(Захарова Д. И.) («Международное публичное и частное право», 2011, N 6)
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТРОИТЕЛЬСТВА МОРСКИХ ТРУБОПРОВОДОВ НА КОНТИНЕНТАЛЬНОМ ШЕЛЬФЕ <*>
Д. И. ЗАХАРОВА
——————————— <*> Zakharova D. I. International-law regulation of sea pipelines on continental shelf.
Захарова Дарья Игоревна, юридический факультет СПб им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии.
В научной статье анализируется имплементация международно-правовых норм морского права в рамках проводимой Россией политики диверсификации маршрутов экспортных поставок газа на континентальном шельфе. Исследуется конфликт принципа «свободы прокладки трубопроводов» с ограниченной юрисдикцией и некоторыми суверенными правами в морских пространствах прибрежных государств. Особое внимание автор обращает на строительство трансграничных морских газопроводов, так как они технически сложнее и дороже сухопутных, но имеют серьезные преимущества, поскольку позволяют устранить ряд рисков, связанных с транзитом через третьи страны.
Ключевые слова: трубопроводы, газопровод «Северный поток», континентальный шельф, международное право, свобода прокладки трубопроводов, конвенции ООН по морскому праву, правовой режим морей и океанов, свобода открытого моря, национальная юрисдикция, разумные меры, сосуществование юрисдикций, защита морской среды, международные споры, технологичность правовой деятельности.
The scientific article analyses implementation of international-law norms of maritime law within the frames of the Russian policy of diversification of itineraries of export deliveries of gas on continental shelf. The author studies the conflict of principle of «freedom of pipelining» with limited jurisdiction and certain sovereign rights in sea territories of seaboard states. The special attention is drawn to building of transborder sea gas pipelines as they are more complicated technically and more expensive than land-based ones, but have serious advantages as they allow to eliminate a number of risks related to transit through the third countries.
Key words: pipelines, gas pipeline — «Nord stream», continental shelf, international law, freedom of pipelining, UN Sea Law Conventions, legal regime of seas and oceans, freedom of open sea, national jurisdiction, reasonable measures, coexistence of jurisdictions, protection of sea environment, international disputes, processability of legal activity.
На протяжении всего существования государства и права возникают практические проблемы теории государства и права, которые связаны в основном с отсутствием технологичности правовой деятельности в сфере реализации норм права. 10 декабря 2010 г. исполняется двадцать восемь лет со дня подписания в Монтего-Бее (Ямайка) Конвенции ООН по морскому праву (далее — Конвенция) <1>. ——————————— <1> Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UN CLOS) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.
В Преамбуле Конвенции четко определена цель: «…признавая желательность установления с помощью настоящей Конвенции и с должным учетом суверенитета всех государств, правового режима для морей и океанов, который способствовал бы международным сообщениям и содействовал бы использованию морей и океанов в мирных целях, справедливому и эффективному использованию их ресурсов, сохранению их живых ресурсов, изучению, защите и сохранению морской среды…». Цель предполагает установление именно правового режима для морей и океанов, где под правом понимается совокупность условий, при которых произвол одного (государства) совместим с произволом другого (государства) с точки зрения всеобщего закона свободы <2>. Данные условия определены в самом содержании Конвенции для реализации вышеуказанной цели. Но результат деятельности не всегда соответствует цели. ——————————— <2> Кант И. Метафизика нравов в двух частях. М., 1797. Т. 4. Ч. 2. С. 139.
Начать, очевидно, следует с напоминания того факта, что в XX в. поступательное развитие морской деятельности изменило традиционные взгляды на свободу открытого моря, а события, происходившие в международных морских отношениях, особенно после окончания Второй мировой войны, привели к сокращению пространственной сферы действия принципа свободы открытого моря. В конце 70-х годов прошлого века выделились две следующие теснейшим образом связанные с международно-правовыми вопросами основные тенденции в мировой морской политике: расширение зон национальной юрисдикции и возникновение концепции общего наследия человечества. Это находило концентрированное выражение в морской политике европейских государств, их международно-правовых позициях, в свою очередь, активно воздействующих на международные морские отношения. Однако страны Западной Европы далеко не всегда стояли на точке зрения, предопределявшей выгодность поддержки процесса расширения юрисдикции государств на широкий пояс прибрежных вод и морского дна <3>. ——————————— <3> Косинская Т. Изменение ширины территориальных вод Франции // Морской сборник. 1972. N 3. С. 84.
