(Пашин В. М.) («Российский следователь», 2007, N 1)
СОВРЕМЕННЫЙ АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В. М. ПАШИН
Пашин В. М., докторант Академии управления МВД России.
На основании Указа Президента Российской Федерации <1> в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации произошли серьезные изменения, сформированы новые государственные структуры. Среди последних одно из важных мест занимают региональные системы органов внутренних дел <2>. ——————————— <1> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; N 21. Ст. 20 — 27. <2> Под региональной системой управления органами внутренних дел понимаются аппараты МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации и подчиненные им низовые органы внутренних дел.
Проведенный организационный и правовой анализ деятельности региональных систем управления органами внутренних дел показал, что их основу определяет региональная политика государства, которая имеет ряд уровней реализации: государственная стратегия регионального развития; межрегиональная политика; политика региона; политика местного самоуправления. Решение проблем регионального управления органами внутренних дел должно осуществляться в соответствии с научно обоснованной концепцией <3>. Разработка последней должна осуществляться не произвольно, а в соответствии с определенными требованиями — учет региональной политики государства, национально-государственного устройства страны, отечественного и зарубежного опыта. В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах указано, что в основном затронут федеральный уровень исполнительной власти. На региональном уровне она реализуется лишь в виде экспериментов <4>. ——————————— <3> См.: Пашин В. М. О концепции развития региональных систем управления органами внутренних дел: Материалы теоретического семинара, посвященного памяти профессора Туманова Г. А. Современное состояние и перспективы развития теории управления в сфере правопорядка. М.: Академия управления МВД России, 2001. <4> См.: Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 46. Ст. 4720.
Являясь исполнительной властью, рассматриваемая правоохранительная система не может не участвовать в решении политических задач государственного управления <5>. Так, укрепление управленческой вертикали власти в стране повлекло образование семи федеральных округов с полномочными представителями главы государства <6>. К тому времени в структуре МВД России функционировали два вида органов внутренних дел, представленных на межрегиональном уровне, — Главное управление по борьбе с организованной преступностью и Главное управление внутренних дел на транспорте. После образования федеральных округов указанные территориальные структуры подверглись реорганизации и в результате были образованы главные управления МВД России по федеральным округам <7>. В 2003 г. было утверждено Типовое положение о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации <8>. ——————————— <5> Постановлениями Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305) и от 28 июля 2005 г. N 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233) закреплены принципы административной реформы, применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти. <6> См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г., 6 апреля, 5 октября 2004 г., 21 марта 2005 г.) // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112. <7> См.: Приказ МВД России N 634 «Об утверждении Примерного положения о Главном управлении МВД РФ по федеральному округу», 2001 г. <8> См.: Приказ МВД РФ от 15 сентября 2003 г. N 730 «Об утверждении Типового положения о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 21 окт.
Как показывают исследования, в своей основе действующая система управления органами внутренних дел во многом базируется на принципах, характерных для советского периода: централизации, двойного подчинения и др. Все это влечет создание высокозатратного аппарата управления органами внутренних дел, дублирование в работе центральных аппаратов МВД, УВД, размытость ответственности. Недостаточно изучен вопрос двойного подчинения структурных подразделений системы органов внутренних дел как формы организации территориального управления. Характер подчинения органов внутренних дел регионального уровня исполнительным органам власти субъектов РФ не соответствует потребностям правоохранительной