(Дубовик О. Л., Иванова А. Л., Калиниченко В. Т., Редникова Т. В., Рерихт А. А.) («Экологическое право», 2008, N 2)
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СФЕРЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОБОРОТА ПРОДУКТОВ И ПРОДУКЦИИ <1>
О. Л. ДУБОВИК, А. Л. ИВАНОВА, В. Т. КАЛИНИЧЕНКО, Т. В. РЕДНИКОВА, А. А. РЕРИХТ
——————————— <1> Обзор монографии Ханса Веддера «Конкурентное право, экологическая политика и ответственность производителя. Опыт Нидерландов с точки зрения общеевропейской перспективы». Гронинген: Центр экологического права Амстердамского университета, 2002 (Hans Vedder. Competition Law, Environmental Policy and Produser Responsibility. Experiences in the Netherlands from a European perspective. Groningen: Europa Law Publishing, 2002).
Дубовик О. Л., ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор. Иванова А. Л., адвокат Московской областной коллегии адвокатов, кандидат юридических наук. Калиниченко В. Т., аспирант Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Редникова Т. В., младший научный сотрудник Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Рерихт А. А., научный сотрудник ИНИОН РАН.
Проблематика соотношения экологического права и правового регулирования оборота продуктов и продукции в современном европейском обществе все больше привлекает к себе внимание как специалистов в данной области, так и граждан. Достаточно ярко она отражена в монографии Ханса Веддера «Конкурентное право, экологическая политика и ответственность производителя. Опыт Нидерландов с точки зрения общеевропейской перспективы». Монография Х. Веддера является результатом исследования чрезвычайно актуальных для европейского экологического права проблем, касающихся ответственности производителей в связи с предпринимаемыми Европейским Союзом мерами по охране окружающей среды, защите прав потребителей и повышению эффективности европейской экологической политики. Она состоит из 10 разделов, библиографии и общепринятых для юридических изданий приложений — списка сокращений, индексов и проч. В первой главе — введении — в кратком виде разъясняется значение проблемы, определяется предмет исследования и обосновывается структура работы. Во второй главе исследуются основополагающие предписания европейского права, в третьей — нормы нидерландского права, регулирующие ответственность производителей, в четвертой — сопоставляется компетенция органов и институций ЕС с соответствующими полномочиями органов экологического управления Нидерландов. Пятая глава особенно интересна для российского читателя. Здесь разъясняются причины и содержание конфликтов и взаимодействия между экологическим и конкурентным правом. В последующих частях работы рассматриваются наиболее значимые вопросы законодательного регулирования и применения конкурентного права, экологического права и ряда иных предписаний применительно к задачам охраны окружающей среды, сформулированным в основополагающих актах ЕС и других его документах. Причем такого рода информация проанализирована автором в отношении особо актуального направления экологической политики ЕС — обращения с отходами. Он полагает, что европейское экологическое право в отношении отходов все более опирается на принцип расширенной ответственности производителей продукции. Производители, конечно, и ранее несли ответственность за ущерб, нанесенный дефектами их изделий, но теперь она распространяется и на так называемую фазу постпотребления. На них ныне возлагается ответственность за воздействие (в том числе и на окружающую среду) продукции и по окончании срока ее службы. Базовые принципы европейской экологической политики впервые были закреплены в Договоре об учреждении ЕС. В ст. 174(2) говорится, что экологическая политика Сообщества основывается на принципах предосторожности, принятия превентивных мер в источнике загрязнения; «загрязнитель платит». Последние два принципа наиболее применимы в целях исследования, проведенного Х. Веддером. Принцип расширенной ответственности производителей тесно связан с принципом «загрязнитель платит» в том смысле, что финансовая ответственность, вытекающая из него, является основным средством достижения цели реализации на практике принципа ответственности производителей, который фактически является своего рода применением принципа «загрязнитель платит» исключительно к производителям. Это конечно же не означает, что в определенных ситуациях другие лица, а не производители, не могут быть признаны «загрязнителями» в значении принципа «загрязнитель платит». Автор считает, что принцип расширенной ответственности производителей имеет более широкое значение и включает