Это тем более важно, что, несмотря на то что ЕС является коллективным участником Конвенции (и что в период обсуждения и принятия Конвенции тоже представляло собой для Сообщества немалую политико-правовую проблему), определенные противоречия в этой области межгосударственных отношений сохраняются. Так, например, обстоит дело с международно-правовым регулированием строительства морских трубопроводов на континентальном шельфе. Специфика правового регулирования морских трубопроводов состоит в том, что их отдельные участки выходят за пределы государственных территорий, т. е. за границы действия национальных законодательств, и подпадают под режим, определенный международным морским правом. Основной принцип международно-правового регулирования в данной сфере заключается в том, что к отношениям, связанным со строительством морских трубопроводов в акватории и на дне за пределами государственной территории, применяется так называемая свобода прокладки трубопроводов, являющаяся одной из свобод открытого моря. Но свобода эта в безусловном виде действует лишь в тех морских пространствах за пределами государственных территорий, в которых отсутствует юрисдикция прибрежных государств (т. е. на глубоководном морском дне вне континентального шельфа и в открытом море за пределами исключительной экономической зоны). В тех же пространствах, в которых сохраняется ограниченная юрисдикция прибрежных государств (континентальный шельф), свобода прокладки трубопроводов не является абсолютной и безусловной — здесь она применяется лишь в той степени, в которой не противоречит соответствующим правам прибрежных государств. В соответствии с Конвенцией выделяется такой вид морского пространства, как континентальный шельф, имеющий правовой режим, в котором установлены особые правила, касающиеся строительства и эксплуатации трубопроводов. В пункте 1 статьи 76 Конвенции указано, что континентальный шельф — морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы территориального моря прибрежного государства на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка, но не менее чем на 200 морских миль <4>. ——————————— <4> Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UN CLOS) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.
Согласно статье 79 Конвенции на континентальном шельфе все государства имеют право прокладывать трубопроводы. Свобода прокладки трубопроводов здесь ограничена следующими условиями. При прокладке трубопровода должны быть соблюдены права прибрежного государства принимать разумные меры для разведки континентального шельфа и разработки его природных ресурсов и для предотвращения загрязнения морской среды. Также необходимо учитывать наличие уже проложенных кабелей и трубопроводов, чтобы не ухудшать условия ремонта. Трасса для прокладки трубопровода на континентальном шельфе согласовывается с государством, по шельфу которого она будет проходить, причем речь идет о явно выраженном, а не подразумеваемом согласии. Прибрежное государство осуществляет «юрисдикцию в отношении кабелей и трубопроводов, проложенных или используемых в связи с разведкой его континентального шельфа, разработкой его ресурсов или эксплуатацией искусственных островов, установок или сооружений под его юрисдикцией» <5>. ——————————— <5> Там же.
Следует подчеркнуть, что предусмотренная Конвенцией условная свобода прокладки трубопроводов в большей степени применима к межбереговым трубопроводам, чем к трубопроводам типа «шельфовое месторождение — берег» или промысловым трубопроводам, связывающим отдельные объекты (установки, сооружения) на шельфовом месторождении. В отношении последних двух типов предусматривается особый режим. Согласно пункту 4 статьи 79 прибрежное государство сохраняет юрисдикцию над трубопроводами, проложенными или используемыми в связи с разведкой или разработкой его континентального шельфа либо эксплуатацией искусственных островов, установок или сооружений, находящихся под его юрисдикцией. Таким образом, закладывается принцип, согласно которому трубопровод разделяет судьбу тех объектов, с которыми он связан: поскольку прибрежное государство осуществляет на своем континентальном шельфе суверенные права на разведку и разработку месторождений природных ресурсов и исключительную юрисдикцию в отношении искусственных островов, установок и сооружений, то оно имеет юрисдикцию и в отношении трубопроводов, подсоединенных к указанным объектам. Действие данного принципа не подлежит сомнению, когда соответствующий трубопровод не выходит за рамки юрисдикции прибрежного государства, т. е., например, когда