системы. Так, например, в виде двойного подчинения милиция общественной безопасности существует лишь как видимость территориальности при доминировании отраслевой подведомственности. Региональные власти участвуют в этом процессе весьма условно и не несут практически никакой ответственности за состояние правопорядка на своей территории. Анализ полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти регионов Федерации показал, что они участвуют в решении общих вопросов правоохранительной деятельности, таких как выработка и реализация единой политики Российской Федерации по вопросам борьбы с преступностью, разработка и осуществление собственной политики по вопросам охраны правопорядка и безопасности граждан в соответствии с федеральным законодательством, разработка и обеспечение комплексных региональных программ по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности <9>. Согласно Конституции Республики Татарстан (ст. 102) Кабинет Министров осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью <10>. В уставах некоторых регионов обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности закрепляется в выработке и реализации единой политики Федерации и региона по вопросам борьбы с преступностью, утверждается структура правоохранительных органов, действующая в регионе, и определяется субъект ее координации (как правило, это высшее должностное лицо исполнительной власти региона), система органов внутренних дел представлена федеральными структурами, региональными и муниципальной милицией, указывается, что создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств регионального бюджета и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом администрацией региона по согласованию с МВД РФ, рассматриваются вопросы назначения на должность начальника управления (ГУ) внутренних дел, а также взаимодействия законодательных (представительных) органов региона с правоохранительными структурами <11>. ——————————— <9> См., например: ст. 88 Устава Оренбургской области. Принят решением Законодательного Собрания Оренбургской области от 25 октября 2000 г. N 724/213-ОЗ (с изм. от 4 июля, 31 декабря 2002 г., 7 марта, 22 октября 2003 г., 3 марта, 25 июня 2004 г., 13 января, 6 мая, 4 июля, 11 ноября 2005 г.) // Южный Урал. 2000. N 243. 22 дек.). <10> См.: Конституция Республики Татарстан (введена в действие Законом РТ от 30 ноября 1992 г. N 1665-XII) (с изм. от 29 ноября 1994 г., 30 марта и 8 декабря 1995 г., 15 ноября 1996 г., 26 мая и 21 июля 1999 г., 3 марта, 31 мая и 19 декабря 2000 г., 28 июня 2001 г., 19 апреля 2002 г., 17 сентября 2003 г., 12 марта 2004 г., 14 марта 2005 г.) // Советская Татария. 1992. 12 дек. <11> См., например: гл. 12 Устава (Основного закона) Оренбургской области. Принят решением Законодательного Собрания Оренбургской области от 25 октября 2000 г. N 724 // Южный Урал. 2000. 22 дек.; гл. 8 Устава г. Москвы (в редакции, введенной в действие с 26 августа 2001 г. Законом Москвы от 13 июля 2001 г. N 32 (с изм. на 15 февраля 2006 г.)). Закон города Москвы от 28 июня 1995 г.; гл. 12 Устава Агинского Бурятского автономного округа (принят 23 ноября 1994 г.) (с изм. от 8 июня 1995 г., 16 февраля 1996 г., 9 сентября 1996 г., 26 декабря 1997 г., 26 марта 1998 г., 2 июня 1998 г.); ч. 1 ст. 34, ч. 2 ст. 42 Устава Усть-Ордынского Бурятского автономного округа (в ред. Законов УОБАО от 28 сентября 1995 г. N 15-ОЗ, от 8 декабря 1997 г. N 26-ОЗ, от 9 декабря 1998 г. N 70-ОЗ, от 7 июня 1999 г. N 94-ОЗ, от 5 декабря 2002 г. N 91-ОЗ, от 2 июня 2003 г. N 99-ОЗ). Принят Постановлением Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 30 мая 1995 г. N 92; гл. 8 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28 декабря 1998 г. N 56-ЗАО (с изм. от 3 ноября 1999 г., 1 ноября 2000 г., 10 мая, 8 октября, 6 декабря 2001 г., 10 июня, 8 ноября 2003 г., 11 февраля, 9 ноября, 20 декабря 2004 г., 9 февраля, 4 октября, 28 декабря 2005 г.); гл. 9 Устава Липецкой области Российской Федерации от 9 апреля 2003 г. N 46-ОЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2003 г., 18 октября 2005 г.). Принят Постановлением Липецкого областного Совета депутатов от 27 марта 2003 г. N 222-пс // Липецкая газета. 2003. 17 апр.; гл. 12 Устава (Основного закона) Рязанской области от 18 ноября 2005 г. N 115-ОЗ (принят Постановлением Рязанской областной Думы от 2 ноября 2005 г. N 710-IV РОД).
