(Петров А. Я.) («Законодательство и экономика», 2008, N 9)
ОХРАНА ТРУДА — ИНСТИТУТ СОВРЕМЕННОГО ТРУДОВОГО ПРАВА РОССИИ И ЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
А. Я. ПЕТРОВ
Петров А. Я., доктор юридических наук, профессор Государственного университета — Высшей школы экономики.
Охрана труда является институтом отрасли трудового права, ибо он обладает всеми необходимыми для него конститутивными признаками: — регулирует определенные (однородные) общественные отношения, связанные с обеспечением жизни и здоровья работников; — правовые нормы обладают устойчивостью и обособлены от других институтов отрасли трудового права. Вместе с тем позитивна и точка зрения об охране труда как комплексном институте российского права, включающем в себя нормы не только трудового, но и конституционного, гражданского, административного, уголовно-исполнительного и уголовного права. Различать указанные две разновидности института охраны труда как в теории права, так и на практике (в нормотворчестве) исключительно важно. Институт охраны труда в трудовом праве имеет определенную структуру и содержание. В Трудовом кодексе РФ он предусмотрен в разделе X и включает в себя: 1) общие положения (глава 33) — основные понятия и основные направления государственной политики в области охраны труда; 2) требования охраны труда (глава 34) — государственные требования охраны труда, обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда, медицинские осмотры некоторых категорий работников, обязанности работника в области охраны труда, соответствие производственных объектов и продукции государственным нормативным требованиям охраны труда; 3) организация охраны труда (глава 35) — государственное управление охраной труда, государственная экспертиза условий труда, служба охраны труда в организации, комитеты (комиссии) по охране труда; 4) обеспечение прав работников на охрану труда (глава 36) — право работников на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда; гарантии права работников на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда; обеспечение работников средствами индивидуальной защиты; выдача молока и лечебно-профилактического питания; санитарно-бытовое и лечебно-профилактическое обслуживание работников; дополнительные гарантии охраны труда отдельным категориям работников; обучение и профессиональная подготовка в области охраны труда; финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда; несчастные случаи, подлежащие расследованию и учету; обязанности работодателя при несчастном случае; порядок извещения о несчастных случаях; порядок формирования комиссий по расследованию несчастных случаев; сроки расследования несчастных случаев; порядок проведения расследования несчастных случаев; проведение расследования несчастных случаев государственными инспекторами труда; порядок оформления материалов расследования несчастных случаев; порядок регистрации и учета несчастных случаев на производстве; рассмотрение разногласий по вопросам расследования оформления и учета несчастных случаев. Можно предположить, что соответствующие главы раздела X ТК РФ (за исключением главы 33) являются основными подразделениями (элементами) института охраны труда. В науке трудового права обычно в институт охраны труда включают следующие нормы; — о правилах и инструкциях по охране труда; — регулирующие организацию охраны труда; — о компенсациях для лиц, работающих во вредных и (или) опасных условиях труда и на тяжелых работах; — устанавливающие порядок расследования и учета несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; — об охране труда женщин, работников, не достигших возраста 18 лет, и лиц с пониженной нетрудоспособностью. Нетрудно заметить определенные различия в подходах к содержанию и структуре института охраны труда в теории трудового права и в Трудовом кодексе РФ. Однако хотелось бы обратить внимание прежде всего на такой аспект, как расположение института охраны труда в Трудовом кодексе РФ. В принципиальном смысле система трудового права обусловлена динамикой развития и значением ее институтов. В связи с этим несколько неоправданно включение раздела «Охрана труда» в раздел X Кодекса. Нормы об обеспечении жизни и здоровья работников (с таким наиболее точным названием) необходимо предусмотреть в Трудовом кодексе РФ в разделе IV, т. е. сразу после института трудового договора — центрального института трудового права России. Соответственно, раздел IV «Рабочее время» будет закреплен в разделе V, «Время отдыха» — в разделе VI ТК РФ и т. д. С учетом фундаментальной статьи 1 Трудового кодекса РФ, определяющей предмет трудового права, вряд ли обоснованно закреплены в разделе X Кодекса нормы, относящиеся к другим отраслям права. Так, в статье 210 предусмотрены основные направления государственной