шельфовое месторождение прибрежного государства соединено трубопроводом с его же берегом. Однако возможна и другая ситуация: когда месторождение на шельфе одного государства («отправляющее государство») связывается трубопроводом с берегом другого государства («принимающее государство»). Буквальное толкование пункта 4 статьи 79 Конвенции позволяет утверждать, что в этом случае отправляющее государство сохраняет юрисдикцию над всем связанным с его шельфовым месторождением трубопроводом, в том числе теми его участками, которые проходят в открытом море, а также по континентальному шельфу, в исключительной экономической зоне и территориальном море принимающего государства. Но в таком случае юрисдикция отправляющего государства не может быть исключительной (Конвенция и не говорит об исключительности), поскольку здесь на определенных участках трассы трубопровода вступает в действие и юрисдикция принимающего государства. Согласование алгоритма «сосуществования юрисдикций» обычно осуществляется в международных договорах. Например, такого рода договоры были заключены Норвегией с Соединенным Королевством, Германией и Бельгией в отношении трубопроводов, связывающих через акваторию Северного моря норвежские шельфовые месторождения с берегами указанных государств. Соглашениями установлено, что соответствующие трубопроводы подпадают под экстерриториальную юрисдикцию Норвегии, а их собственники обязаны подчиняться требованиям норвежского права. Таким образом, даже те части трубопроводов, которые проходят по континентальному шельфу принимающих государств, остаются в рамках норвежского правового поля, но с учетом определенной юрисдикции принимающих государств, установленной в Конвенции <6>. ——————————— <6> Гудков В. И., Лахно П. Г. Международно-правовое регулирование строительства морских трубопроводов // Законодательство. 2009. N 3.
М. Роггенкамп, оценивая упомянутые международные договоры, отмечает: «Принципы невмешательства и территориальной целостности не запрещают осуществлять норвежскую юрисдикцию на континентальном шельфе получающего государства и (или) транзитного государства, поскольку полномочия этих государств на континентальном шельфе ограничены вопросами защиты окружающей среды, безопасности и разработки природных ресурсов. Несмотря на то что определение трассы трубопровода требует их согласия, они не могут предотвратить прокладку трубопроводов» <7>. ——————————— <7> Roggenkamp M. Petroleum Pipelines in the North Sea: Questions of Jurisdiction and Practical Solutions // Journal of Energy & Natural Resources Law. 1998. Vol. 16. N 1. P. 103.
Конвенция, определив условия реализации свободы прокладки трубопроводов на континентальном шельфе прибрежных государств, оставляет открытым вопрос о механизме выполнения этих условий, который относится к компетенции правоприменителей, что создает практические трудности при осуществлении трубопроводных проектов. Во-первых, Конвенция не определяет суть «разумных мер», которые прибрежное государство вправе принимать для эксплуатации континентального шельфа и предотвращения загрязнения морской среды и которым не должна препятствовать свобода прокладки трубопроводов. В результате неизбежны споры, например, относительно обоснованности и разумности экологических требований, предъявляемых прибрежным государством в отношении строительства трубопровода. Так обстояло дело с «Северным потоком» (англ. Nord Stream, ранее Северо-Европейский газопровод (СЕГ)) — газопроводом между Россией и Германией по дну Балтийского моря, соглашение о строительстве которого было подписано в начале сентября 2005 г. в ходе визита российского президента Владимира Путина в Германию <8>. ——————————— <8> URL: http:// ru. wikipedia. org/ wiki/ Северный_поток.
Сразу после заключения соглашения о СЕГ президент Польши Александр Квасьневский назвал «подписанный пакт Путина — Шредера плохим с точки зрения экологии и слабым с экономической и политической точек зрения» <9>. Что касается экологической составляющей «Северного потока», то, по словам российского премьера, «чего мы только не учли: и кадмий, и боеприпасы, оставшиеся со времен Второй мировой войны, и птиц, и кабели» <10>. И так называемая разумность экологических требований прибалтийских стран надолго затянула реализацию проекта, вплоть до 2010 г. ——————————— <9> Водо В., Гриб Н., Зыгарь М. Россия получает транзитный удар // Коммерсантъ. 2005. N 174 (3258). <10> Сидибе П. А. Финская демократия подает пример рационального устройства верховной власти // Российская газета — Центральный выпуск. 2008. N 4791.