Анализ организационно-правовой деятельности системы органов исполнительной власти регионов (краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов) позволил закрепить позиции, согласно которым вопросы правоохранительной деятельности рассматриваются далеко не однозначно. В Федеральном законе <12> вопросы правопорядка и общественной безопасности отражены. Что касается областных законов, то здесь просматривается в основном единство по осуществлению полномочий в указанном направлении губернатором, администрацией, правительством или главой администрации региона. Как правило, данные полномочия отражены незначительно, всего лишь в одном пункте их реестра. Заслуживают внимания, например, такие регионы, как Смоленская (ст. 34 Устава) <13>, Самарская (ст. 152 Устава) <14>, Владимирская (ст. 38 Устава) <15>, Московская области (ст. ст. 111, 115 Устава) <16>, где рассматриваемому вопросу посвящены главы или разделы, а также прописаны не только принципы и цели государственной политики в сфере обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, но и отражаются вопросы назначения начальников УВД, назначения и освобождения от должности начальника милиции, создания муниципальной милиций и добровольных объединений граждан по поддержанию правопорядка по инициативе органов местного самоуправления. ——————————— <12> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176. <13> См.: Устав Смоленской области от 15 мая 2001 г. N 37-З (принят Смоленской областной Думой 26 апреля 2001 г.) (с изм. от 2 декабря 2002 г., 3 июля, 30 декабря 2003 г., 3 июня 2004 г., 28 апреля, 14 июля 2005 г.) // Вестник Смоленской областной Думы и администрации Смоленской области. 2001. N 4. <14> См.: Устав (Основной закон) Самарской области от 28 декабря 1995 г. Принят решением Самарской губернской Думы от 21 декабря 1995 г. N 142 (в ред. Законов Самарской области от 13 октября 1998 г. N 19-ГД (ред. 23 ноября 2000 г.), от 13 февраля 2006 г. N 5-ГД) // Волжская коммуна. 1996. 5 янв. <15> См.: Устав (Основной закон) Владимирской области от 14 августа 2001 г. N 62-ОЗ (с изменениями от 5 июля, 9 декабря 2002 г., 31 декабря 2003 г., марта, 28 мая 2004 г., 2 декабря 2005 г.). Принят Законодательным Собранием области 14 августа 2001 г. // Владимирские ведомости. 2001. 23 авг. <16> См.: Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ (с изм. от 4 февраля 1998 г., 29 июня, 29 июля 1999 г., января, 13 марта, 21 декабря 2000 г., 9 апреля, 22 июня, декабря 2001 г., 4 октября, 19 декабря 2002 г., 2 июля, 5 ноября 2003 г., 6 февраля, 22 июня 2004 г., 24 ноября 2005 г.) // Вестник Московской областной Думы. 1997. N 1.
Интерес представляют вопрос построения моделей управления региональными системами органов внутренних дел, рассмотрение региональных систем в общей системе органов внутренних дел. В качестве исходного положения выступает то, что рассматриваемая система представляет определенную совокупность органов государственного управления. Такой подход нашел свое нормативное закрепление в п. 5 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации <17>. Согласно последнему систему органов внутренних дел можно представить в виде подсистемных уровней, а именно: первый — федеральный уровень (МВД России); второй — федеральные округа (ГУ МВД России по ФО; следственные управления Следственного комитета при МВД России по ФО; управления внутренних войск по округу внутренних войск (формально не входят в систему органов внутренних войск, но входят в систему МВД России); окружные управления материально-технического и военного снабжения (ОУМТиВС)); третий — региональный уровень (МВД, ГУВД и УВД субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, автономных округов, автономной области); управления внутренних дел на транспорте (УВДТ); управления внутренних дел на режимных объектах (УВДРО) — обслуживают закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО); образовательные учреждения и научно-исследовательские организации МВД России); четвертый — муниципальный уровень (городские районные органы внутренних дел (горрайорганы) — обслуживают соответствующее муниципальное образование или его часть; городские (поселковые) отделы (отделения) милиции, территориальные пункты милиции (являются структурными подразделениями горрайоргана); объектовые органы внутренних дел (ОВДРО) и управления (отделы, отделения) внутренних дел на транспорте и относящиеся к этим отделам линейные пункты милиции. ——————————— <17> См.: Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927) // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149.