политики в области охраны труда, содержащие преимущественно нормы административного права и в частности: — принятие и реализация федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации в области охраны труда, а также федеральных целевых, ведомственных целевых и территориальных целевых программ улучшения условий и охраны труда; — государственное управление охраной труда; — координация деятельности в области охраны труда, охраны окружающей природной среды и других видов экономической и социальной деятельности; — распространение передового отечественного и зарубежного опыта работы по улучшению условий и охраны труда; — участие государства в финансировании мероприятий по охране труда; — подготовка специалистов по охране труда и повышение их квалификации; — организация государственной статистической отчетности об условиях труда, а также о производственном травматизме, профессиональной заболеваемости и их материальных последствиях; — обеспечение функционирования единой информационной системы охраны труда. К такой отрасли российского права, как финансовое (ее разделу по налоговому праву), следовало бы отнести положение статьи 210 о проведении эффективной налоговой политики, стимулирующей создание безопасных условий труда, разработку и внедрение безопасной техники и технологий, производство средств индивидуальной и коллективной защиты работников. В большей мере к международному праву и международным отношениям можно было бы отнести положение статьи 210 о международном сотрудничестве в области охраны труда. Федеральный законодатель, видимо, не учел существенное различие, имеющееся между институтом охраны труда в отрасли трудового права и комплексном институте охраны труда в российском праве. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации» как раз был образцом комплексного правового регулирования охраны труда и закономерно включал в себя нормы других отраслей права. В Трудовой кодекс РФ автоматически были перенесены нормы об основных направлениях государственной политики в области охраны труда из Закона от 17 июля 1999 г. (ныне утратил силу), что представляется не совсем правильным. Аналогично статья 216 Трудового кодекса РФ предусматривает нормы административного права. Так, в этой статье закреплено, что государственное управление охраной труда осуществляется Правительством РФ непосредственно или по его поручению федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий. Федеральные органы исполнительной власти, которым предоставлено право осуществлять отдельные функции по нормативно-правовому регулированию, специальные разрешительные, надзорные и контрольные функции в области охраны труда, обязаны согласовывать принимаемые ими решения в области охраны труда, а также координировать свою деятельность с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда. Государственное управление охраной труда на территориях субъектов Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в области охраны труда в пределах их полномочий. Отдельные полномочия по государственному управлению охраной труда могут быть переданы органам местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Федерации. К административному праву относятся также нормы частей 4 и 5 ст. 225 ТК РФ: государство содействует организации обучения по охране труда в образовательных учреждениях начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования. Государство обеспечивает профессиональную подготовку специалистов по охране труда в образовательных учреждениях среднего профессионального и высшего профессионального образования. Статья 226 Кодекса предусматривает некоторые положения о финансировании мероприятий по улучшению условий и охраны труда, которые по отраслевой принадлежности относятся к финансовому праву. Например, финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда осуществляются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов, внебюджетных источников в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В отраслях экономики, субъектах Федерации, на территориях могут создаваться фонды охраны труда в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В связи с этим представляется логичным и обоснованным сохранить в статье 226 ТК РФ лишь ныне действующую третью часть в качестве первой, а именно: «Финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда работодателями (за исключением государственных унитарных предприятий и федеральных учреждений) осуществляется в размере не менее 0,2 процента суммы затрат на производство продукции (работ, услуг)». Четвертую часть данной статьи в качестве второй сформулировать следующим образом: «У работодателей могут создаваться фонды охраны труда. Работник не несет расходов на финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда». Нельзя