Северо-Европейский газопровод Балтийского моря строится на законных основаниях. И любые вмешательства в процесс строительства «Северного потока» являются грубым нарушением общепризнанных принципов и норм международного права. Государства — нарушители этих норм могут быть привлечены к материальной ответственности. Во-вторых, закрепляя правило о том, что трасса трубопровода должна быть согласована с прибрежным государством, Конвенция не определяет порядок согласования. Казалось бы, в такой ситуации порядок согласования должен регламентироваться внутренним законодательством прибрежного государства. Например, в России соответствующие нормы установлены в статье 22 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» <11>. Однако в законодательстве некоторых участников Конвенции по морскому праву порядок согласования не определен: отсутствуют нормы, указывающие, в какой государственный орган надо обращаться, какова процедура подачи заявок. В таком случае весьма вероятно, что процесс согласования трассы трубопровода затянется <12>. ——————————— <11> Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 49. Ст. 4694. <12> Гудков В. И., Лахно П. Г. Международно-правовое регулирование строительства морских трубопроводов // Законодательство. 2009. N 3.
Исходя из зафиксированного в статье 300 Конвенции принципа добросовестного сотрудничества и незлоупотребления правами прибрежное государство не может использовать имеющиеся у него права с целью лишения другого государства свободы прокладки трубопровода <13>. ——————————— <13> Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву (UN CLOS) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 48. Ст. 5493.
По мнению М. Роггенкамп, «хотя прибрежные государства не могут воспрепятствовать строительству трубопровода, степень, в которой они могут применять свои условия к строительству… трубопровода, пока не ясна. На практике государства основываются на правовых нормах, которые касаются их континентального шельфа, и на достигнутых соглашениях об условиях строительства… трубопровода». Указанный автор приходит к выводу о том, что «все условия, которые касаются инфраструктуры, трассы, безопасности и защиты окружающей среды, вполне отвечают требованиям международного права. Следовательно, государство вправе потребовать устранения отработавшего трубопровода, поскольку такой трубопровод может представлять угрозу морской среде… Условие о том, что… государство должно участвовать в эксплуатации… трубопровода… представляется выходящим за рамки базисных принципов международного права» <14>. ——————————— <14> Roggenkamp M. Petroleum Pipelines in the North Sea: Questions of Jurisdiction and Practical Solutions // Journal of Energy & Natural Resources Law. 1998. Vol. 16. N 1. P. 106.
В отечественной литературе также отмечалось отсутствие четкого соотношения между нормами Конвенции по морскому праву, касающимися свободы прокладки трубопроводов, и ограничивающими эту свободу правами прибрежных государств. По мнению профессора А. Н. Вылегжанина, «в Конвенции… постановления о прокладке подводных трубопроводов, с одной стороны, и постановления о видах морской деятельности, находящихся объективно в конкуренции с трубопроводным бизнесом, прежде всего постановления об использовании морских биоресурсов, — с другой, иерархически не всегда подчинены». Ученый полагает, что «в Конвенции приоритет лишь всегда отдан положениям о защите морской среды» и это «имеет важное практическое значение для целей прогнозирования исходов международных споров, возникающих между прибрежным и иным государством в связи с прокладкой подводных трубопроводов, их поддержанием в надлежащем состоянии» <15>. ——————————— <15> Вылегжанин А. Н. Правовой режим подводных трубопроводов // Международно-правовые основы недропользования. М., 2007. С. 219 — 220.
Таким образом, для достижения цели — установление правового режима для морей и океанов — полагается определить совокупность условий для сосуществования свобод государств. При этом условия должны обладать таким признаком любого априорного знания, как необходимость. Такое необходимое условие определено в Конвенции: ограниченная юрисдикция и ряд суверенных прав прибрежных государств в морских пространствах за пределами их территорий могут быть использованы ими лишь с целью корректировки предполагаемой трассы трубопровода, при этом для осуществления такой корректировки по инициативе прибрежного государства последнее должно доказать, что корректировка объективно необходима либо для разведки континентального шельфа и разработки его природных ресурсов, либо для предотвращения загрязнения морской среды, либо для предотвращения ухудшения условий эксплуатации уже проложенных кабелей и трубопроводов. Отсюда и следует, что теория должна быть научно обоснованной, а практика должна всегда базироваться на научно-фундированной деятельности (адекватно реализовывать нормы), отсюда правовая деятельность становится технологичной, т. е. гарантированно приводит к результату, соответствующему цели.