в себя не только финансовую ответственность производителя как таковую, но также касается чисто юридических и практических вопросов. Принцип предосторожности применим к ситуации, когда для снижения возлагаемых на производителей финансовых расходов на прием, переработку и утилизацию отходов их продукции, производители при разработке и производстве продукции применяют материалы, утилизация или переработка которых не только более экономична, но и эффективна. Взаимосвязь между основными принципами европейской экологической политики и принципом расширенной ответственности производителей, по мнению Х. Веддера, прослеживается и в других законодательных актах Европейского сообщества. Так, на практике принцип расширенной ответственности производителей впервые был применен в Директиве ЕС об автомобилях с истекшим сроком службы (Directive on end-of-life vehicles), которая содержит положение, что автомобили с истекшим сроком службы должны бесплатно транспортироваться к месту их утилизации. Наиболее интенсивная полемика до принятия Директивы касалась вопроса утилизации автомобилей, произведенных ранее принятия данного документа. Европейским Парламентом, имеющим репутацию «зеленого института», был внесен ряд предложений, которые в случае их утверждения значительно бы ограничивали ответственность производителей в этом вопросе. Принцип расширенной ответственности производителей также играет центральную роль для Директивы об отходах электро — и электронного оборудования (Directive on waste of electrical and electronic equipment — WEEE), которая требует от государств — членов ЕС обеспечить создание производителями системы приема и переработки лома электро — и электронной продукции и, более того, возложения на производителя финансовой ответственности за переработку этих отходов. Такая ответственность должна привести к интеграции экологической обеспокоенности в процессы разработки и производства продукции и в итоге — к созданию продукции, при переработке которой образуется меньшее количество отходов. Конечной целью, с одной стороны, является предотвращение образования отходов, с другой — обеспечение экологически приемлемой переработки образующихся отходов. Согласно этой Директиве государства — члены ЕС должны предоставить физическим лицам возможность бесплатной сдачи электрических и электронных отходов для утилизации, а также обеспечить наличие и доступность соответствующих приемных пунктов. Принимаются отходы электронной продукции для утилизации не только у организаций, отвечающих за сбор бытовых отходов, но и из других источников. Директива разрешает производителям на добровольной основе создавать и эксплуатировать системы сбора и переработки отходов, как в индивидуальном порядке, так и путем объединения усилий различных предприятий. Практика введения аналогичных обязательств производителей в Нидерландах и Германии показала, что производители на практике стремятся объединиться для создания системы сбора и переработки отходов. Решение вопроса ответственности производителей за утилизацию электронных отходов в законодательстве Нидерландов, по мнению автора, в большинстве случаев сходен с аналогичным подходом в общеевропейской экологической политике. Поскольку данный вопрос обсуждался в Нидерландах на протяжении длительного периода времени, он представляет собой интересный пример действия принципа ответственности производителей на практике. В результате была создана Национальная организация ответственности производителей (NVMP), в функции которой входит и решение вопросов утилизации отходов «белых» и «коричневых» продуктов производства. NVMP несет ответственность за обеспечение выполнения требований уведомлений представляемых министру фондами «белых» и «коричневых» продуктов производства и за создание для них структур ответственности за утилизацию. На протяжении многих лет эксклюзивную ответственность за утилизацию отходов несло Правительство Нидерландов, общественные организации лишь наблюдали за сбором и утилизацией отходов, а расходы возлагались на налогоплательщиков через специальные сборы за загрязнение окружающей среды. Принцип ответственности производителей нарушил, как пишет Х. Веддер, этот традиционный подход, поскольку возлагает практически исключительную ответственность на производителей за утилизацию своей продукции. Реализация принципа ответственности производителей связана с определением того, кто из участников цепочки «производство — потребление» несет ответственность за финансирование переработки отходов, а не с установлением непосредственного плательщика за нее. Экологическая политика и законодательство о сборах на утилизацию