(Карпова О. Н.) («История государства и права», 2009, N 1)
СУЩНОСТЬ, СОДЕРЖАНИЕ, КЛАССИФИКАЦИЯ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИХ ОХРАНУ ТРУДА
О. Н. КАРПОВА
Карпова О. Н., начальник службы охраны труда ООО «ОМЕГА».
На основе анализа нормативно-правовых и доктринальных источников раскрывается содержание института охраны труда в современной России. Цель статьи — акцентировать внимание на том, что проблемы травматизма, профессиональных заболеваний, причинения вреда и ущерба интересам, здоровью субъектов и участников трудовых правоотношений существуют прежде всего из-за недостатка уважения к людям, их судьбам, будущему, а проявляется оно в отступлении от правопредписаний, игнорировании их требований, стремлении сэкономить на охранных мероприятиях, профилактических осмотрах техники и технологий, защитных устройств. Согласно ч. 3 ст. 37 Конституции РФ «каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены», из чего следует, что отступление от данного конституционного предписания, адресованного субъектам трудовых правоотношений, одним из которых является государство, чревато наступлением различных видов юридического принуждения, вплоть до уголовного <1>. Часть 2 ст. 7 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей». Указанными статьями не только декларируется право на безопасные условия труда (ч. 3 ст. 37), но и констатируется как факт обязанность государства охранять не просто трудовую деятельность граждан, а их здоровье в процессе реализации права на труд (п. 2 ст. 7). Приведенные конституционно-правовые положения «право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены» и «охрана труда и здоровья людей» требуют уточнения, конкретизации, ответов на множество вопросов, в числе которых: понятие, содержание и сущность охраны труда; классификация объектов охраны труда; соотношение понятий «охрана труда», «охрана здоровья», «социальная защита»; правовое регулирование охраны труда; нормативная база, регламентирующая охрану труда, здоровья, условия, отвечающие требованиям безопасности и гигиены трудовой деятельности. Статья 209 Трудового кодекса РФ в основном определяет и закрепляет указанные понятия <2>. Так, под охраной труда признается система сохранения жизни и здоровья работника в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационные и иные мероприятия, а под условиями труда в данной статье понимается совокупность факторов производственной сферы и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника. Безопасными условиями труда признаются условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов <3>. Одни ученые под охраной труда предполагают всемерную охрану трудоспособности человека (в качестве фактической основы юридической способности физического лица быть участником трудовых правоотношений — основу трудовой правосубъектности) <4>. Другие ученые охрану труда рассматривают в двух аспектах: в широком — вся система норм и правил, установленных в интересах работников и направленных на создание условий, благоприятных для трудовой деятельности, и в узком — система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности <5>. ——————————— <1> См.: Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. N 237. 25 дек. <2> См.: Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с изм. от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3613. <3> См.: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (с изм. от 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3613. <4> См.: Трудовое право России: Учебник. 2-е изд. / Под ред. С. П. Маврина и Е. Б. Хохлова. М.: Норма, 2007. С. 552 — 553. <5> См.: Гольцов В. Б., Озеров В. С. Трудовое право России (с особенностями системы правоохранительной деятельности): Учебник. СПб.: СПбУ МВД РФ. С. 232.
Считаем целесообразным понимать под охраной труда регламентированную законодательным путем деятельность, прежде всего органов и должностных лиц, уполномоченных обеспечить строгое, неукоснительное соблюдение той части трудового законодательства и нормативных правовых актов, в том числе международно-правового уровня, которые наделяют определенными полномочиями, устанавливают предметы ведения каждого участника трудовых правоотношений, закрепляют механизм обеспечения реализации и защиты их прав и законных интересов. Естественно, что указанная деятельность не может быть реально осуществима без учета указанных в ст. 209 Трудового кодекса РФ правовых, социально-экономических, организационно-технических, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических, реабилитационных и иных мероприятий. Объектами охраны труда, на которые направлено определенного характера воздействие (правомерное и неправомерное), вправе признаваться: жизнь и здоровье участника правоотношений, возникающих в сфере обеспечения охранных мероприятий; условия труда, трудовой деятельности, установленные, созданные работодателем; действующие производственные факторы; осуществляемые в производственной, хозяйственной, предпринимательской деятельности, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные требуемые производственными условиями, особенностями деятельности виды мероприятий; трудоспособность работника; противоправные деяния (действия, бездействие) субъектов трудовых правоотношений, повлекшие причинение вреда (ущерба) физическим, юридическим лицам, окружающей среде; поведение любых субъектов самого правового института охраны труда <6>: работодателей, работников, членов кооперативов, студентов, учащихся, проходящих производственную практику; военнослужащих; граждан, отбывающих наказание по приговору суда, в период их работы в соответствующих организациях. ——————————— <6> См.: Глущенко П. П. История зарождения и становления института охраны труда. Проблемы правовой регламентации управления охраной труда в рыночных условиях. Сб. науч. ст. / Под общ. ред. П. П. Глущенко. СПб.: СПбАУЭ, 2007. С. 7 — 17.