не отметить существенные пробелы в разделе X Трудового кодекса РФ. Так, по необъяснимым причинам отсутствуют нормы о расследовании и учете профессиональных заболеваний вопреки тому, что статья 210 ТК РФ признает одним из основных направлений государственной политики в области охраны труда расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Усиливает этот аргумент и другое основное направление государственной политики в области охраны труда — защита законных интересов работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также членов их семей на основе обязательного социального страхования работников от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В Трудовом кодексе РФ нет специальной статьи (не говоря уже о главе), регулирующей отношения по предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников. Кроме того, компетентным законодательным органам целесообразно было бы подумать и о статье Кодекса, регламентирующей вопросы прогнозирования производственного травматизма и профессиональных заболеваний. В близкой связи с этим стоит актуальная проблема профессиональных рисков и опасностей, а Трудовой кодекс РФ даже не упоминает об этом. (Позитивно и симптоматично то, что Российский государственный социальный университет 1 — 3 мая 2008 г. организовал и провел научно-практическую конференцию на тему «Проблемы управления профессиональными рисками» к Всемирному дню охраны труда — 28 апреля 2008 г., в которой приняли участие юристы, экономисты, врачи, биологи и другие специалисты.) Без сомнения есть смысл привести положения раздела X Трудового кодекса РФ в соответствие со статьей 37 Конституции РФ и статьей 2 Кодекса. Согласно статье 37 Конституции РФ каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. В статье 2 ТК РФ закрепляется норма об обеспечении права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены. Однако в статье 209 ТК РФ нет определения понятия «гигиена труда». В статье 210 в перечне основных направлений государственной политики в области охраны труда гигиена труда также не упоминается. Вместе с тем существеннее и важнее было бы в разделе X Трудового кодекса предусмотреть отдельную статью либо статьи, регламентирующие гигиену труда. И напротив, наряду с пробелами раздела X ТК РФ в последнем закреплены отдельные положения, непосредственно не относящиеся к охране труда. Например, в соответствии со статьей 209 Кодекса рабочее место — это место, где работник должен находиться или куда ему необходимо прибыть в связи с его работой, которое прямо или косвенно находится под контролем работодателя. Но известно, что категория «рабочее место» является значимой в теории трудового права, особенно на практике при решении вопроса о переводе и (или) перемещении работников. Близко к этому и определение понятия производственной деятельности (ст. 209 ТК РФ). Под ней понимается совокупность действий работников с применением средств труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию, включающую в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг. Это определение не только научно несостоятельно (непонятно, как можно включать в экономическую категорию «превращение ресурсов в готовую продукцию» — «оказание различных видов услуг»), но, главное, не относится непосредственно к охране труда. В основных понятиях (ст. 209 Кодекса) есть и не совсем правильные термины. К таким следовало бы отнести «требования охраны труда». Под ними понимаются государственные нормативные требования охраны труда и требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда. Статья 211 ТК РФ закрепляет, что государственными нормативными требованиями охраны труда, содержащимися в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и законах и иных нормативных правовых актах субъектов Федерации, устанавливаются правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Порядок разработки, утверждения и изменения подзаконных нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда, устанавливаются Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. В данном случае явно не учтен общеизвестный тезис (а точнее, аксиома для юристов): закон либо иной нормативный правовой акт содержит нормы (норму) либо обязательные правила (правило) поведения <1>. ——————————— <1> Термин «требование» означает: 1. Выраженная в решительной, категорической форме просьба, распоряжение. По первому требованию. 2. Правило, условие, обязательное для выполнения. Выполнение требований устава. Требования к экзаменующимся. 3. Внутренние потребности, запросы. Человек с высокими требованиями к себе. 4. Официальный документ с просьбой о выдаче чего-нибудь, направлении кого-, чего-нибудь куда-нибудь. Требование на запчасти. См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 3-е изд. М.: Азъ, 1995. С. 797.