отходов в Нидерландах разработаны таким образом, чтобы обеспечить несение производителями всего бремени финансовой ответственности за переработку отходов. Это заставляет производителей, с одной стороны, создавать продукцию, стоимость утилизации которой максимально низка, а с другой — обеспечить возможность ее повторного использования. Результатом является стимулирование промышленности к созданию более экологически дружелюбных долгосрочных подходов, в частности связанных с утилизацией отходов. Правительство приняло ряд мер по сокращению перечня отходов, подлежащих захоронению, и увеличению утилизации или уровня повторного использования некоторых их категорий. Так, в Нидерландах (Законами об охране окружающей среды 1998 г. и об утилизации «белой» и «коричневой» продукции, распоряжениями об утилизации «белой» и «коричневой» продукции и об утилизации батареек) закреплена ответственность производителей за утилизацию по истечении срока службы отходов батареек, «белой» и «коричневой» продукции, автомобильных шин, полиэтиленовой пленки, применяемой в сельском хозяйстве и садоводстве, упаковочных материалов и др. Структуры по утилизации отходов разделяются на добровольные, обязательные по закону и смешанные, коллективные и индивидуальные. Создание производителями собственных схем по утилизации отходов на добровольной основе ограждает их от применения обязательных схем, которые в большинстве случаев на практике влекут значительно большие затраты. В настоящее время в Нидерландах действуют добровольные структуры по утилизации следующих видов отходов — автомобилей с истекшим сроком службы, картона и бумаги, элементов пластиковой облицовки, ПВХ труб, опасных отходов фотографических лабораторий, а обязательные — для автомобильных шин, батареек, «белой» и «коричневой» продукции. Гибридные схемы, включающие в себя законодательное регулирование и заключение добровольных экологических соглашений, действуют для утилизации сельскохозяйственной пленки и упаковки отходов. Задачи и обязанности по предотвращению возникновения образования отходов, их переработке четко распределяются между потребителями, поставщиками, организациями, осуществляющими ремонт, муниципальными советами, производителями и импортерами, а утилизация проводится наиболее экономически выгодным способом с учетом снижения затрат. Процесс утилизации подразделяется на два этапа — сбор отходов из мест их образования и ответственность производителя по их переработке. Продукция чаще всего достигает конца срока своей службы у конечного потребителя, после чего она утилизируется в качестве бытовых отходов потребления либо отходов промышленного производства. В исследовании Х. Веддера предлагается поэтапный альтернативный вариант утилизации бытовых отходов. Ответственность, следовательно, может быть реализована производителем как индивидуально, так и совместно с другими производителями двумя способами — путем совместного извещения или заключения экологического соглашения. Параграф 10(1) распоряжения обязывает производителя или импортера продукции извещать министра окружающей среды, каким образом он собирается выполнять возлагаемые на него обязательства. Перечень сведений, которые должно содержать такое извещение, указан в § 10(3). Однако индивидуальные оповещения не являются предпочтительными из-за низкой, по мнению Х. Веддера, экономической эффективности. Производители могут подавать совместные извещения, сопровождаемые документацией, описывающей создаваемую коллективную схему, которая является предпочтительной как с точки зрения экономической, так и с точки зрения экологической эффективности. Коллективные схемы наиболее эффективны при утилизации «исторических отходов» или отходов продукции, производитель которой не установлен. Существует также возможность заключения экологического соглашения между министром окружающей среды и одним или несколькими производителями или импортерами. Однако положения, содержащиеся в таких соглашениях, чаще всего вступают в противоречие с конкурентным правом стран — членов ЕС. Стандартный срок рассмотрения извещений составляет по общему правилу шесть месяцев. Решение на предоставление согласия принимается на основании предоставления полного пакета документов, содержащего сведения о порядке организаций сбора отходов, путях финансирования «дефицита цепочки», указания целей достижения определенного процента повторного использования утилизируемых отходов, указания на включение платы на утилизацию произведенной продукции в цену ее реализации или оплат сверх ее. В случае оплаты утилизации продукции сверх ее цены требуется дополнительная информация по прибылям и