Коротко о соотношении понятий «охрана труда», «охрана здоровья», «социальная защита». В принципе все три понятия составляют единое целое, направленное на обеспечение благоприятных, безопасных условий деятельности человека, позволяющих сохранить трудоспособность граждан, предотвратить наступление вреда их здоровью, возместить ущерб в случае его причинения. Тем не менее различия между ними имеются. Под охраной труда ст. 209 Трудового кодекса РФ понимает определенную систему охранных мероприятий, под охраной здоровья — совокупность мер, предусматривающих сохранность и укрепление физического и психического здоровья граждан, а под социальной защитой согласно ст. 7 Конституции РФ следует понимать политику государства, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Руководствуясь последним, авторы статьи позволяют себе утверждение о том, что социальная защита гораздо шире и объемнее, важнее двух первых понятий, т. е. охраны труда и охраны здоровья. Правовой институт конституционного права на социально-правовую защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц занимает особое место среди иных правовых институтов российского законодательства, а посему он отдельно в данной теме статьи не исследуется <7>. Правовое регулирование охраны труда, на наш взгляд, представляет собой регламентированное законами и подзаконными актами предписание, изданное в пределах полномочий и предметов ведения органов и их должностных лиц, обязательное для исполнения нижестоящими органами и должностными лицами, уполномоченными обеспечивать их выполнение либо неукоснительно выполнять, как это требуется от иных субъектов и участников трудовых правоотношений. Правовое регулирование охраны труда основывается, о чем уже упоминалось, на Конституции РФ, федеральных законах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, Конвенциях Международной организации труда, общепризнанных принципах и нормах международного права. Российская Федерация с 1991 г., объявив себя преемницей Советского Союза, добровольно возложила на себя обязанность следовать международным договоренностям, ранее взятым СССР. Международным сообществом выработаны определенные правила, соблюдение которых обязательно для стран — участниц своеобразных договоренностей, ибо оно (соблюдение) стоит на страже права граждан на безопасный труд, условия, предотвращающие ущерб здоровью и жизни участников любой производственной деятельности, обязывающие к возмещению виновным ущерба, причиненного работнику, работодателю, любому физическому и юридическому лицу из-за несоблюдения порядка и правил обеспечения безопасности окружающей среды. Конституционно-правовые требования России, относящиеся к правовой регламентации охраны труда, ни в коем случае не ограничиваются только ст. ст. 7, 37. Они также содержатся в ст. ст. 2, 4 — 5, 15, 17 — 19, ч. 2 ст. 24, ст. ст. 30 — 37, 39, 41 — 43, 44 — 46, 48, 52 — 54, 56 — 57, 59. В Трудовом кодексе РФ прямо либо опосредованно ст. ст. 1, 2, 10, 20, 23 — 27, 159 — 161, 209 — 231, 232 — 250, 251 — 272, 352 — 419 имеют отношение к институту охраны труда, механизму его организации и функционирования, а в Кодексе РФ об административных правонарушениях <8> — ст. ст. 5.27 — 5.34, 5.38 — 5.40, 5.42, 5.44, 7.14 — 7.15, 9.1 — 9.11, ст. ст. 13.4 — 13.24, 14.1 — 14.6, 14.8, 14.15 — 14.16. Множество федеральных законов и нормативных актов федерального уровня регламентирует охрану труда, ответственность за нарушение охранного трудового законодательства <9>. Из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации особо следует выделить Положение о государственном управлении охраной труда и внутриведомственном государственном контроле за соблюдением требований охраны труда на территории Ленинградской области <10>. Таким образом, в национальном законодательстве охране труда уделено значительное внимание, другое дело, что его исполнение, контроль за его исполнением должны быть гораздо лучше, жестче, систематичнее и обязательно с конкретным применением должных мер к нарушителям. ——————————— <7> См.: Глущенко П. П., Кикоть В. Я. Социально-правовая защита прав и свобод граждан в РФ. СПб.: СПбАУЭ, 2006; Они же. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан в Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., доп., переработ. М., 2006. <8> См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. от 10 августа 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3604. <9> См.: Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (с изм. от 21 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3803; 2007. N 30. Ст. 3806; Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 186-ФЗ «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» // СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3800; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (с изм. от 18 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2006. N 52 (1 ч.). Ст. 5498; Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. от 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140; 2007. N 49. Ст. 6070; Постановление Правительства РФ от 6 февраля 1993 г. N 105 «О новых нормах предельно допустимых нагрузок для женщин при подъеме и перемещении тяжестей вручную» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 7. Ст. 566; Постановление Правительства РФ от 25 февраля 2000 г. N 162 «Об утверждении Перечня тяжелых работ и работ с вредными или опасными условиями труда, при выполнении которых запрещается применение труда женщин» // СЗ РФ. 2000. N 10. Ст. 1130; Постановление Правительства РФ от 25 февраля 2000 г. N 163 об утверждении Перечня применения труда лиц моложе восемнадцати лет (с изм. от 20 июня 2001 г.) // СЗ РФ. 2000. N 10. Ст. 1131; 2001. N 26. Ст. 2685; Постановление Правительства РФ от 25 апреля 2003 г. N 244 «Об утверждении Положения о проведении государственной экспертизы условий труда в Российской Федерации» (с изм. от 1 февраля 2005 г.) // СЗ РФ. 2003. N 18. Ст. 1716; 2005. N 7. Ст. 560; Постановление Минтруда России от 8 февраля 2000 г. N 14 «Об утверждении Рекомендаций по организации работы службы охраны труда в организации» // Бюллетень Минтруда России. 2000. N 2 — 3; Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 20 июня 2003 г. N 896, которым утверждены Правила по охране труда в хлебопекарной и макаронной промышленности // Российская газета. 2003. N 120/2. 21 июня; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 16 августа 2004 г. N 83 «Об утверждении Перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся предварительные периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения этих осмотров (обследований)» (с изм. от 16 мая 2005 г.) // Российская газета. 2004. N 202. 16 сен.; Российская газета. 2005. N 129. 17 июня; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 24 февраля 2005 г. N 160 «Об определении степени тяжести повреждения здоровья при несчастных случаях на производстве» // Российская газета. 2005. N 76. 14 апр.; Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29 мая 2006 г. N 413 «Об утверждении Типового положения о комитете (комиссии) по охране труда» // Здравоохранение. 2006. N 11; и т. д. <10> См.: Постановление Правительства Ленобласти от 26 августа 2004 г. N 176 «Об утверждении Положения о государственном управлении охраной труда и внутриведомственном государственном контроле за соблюдением требований охраны труда на территории Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2004. N 29.