Согласно части второй ст. 211 ТК РФ государственные нормативные требования охраны труда обязательны для исполнения юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Почему же не законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов обязательны для исполнения всеми работодателями и работниками?! Таким образом, категория «требования охраны труда» вряд ли уместна в российском трудовом праве, в том числе в Трудовом кодексе РФ. Поэтому представляется логичным исключить ее из статей 209, 210 и др. ТК РФ, а также признать статью 211 Кодекса утратившей силу. Как следствие, федеральный законодатель должен раздел X Кодекса привести в соответствие с основополагающими статьями (5, 6, 8 — 10) ТК РФ, устанавливающими иерархию и систему источников трудового права, а также разграничивающими полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений. Кроме того, необходимо учесть, что название главы 34 Кодекса «Требования охраны труда» не совсем соответствует ее содержанию, так как в ней нет статьи, предусматривающей правила и инструкции по охране труда. Несколько нелогично включение в данную главу статьи 212, закрепляющей обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда, статьи 213 о медицинских осмотрах некоторых категорий работников, статьи 214 об обязанностях работника в области охраны труда. В связи с этим было бы целесообразным исключить из главы 11 Трудового кодекса РФ статью 69, в соответствии с которой обязательному предварительному медицинскому осмотру (обследованию) при заключении трудового договора подлежат лица, не достигшие возраста восемнадцати лет, а также иные лица в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, ибо она дублирует статью 266 и базисную статью 213 Кодекса. Но главное, думается, в следующем: цель и назначение статьи 69 Кодекса — охрана труда отдельных категорий работников, и поэтому она неуместна в институте трудового договора. Введение Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90 статьи 216.1 «Государственная экспертиза условий труда» в раздел X ТК РФ вряд ли правильно. Согласно статье 216.1 государственная экспертиза условий труда осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и органами исполнительной власти субъектов Федерации в области охраны труда в порядке, установленном Правительством РФ. Лица, осуществляющие государственную экспертизу условий труда, имеют право: — в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовым актами Российской Федерации, беспрепятственно при наличии удостоверения установленного образца посещать для осуществления экспертизы любых работодателей (организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также работодателей — физических лиц); — запрашивать и безвозмездно получать необходимые для осуществления экспертизы документы и другие материалы; — проводить соответствующие наблюдения, измерения и расчеты с привлечением в случае необходимости исследовательских (измерительных) лабораторий, аккредитованных в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Лица, осуществляющие государственную экспертизу условий труда, обязаны: — составлять по результатам экспертизы заключения о соответствии (несоответствии) условий труда государственным нормативным требованиям охраны труда и направлять указанные заключения в суд, органы исполнительной власти, работодателям, в объединения работодателей, работникам, в профессиональные союзы, их объединения, иные уполномоченные работниками представительные органы, органы Фонда социального страхования Российской Федерации; — обеспечивать объективность и обоснованность выводов, изложенных в заключениях; — обеспечивать сохранность документов и других материалов, полученных для осуществления экспертизы, и конфиденциальность содержащихся в них сведений. Анализ главы 57 Трудового кодекса РФ позволяет также утверждать: государственная экспертиза условий труда осуществляется в порядке, предусмотренном для государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, т. е. рассматриваемая категория должна быть отнесена не к трудовым, а к иным, непосредственно связанным с ними отношениям (статья 1 ТК РФ). Итак, статью 216.1 следовало бы исключить из главы 35 «Организация охраны труда» и предусмотреть в главе 57 Кодекса. Как следствие, глава 35 будет содержать только статьи 217 и 218. Предлагаю назвать эту главу «Службы и комитеты по охране труда». Вместе с тем и статья 217 нуждается в определенном совершенствовании, в частности ее название «Служба охраны труда в организации». Согласно статье 217 в целях обеспечения соблюдения требований охраны труда, осуществления контроля над их выполнением у каждого работодателя, осуществляющего производственную деятельность, численность работников которого превышает 50 человек, создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области. Работодатель, численность работников которого не превышает 50 человек, принимает решение о создании службы охраны труда или введении должности специалиста по охране труда с учетом специфики своей производственной деятельности. При отсутствии у работодателя службы охраны труда, штатного специалиста по охране труда их функции осуществляет работодатель — индивидуальный предприниматель (лично), руководитель организации, другой, уполномоченный работодателем работник либо организация или специалист, оказывающие услуги в области охраны труда, привлекаемые работодателем по гражданско-правовому договору. Организации, оказывающие услуги в области охраны труда, подлежат обязательной аккредитации. Перечень