убыткам в отношении каждого этапа утилизации продукции. Если производитель или импортер завершает свою деятельность на территории Нидерландов, он должен позаботиться о последующей утилизации его продукции другими производителями. Тогда также возможны и коллективные и индивидуальные решения. В отношении некоторых видов продукции, например батареек, можно использовать лишь коллективные или индивидуальные извещения, а схема сбора отходов батареек приближена к схеме сбора опасных бытовых отходов. Схемы утилизации создаются предприятиями, ответственными за утилизацию таких отходов. Также не предусматривается переходный режим по приему продукции, не связанной с производителем. Х. Веддер считает, что практика показала: наряду с экономической эффективностью подобные схемы могут столкнуться с проблемой несоответствия нормативных требований экологического и конкурентного права в данном вопросе. В книге подчеркивается, что, с одной стороны, экологическим законодательством приветствуются и стимулируются объединения различных производителей для сбора и утилизации отходов, с другой — существует конкурентное право, которое содержит более критические подходы к кооперации между различными производителями с точки зрения обеспечения конкуренции на рынке. В связи с этим автор отмечает, что при исследовании решений, принимаемых по созданию различных коллективных схем утилизации отходов, с первого взгляда видны лишь противоречия между требованиями экологического и конкурентного права. Экологическое право стимулирует создание таких объединений, в то время как конкурентное право накладывает лишь одни ограничения. Но все же, полагает он, можно найти точки взаимодействия между этими отраслями права, объединив интересы экономики и различных отраслей законодательства. Экономисты традиционно считают, что конкуренция гарантирует наилучшие экономические результаты. В том случае, когда конкурентоспособность продукции на рынке напрямую зависит от ее цены и качества, возложение на производителей обязанности по утилизации отходов повышает стоимость производимой ими продукции. Это в конечном счете заставляет производителя повышать экологическую дружелюбность своей продукции путем создания новых технологий и использования таких материалов, при применении которых стоимость утилизации продукции будет понижаться. Принятые меры, в свою очередь, повышают конкурентоспособность ее на рынке. С позиции конкурентного права наличие еще одного из способов конкурентного давления является положительным. Конкуренция усиливается с появлением еще одного фактора — влияния продукции на окружающую среду. Производство продукции, оказывающей меньшее негативное влияние на окружающую среду, в конечном счете снижает и расходы на ее охрану и восстановление. Как конкурентное, так и экологическое право стимулируют рост внедрения инновационных технологий в производство. В заключение Х. Веддер выделяет типичные противоречия между конкурентным и экологическим правом. Во-первых, экологическое законодательство стимулирует создание коллективных схем утилизации отходов, одним из источников финансирования которых является введение единой платы за утилизацию для отдельных категорий продукции, которая неразделимо возлагается на потребителей и собирается отдельно. Это противоречит требованиям конкурентного права. Решением данной проблемы может послужить исключение платы за утилизацию из сферы регулирования конкурентного права полностью или частично. Во-вторых, существует процедурное противоречие. Извещения о коллективных схемах утилизации отходов должны пройти согласование с министром по окружающей среде. Об этих схемах также требуется уведомлять орган, обеспечивающий регулирование конкуренции, вплоть до органов Европейской комиссии, которые тоже должны принять соответствующее решение. Это требует большего времени, чем отведено министру по окружающей среде для принятия решения по поводу конкретного извещения. В-третьих, существует также конституционная проблема ретроспективного действия принципа ответственности производителей в отношении обязательств по переработке так называемых исторических отходов. В книге Х. Веддера также рассмотрены проблемы, возникающие в результате конфликта между требованиями экологического и конкурентного права и в отношении коллективных схем переработки отходов и поиску возможных путей решения проблемы, как в рамках существующего законодательства, так и возможного его изменения в будущем. В обоих случаях найденные решения должны находиться в рамках действующего европейского законодательства о конкуренции и в особенности законодательства, касающегося ограничений на торговлю.
