. Predmet i sistema sovetskogo grazhdanskogo prava. M., 1963. 4. Bulavin S. P. Yuridicheskie garantii zakonnosti v SSSR i mesto organov vnutrennikh del v mekhanizme ikh realizatsii: Dis. … kand. yurid. nauk. M., 1991. 5. Byulleten’ tekushchego zakonodatel’stva MVD Rossii. Vyp. 17. Ch. IV. M., 1996. 6. Veremeenko I. I. Mekhanizm administrativno-pravovogo regulirovaniya v sfere okhrany obshchestvennogo poryadka. M., 1981. 7. Kazimirchuk V. P. Sotsial’nyy mekhanizm deystviya prava // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. 1970. N 10. 8. Korenev A. P. Administrativnoe pravo Rossii. M., 2000. 9. Kratkiy ekonomicheskiy slovar’ / Pod red. A. N. Azrielyana. M., 2001. 10. Nikolaychik V. M. SShA: «Bill’ o pravakh» i politseyskoe rassledovanie. M., 1973. 11. Pushkarev E. A. Zakonnost’ i ee garantii v sisteme obespecheniya prav i svobod cheloveka i grazhdanina v deyatel’nosti organov vnutrennikh del (teoretiko-pravovoy aspekt): Avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. Rostov n/D, 2003. 12. Frolov V. V. Zakonnost’, demokratiya i militsiya. M., 2009. 13. Yavich L. S. Problemy pravovogo regulirovaniya sovetskikh obshchestvennykh otnosheniy. M., 1961.