услуг, для оказания которых необходима аккредитация, и правила аккредитации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда. Таким образом, если сравнить содержание частей 1 и 2 ст. 217 и ее название, то можно констатировать: они не соответствуют друг другу — содержание статьи шире, чем ее название, так как относится не только к работодателям-организациям, но и к работодателям — физическим лицам. А в части 3 — к работодателям — индивидуальным предпринимателям. Поэтому предлагаю исключить в названии статьи 217 слово «организация». В рассматриваемом контексте нельзя не обратить внимание на несоответствие названия главы 36 «Обеспечение прав работников на охрану труда» и ее содержания, так как последнее включает в себя не только основные и дополнительные гарантии прав работников на охрану труда, но и право работника на труд в условиях, отвечающих требованиям охраны труда. Так, согласно статье 219 каждый работник имеет право на: — рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда; — обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в соответствии с федеральным законом; — получение достоверной информации от работодателя, соответствующих государственных органов и общественных организаций об условиях и охране труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, а также мерах по защите от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов; — отказ от выполнения работ в случае возникновения опасности для его жизни и здоровья вследствие нарушения требований охраны труда, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, до устранения такой опасности; — обеспечение средствами индивидуальной и коллективной защиты в соответствии с требованиями охраны труда за счет средств работодателя; — обучение безопасным методам и приемам труда за счет средств работодателя; — профессиональную переподготовку за счет средств работодателя в случае ликвидации рабочего места вследствие нарушения требований охраны труда; — запрос о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, органами исполнительной власти, осуществляющими государственную экспертизу условий труда, а также органами профсоюзного контроля над соблюдением трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права; — обращение в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления, к работодателю, в объединения работодателей, а также в профессиональные союзы, их объединения и иные уполномоченные работниками представительные органы по охраны труда; — личное участие или участие через своих представителей в рассмотрении вопросов, связанных с обеспечением безопасных условий труда на его рабочем месте, и в расследовании произошедшего с ним несчастного случая на производстве или профессионального заболевания; — внеочередной медицинский осмотр (обследование) в соответствии с медицинскими рекомендациями с сохранением за ним места работы (должности) и среднего заработка во время прохождения указанного медицинского осмотра (обследования); — компенсации, установленные в соответствии с Трудовым кодексом РФ, коллективным договором, соглашением, локальным нормативным актом, трудовым договором, если он занят на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда. В этой же статье последние три абзаца, в свою очередь, не совсем согласуются с названием статьи 219. Так, они предусматривают следующие положения: «Размеры компенсаций работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда, и условия их предоставления устанавливаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Повышенные или дополнительные компенсации за работу на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда могут устанавливаться коллективным договором, локальным нормативным актом с учетом финансово-экономического положения работодателя. В случае обеспечения на рабочих местах безопасных условий труда, подтвержденных результатами аттестации рабочих мест по условиям труда или заключением государственной экспертизы условий труда, компенсации работникам не устанавливаются». Представляется правильным и логичным абзацы статьи 219, регулирующие вопросы, связанные с размерами компенсаций и условиями их предоставления, выделить в отдельную статью главы 36. Статью 221, предусматривающую обеспечение работников средствами индивидуальной защиты, следовало бы привести в соответствие со статьей 219 в части права работника на обеспечение средствами не только индивидуальной, но и коллективной защиты. Статью 225, закрепляющую положения об обучении и профессиональной подготовке в области охраны труда, необходимо привести в соответствие со статьей 219 в части права работника на профессиональную переподготовку в случае ликвидации рабочего места вследствие нарушения требований охраны труда. В то же время по необъяснимым причинам в статье 219 не предусмотрено право работника на санитарно-бытовое и лечебно-профилактическое обслуживание работников. Тем самым федеральный законодатель проявляет некоторую непоследовательность и нелогичность (ср. статью 219 и статьи 221, 225, а также 223 Кодекса). Очевидно, нуждается в совершенствовании и структура раздела X Трудового кодекса РФ. Можно предложить следующую модель: глава 33 «Общие положения»; глава 34 «Права и обязанности работников в области безопасности и гигиены труда»; глава 35 «Права и обязанности работодателей в области безопасности и гигиены труда» (включив в эту главу статьи о службах и комитетах по охране труда); глава 36 «Расследование и учет несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».