Правовое регулирование деятельности по обеспечению безопасных условий трудовой деятельности предполагает не только наличие определенного количества и качества нормативных правовых актов, но и подготовленность органов, должностных лиц, уполномоченных организовывать надзор и контроль за работодателями, в части, касающейся охраны труда, применения обоснованных мер воздействия к субъектам трудовых правоотношений за допущенное нарушение норм об охране труда, причинение ущерба здоровью. В механизм правового регулирования охраны труда включается также уровень правовой культуры всех участников трудовой деятельности: работника, работодателя, членов кооперативов, студентов и учащихся, проходящих практику, военнослужащих, направленных на работу в организации, и граждан, отбывающих наказание по приговору суда. Представим следующие выводы и предложения, относящиеся к совершенствованию правовой базы, регламентирующей охрану труда: 1. Правовые основы регламентации охранных мероприятий, полномочий участников и субъектов трудовых правоотношений, использования механизма применения ответственности за нарушение порядка и правил исполнения нормативных правовых актов национального и международного уровня условно подразделяются на: призванные обеспечивать здоровье и безопасные условия труда, предотвращать, предупреждать, локализовывать ущерб от производственных травм и профессиональных заболеваний; способствующие гарантировать реализацию и защиту права граждан на труд в условиях, соответствующих требованиям безопасности и гигиены; наделяющие субъектов трудовых правоотношений правом решать вопросы установления условий трудовой деятельности; обязывающие уполномоченные органы, их должностных лиц обеспечивать надлежащий контроль и надзор за соблюдением трудоохранного законодательства на любых предприятиях, в учреждениях с различными формами собственности; наделяющие правом работников и работодателей, иных участников трудовых правоотношений обращаться к институту юридической ответственности. 2. Проблемы, существующие в механизме организации и обеспечения охраны труда, создания надлежащих условий для осуществления безопасной трудовой деятельности, порождены в значительной степени несоблюдением правопредписаний, прежде всего международного трудоохранного законодательства, что порождается безнаказанностью и безответственностью. 3. Нарушение трудовых прав и законных интересов субъектов трудовых правоотношений в сфере обеспечения им безопасных условий трудовой деятельности, стремление работодателей избежать оформления несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний нередко имеют место в силу того, что профсоюзы перестали быть истинными представителями работников, их защитниками. 4. Слабое знание содержания и сущности нормативной базы, призванной регламентировать охрану труда, как работниками, так и работодателями, профсоюзными структурами способствует отступлению от предписаний трудового законодательства, соглашательству в сфере невыделения должных финансовых средств на обеспечение безопасных условий, необходимого оборудования, его оснащения защитными приспособлениями. 5. Практика контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой на объектах предприятий с различными формами собственности, свидетельствует о том, что чаще всего имеют место нарушения законодательства, требующего от работодателя соблюдения особых условий обеспечения трудовой деятельности для отдельных категорий работников (женщин, кормящих матерей, несовершеннолетних граждан, студентов и учащихся, проходящих практику, инвалидов, граждан с отдельными ограничениями, и т. д.). Многие другие недостатки в сфере соблюдения трудоохранного законодательства прежде всего требуют от работников, их представителей повышения уровня правовой культуры, приобретения навыков и умений активно и правомерно использовать право на самооборону (ст. 352 Трудового кодекса РФ), механизм социально-правовой защиты прав, законных интересов субъектов трудовых правоотношений, включающий в себя: правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, надзор и контроль); правовые средства (возбуждение административного расследования, применения мер государственного принуждения и возбуждение уголовных дел) и правовые способы (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, муниципально-правовой, конституционно-правовой и международно-правовой).
