(Дубовик О. Л.) («Экологическое право», 2009, N 4)
ПРАКТИКА ЕС В ОБЛАСТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И РАЗРЕШЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ
О. Л. ДУБОВИК
Дубовик О. Л., главный научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
Реализация принципа «Загрязнитель платит» предполагает включение расходов за предотвращение загрязнения окружающей среды в стоимость продукции и соответственно в ряде случаев ее утилизации, т. е. фактически перекладывает расходы на потребителя, что само по себе противоречит смыслу данного принципа. В литературе (зарубежной и отечественной) он трактуется следующим образом: этот принцип необходимо понимать так, что в основном платит за причинение вреда тот, кто за него ответственен, т. е. платить должен не налогоплательщик. Иными словами, данному принципу предшествует экономическая идея интернационализации расходов извне: только если причинитель вынужден платить за расходы, вызванные причиненными им вредными воздействиями, у него возникает мотивация предотвращать эти расходы, уменьшать выбросы в окружающую среду <1>. В связи с этим Л. Кремер отмечает два важных момента. Первый: во многих случаях (загрязнение морей, смог в мегаполисе и проч.) причинитель неопределим. Это приводит к тому, что с вредными воздействиями на окружающую среду борются либо государственные органы, либо никто. Второй: этот принцип, закрепленный в ч. 2 ст. 174 Договора об учреждении ЕС, не указывает, кто именно этот причинитель (загрязнитель), кто должен платить — производитель или потребитель. Далее, в завершение он делает вывод: «Принцип причинителя (т. е. загрязнитель платит. — О. Д.) в своей основе есть экономический принцип распределения расходов, а не правовой» <2>. ——————————— <1> Кремер Л. Экологическое право: Учебник / О. Л. Дубовик, Л. Кремер, Г. Люббе-Вольфф. 1-е изд. М.: Эксмо, 2006. С. 138. <2> Там же. С. 139.
Этот вывод подтверждается анализом не только европейского, но и российского законодательства. Специалистам, да и другим заинтересованным лицам хорошо известна история внедрения принципа «Загрязнитель платит» в ткань отечественного экологического права, изобилующая, как и многое другое в нашей правовой действительности, крутыми и драматическими поворотами, порождающими либо отражающими экологические конфликты. Решение о необходимости применять этот принцип было сформулировано наряду с прочими революционными для нашей страны экологическими политическими решениями в знаменитом Постановлении Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» <3>. Постепенно он внедрялся в жизнь в виде платы за сбросы, выбросы и размещение отходов. Затем в соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» <4> и конкретизирующим его Приказом Минэкологии России от 27 января 1992 г. <5>, установившим Базовые нормативы платы за загрязнение окружающей среды, законность данного решения была оспорена в Верховном Суде РФ <6>, и на протяжении некоторого времени данный принцип (при всех его недостатках и достоинствах) в Российской Федерации не реализовывался. ——————————— <3> См.: Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 7 января 1988 г. N 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» // СП СССР. 1988. N 6. Ст. 14. <4> См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». С изм. и доп., внесенными Постановлениями Правительства РФ от 27 декабря 1994 г. N 1428 и от 14 июня 2001 г. N 463, решением Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ03-49 // САПП РФ. 1992. N 10. Ст. 726; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 190; 2001. N 26. Ст. 2678; БВС РФ. 2004. N 3. <5> См.: Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов. Коэффициенты, учитывающие экологические факторы. Утв. Минприроды РФ 27 ноября 1992 г. С изм. и доп., внесенными письмом Минприроды РФ от 18 августа 1993 г. N 03-15/65-4400 «Об уточнении базовых нормативов платы за сброс загрязняющих веществ в окружающую природную среду» // Закон. 2003. N 3. <6> См.: решение Верховного Суда РФ от 12 февраля 2003 г. N ГКПИ03-49 «О признании частично недействующими отдельных положений Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» // БВС РФ. 2004. N 3; Приказ МПР России от 12 апреля 2002 г. N 187 «О признании недействующими ряда нормативных правовых актов по вопросам установления платы за загрязнение окружающей природной среды» // Документ официально опубликован не был. Указанный Приказ признал недействующими некоторые нормативные правовые акты по плате за загрязнение окружающей среды, а также Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей среды, утвержденные Приказом Минприроды России от 26 января 1993 г., которые были признаны действующими Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса РФ» // СЗ РФ. 2002. N 52 (2 ч.). Ст. 5290.