Перед реализацией идеи повышения самостоятельности региональных систем управления органами внутренних дел стоит много задач, которые укрупненно можно свести к двум основным: 1) организационные задачи, связанные с перераспределением компетенций аппаратов управления вышеуказанных уровней, поиском рациональных организационных структур; 2) задачи, связанные с совершенствованием самих объектов управления. Под ними подразумевается: отношение государства к системе органов внутренних дел как к объекту управления, наделение последней определенными задачами и функциями; соотношение элементов третьего уровня со вторым и первым, а также с муниципальным уровнем и, несомненно, с органами местного самоуправления. Итак, суть первого варианта сводится к тому, что в государстве создается многоуровневая система управления, которая включает: 1) центральное (федеральное) подчинение; 2) окружное подчинение (по федеральным округам); 3) региональное (на уровне субъектов Федерации); 4) муниципальное подчинение. Такое построение в принципе отражает вышеуказанные уровни реализации государственной политики к региональным системам управления. Второй вариант заключается в том, что управление сосредотачивается на уровне регионов (субъектов) Федерации. В этом отношении показателен опыт управления полицией Германии. Центральный орган в лице Министерства внутренних дел реализует лишь ряд общекоординационных функций, а также программы подготовки полицейских в учебных заведениях. Управление полицией децентрализовано. На уровне земель имеются свои законы о полиции, которая обеспечивает правопорядок и борьбу с преступностью. Назначение руководителей полиции осуществляется также на уровне МВД земель. Тем не менее при таком подходе роль центрального МВД значительна: она осуществляет общий контроль, разработку ведомственных нормативных актов, подготовку руководителей в Высшей полицейской академии. При исследовании региональных систем управления органами внутренних дел субъектов Российской Федерации можно предложить следующие модели. Так, например: 1-я модель (классическая) — исследуются регионы — например, только области; 2-я модель (смешанная) — исследуются регионы — республики, края, области; 3-я модель (окружная или межрегиональная) — исследуются региональные окружные образования на уровне межфедеральных округов; 4-я модель (федеральная) — исследуется система управления органами внутренних дел как подсистема государственного управления. Содержание первой модели сводится к следующему — изучение территориальной проблемы создания системы управления органами внутренних дел только для одной области Российской Федерации; сопоставление этой проблемы с аналогичным положением дел в других областях Российской Федерации; выработка рекомендаций по данному вопросу. Содержание второй модели можно свести к поиску внутренних проблем создания региональных систем управления органами внутренних дел с учетом территориальных единиц, входящих в состав республик, краев и т. д. Содержание первой и второй моделей можно подвести к созданию третьей модели: изучения проблем окружного уровня управления региональными системами органов внутренних дел (например, выявление регионов, где нормальное создание систем управления затруднено (политически, социально-психологически, географически и т. д.); анализа причин, общих для данных ситуаций; выработки механизма преодоления этих проблем; оптимального сочетание организационных и оперативных начал, где сфера управленческого воздействия находится в границах функционирующих на территории федерального округа структурных подразделений органов внутренних дел. Четвертая модель — это федеральный уровень, где рассматриваются проблемы организационно-правовой структуры всей системы управления органами внутренних дел. И последнее, впервые в новейшей истории страны стали объединяться регионы. Первооткрывателями выступили два субъекта Российской Федерации — Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. В результате объединения 1 декабря 2005 г. образован новый субъект Федерации — Пермский край <18>. Следующее объединение ожидает Иркутскую область и Усть-Ордынский Бурятский АО, где 16 апреля 2006 г. жители указанных регионов на избирательных участках выразят свое отношение к региональному объединению <19>. Нет сомнений в том, что проблемы подобных региональных образований в Федерации отразятся в организационно-правовых структурах региональных правоохранительных органов. ——————————— <18> См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916; Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1110. <19> См.: Объединение регионов — веление времени // Комсомольская правда. 2006. 10 марта; Новому субъекту — новый закон // Российская газета. 2006. 15 марта.