Ныне, после принятия Постановления Правительства РФ «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» <7>, система платежей несколько преобразована, порядок определения размеров платы за загрязнение окружающей среды в основном сохранен и обеспечена реализация принципа «Загрязнитель платит». Так, изменена общая правовая оценка деятельности в сфере реализации данного принципа: ныне плата исчисляется и взимается за «негативное воздействие на окружающую среду», а не за ее загрязнение. Сократился список веществ, за выбросы и сбросы которых взимается плата: по веществам, сбрасываемым в водные объекты, со 198 до 142 веществ. Размеры платы несколько увеличились <8>. Возникли коллизии с иными нормативными правовыми актами и даже нормами федеральных законов, в частности с бюджетным и налоговым законодательством Российской Федерации. Неясны вопросы о пределах и правовых основаниях корректировки загрязнителем платежей, естественно, в сторону их уменьшения, в том числе о перечне природоохранных мероприятий, финансирование которых может быть зачтено в счет платы за негативное воздействие на окружающую среду. Е. А. Лобанова в этой связи пишет: «Плата за негативное воздействие на окружающую среду носит скорее фискальный характер, чем стимулирующий, а значит — не отвечает в полной мере своему целевому и стимулирующему назначению» <9>. Далее она вновь подчеркивает, что этот институт уже давно не выполняет стимулирующую функцию, ссылаясь на экспертные оценки, согласно которым вред, наносимый ежегодно загрязнением окружающей среде, в масштабах России составляет 230 — 250 млрд. руб., что просто несопоставимо с суммами платы за негативное воздействие на окружающую среду (так, на ГМК «Норильский никель» экологические платежи за загрязнение окружающей среды в 2002 г. составляли 1,5 млрд. руб. при налоге на прибыль 9,1 млрд. руб., налоге на добычу полезных ископаемых — 4,5 млрд. руб., экспортных таможенных платежах — 4,6 млрд. руб.) <10>. Здесь, отметим, также возникает сложный экологический конфликт. ——————————— <7> См.: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления». С изм. и доп., внесенными Постановлениями Правительства РФ от 1 июля 2005 г. N 410 и от 8 января 2009 г. N 7 // СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528; 2005. N 28. Ст. 2876; 2009. N 3. Ст. 407. <8> Е. А. Лобанова, например, отмечает, что существенное увеличение ставок (нормативов) платы произошло в отношении ряда тяжелых металлов, что, по ее мнению, абсолютно справедливо. Но в целом судить о том, насколько установленные суммы велики и обременительны для природопользователя (загрязнителя), надо в каждом конкретном случае (см.: Лобанова Е. А. Плата за негативное воздействие на окружающую среду: современное состояние // Экология производства. 2005. N 4. С. 14). <9> Там же. С. 17. <10> См.: Там же. С. 15, 17.
Сопоставление приведенных сумм налоговых платежей показывает явную несоразмерность между платами за воздействие на окружающую среду, которые должны использоваться на восстановление состояния и качества окружающей среды (равно как в принципе и платы за пользование невосстановимыми природными ресурсами), и иными налогами, хотя источник их получения один и тот же — пользование окружающей средой. Более того, в литературе отмечается существенный недостаток платы за сверхлимитное загрязнение окружающей среды: внесение таковой природопользователем позволяет ему продолжать загрязнение, т. е. является индульгенцией и означает легитимацию правонарушающего поведения, подрывает идею неотвратимости юридической ответственности за загрязнение окружающей среды. Опыт некоторых стран показывает, что возникающие при реализации принципа «Загрязнитель платит» экологические конфликты вполне преодолимы. Так, на протяжении многих лет ответственность за утилизацию отходов целиком и полностью несло Правительство Нидерландов. Общественные организации наблюдали за этим, а расходы возлагались на налогоплательщиков через специальные сборы за загрязнение окружающей среды. Но в результате принятия ряда Директив ЕС (об автомобилях с истекшим сроком давности и об отходах электро — и электронного оборудования) в Нидерландах был реализован принцип ответственности производителей, который изменил традиционный подход и возложил практически исключительную ответственность на производителей за утилизацию своей продукции. Ныне именно они несут все бремя ответственности за переработку отходов. Это заставляет производителей создавать продукцию, стоимость утилизации которой максимально низка, а также обеспечивать возможность ее повторного использования. В результате создана эффективная система стимулирования индустрии в области создания экологически ориентированных долгосрочных программ, во-первых, а во-вторых, создана юридическая база, позволяющая дифференцировать организацию и деятельность структур по утилизации отходов. Благодаря предписаниям распоряжений об утилизации «белой» и «коричневой» продукции и об утилизации батареек соответствующие структуры могут быть образованы на добровольных, обязательных по закону и смешанных началах, быть коллективными и индивидуальными. Производители зачастую принимают на себя ответственность добровольно, что означает дополнительные расходы. Но создание собственных схем по утилизации отходов на добровольной основе в то же время ограждает производителей от применения к ним обязательных схем, которые в большинстве случаев означают значительно большие затраты (отметим, что одновременно гасят конфликт, так сказать, в зародыше). Ныне в этой стране активно функционируют добровольные структуры по утилизации таких видов отходов, как автомобили с истекшим сроком службы, картон, бумага, элементы пластиковой облицовки, ПВХ труб, опасные отходы фотолабораторий. В то же время параллельно действует система обязательных схем, например, для таких опасных отходов, как автомобильные шины, батарейки, «белая» и «коричневая» продукция. Смешанные схемы, объединяющие как законодательное регулирование, так и заключение добровольных соглашений, действуют, например, для утилизации сельскохозяйственной пленки и упаковки отходов <11>. ——————————— <11> См.: Vedder H. Competition Law, Environmental Policy and Producer Responsibility. Experiences in the Netherlands from a European perspective. Groningen: Europa Law Publishing, 2002 (рец. см.: Никишина Т. В., Степаненко В. С. Экологическая политика Нидерландов: ответственность производителя // Экология производства. 2005. N 4. С. 69 — 74).
Вопросы соотношения и приоритетности норм международного, европейского (ЕС) и национального (государств — членов ЕС) экологического права при их применении вызывают не только очень острые споры среди ученых, но и межгосударственные конфликты. Особенно часто с этим сталкивается Европейская комиссия в тех случаях, когда государства — участники ЕС пытаются применить национальное законодательство <12>. Л. Кремер в своих работах <13> и по ходу деятельности на посту руководителя Генеральной дирекции по вопросам экологии (Дирекция по охране окружающей среды) Еврокомиссии неоднократно предлагал соответствующие решения возникших конфликтов такого рода. Для России также необходимо учитывать реакцию других государств и международного сообщества в случаях недостаточного следования международным экологическим принципам и правилам <14>. ——————————— <12> См.: Dett. B. // Europe and the Environmental Law. Legal Essays in Honour of Ludwig Kremer / Ed. Marco Onida. Groningen: Europa Law Publishing. 2004 (рец. см.: Дубовик О. Л. Европа и окружающая среда // Юбилейный сборник юридических публикаций в честь Людвига Кремера / Под ред. Марко Онида // Государство и право. 2005. N 6. С. 120 — 123). <13> См.: Кремер Л. Указ. соч.; Kremer L. Europeisches Umweltrechtin der Rechtsprechung des EuGH: dargestellt auhand von 50 Urteilen. Wien, 2002. u. a. <14> См.: NJW. 2004. Heft 34.
