(Никифоров А. А.) («Международное право и международные организации», 2012, N 4)
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В СТРАНАХ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ
А. А. НИКИФОРОВ
Никифоров Александр Александрович, стажер сектора эколого-правовых исследований Института государства и права Российской академии наук.
В данной статье рассматривается международно-правовая охрана окружающей среды стран северной Европы — Швеции, Норвегии, Финляндии. Отдельно рассматривается основополагающий акт в данной сфере — Конвенция об охране окружающей среды Северных стран 1974 года. Также исследуется роль наднациональных структур и инструментов в охране окружающей среды скандинавских государств. Отдельно исследуются инструменты международно-правовой охраны окружающей среды, связывающие не только скандинавские государства, но и третьи страны. Рассматриваются вопросы влияния европейского права на международно-правовую охрану окружающей среды в странах северной Европы.
International legal protection of environment in the Northern European states A. A. Nikiforov
This article is devoted to the international legal protection of environment in the Northern European States: Sweden, Norway and Finland. The author gives special attention to the basic international convention in this sphere, that is — the Convention on the Environmental Protection in the Northern States of 1974. The author also studies the role of supranational structures and instruments in the protection of environment in the Scandinavian states. He also pays attention to the instruments for the international legal protection of environment, which apply not only to the Scandinavian states, but to the third party states, and to the issues of influence of the European law on the international legal protection of environment in the Northern European states.
Key words: international law, European law, environment, Scandinavian states, national law, supranational structures, convention law, environmental law, international treaties, secondary law.
На сегодняшний день необходимость в международном сотрудничестве в деле охраны окружающей среды является одним из краеугольных камней современных эколого-правовых исследований <1>. Одним из важнейших направлений международного сотрудничества является подписание и реализация международных договоров, которые являются одним из наиболее значимых источников международного права. ——————————— <1> См.: Дубовик О. Л. Экологическое право: Учеб. 2-е изд., испр. и доп. / О. Л. Дубовик, Л. Кремер, Г. Люббэ-Вольф. М.: Эксмо, 2007. С. 47; Тимошенко А. С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М.: Наука, 1986. С. 27 — 34.
Международные договоры представляют письменное соглашение между субъектами международного права, регулируемое международным правом. Совокупность и система регулирующих заключение международных договоров норм составляет отдельную структуру международного права (его отрасль), именуемую правом международных договоров <2>. ——————————— <2> См.: Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристь, 2001. С. 410.
В литературе отмечаются несколько групп предпосылок к развитию международного сотрудничества в указанной сфере. Во-первых, осознание потребности в обеспечении наиболее рационального использования и охраны природных ресурсов на своей территории. В том числе осознание потребности предотвращения негативного воздействия на природные системы от источников воздействия, находящихся на территории других государств. Во-вторых, осознание потребности в обеспечении охраны природных систем, находящихся за пределами национальной юрисдикции. В-третьих, осознание потребности в охране глобальных природных систем <3>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <3> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учеб. М.: Высшее образование, 2005. С. 437.
Здесь предлагается рассмотреть Конвенцию об охране окружающей среды Северных стран 1974 г. и определить ее место в охране окружающей среды этих стран (§ 1); описать систему международных договоров в сфере охраны окружающей среды Норвегии, Финляндии и Швеции (§ 2).
§ 1. Конвенция об охране окружающей среды Северных стран 1974 года и ее место в охране окружающей среды
Любое международное сотрудничество может строиться и развиваться только при условии его значимости для сторон с точки зрения содержания, а также институциональных возможностей его реализации. Для стран, принадлежащих к одному региону, наличие общих интересов является достаточно традиционным явлением, хотя содержание и способы достижения целей могут существенно отличаться. Необходимость объединения усилий в борьбе за прекращение воздушного загрязнения со стороны континентальной Европы <4> привела к подписанию Конвенции об охране окружающей среды Северных стран от 19 февраля 1974 года (г. Стокгольм, Швеция), которая вступила в силу 5 октября 1976 года <5>. Участниками данной Конвенции стали все страны — участницы Хельсинкского договора 1962 года <6>, за исключением Исландии <7>. ——————————— <4> Более подробно об этом см. § 2 главы 1. <5> The Nordic Environmental Protection Convention (and Protocol) (Done at Stockholm on February 19, 1974, in force from May 10, 1976). (Официальный сайт Университета Осло.) http://www. jus. uio. no/english/serviceslibrary/treaties/06/6-01/nordic-envi-ronmental-protection. xml. <6> См. подр.: Калиниченко П. А. Указ. соч.; Котляр В. С. Северный Совет. Структура, деятельность. М.: Междунар. отношения, 1973. 144 с. <7> Причины, по которым Исландия не участвует в данном договоре, очевидно, заключаются в ее географической удаленности от территорий Договаривающихся сторон и отсутствии внешних стимулов в виде загрязнения, поступающего извне. — Прим. автора.
Конвенция об охране окружающей среды Северных стран от 19 февраля 1974 года состоит из преамбулы, 16 статей и Протокола. В силу статьи 13 ее положения применяется к районам континентального шельфа Договаривающихся государств. Данная Конвенция закрепляет основные понятия; субъектный состав участников отношений; процессуальные механизмы реализации; случаи, в которых необходимо проведение консультаций на межгосударственном уровне; особенности финансирования (ст. ст. 8 и 12); порядок формирования, статус Комиссии и ее заключений (ст. 12). Статья 1 Конвенции содержит такие важные понятия, как «экологически вредная деятельность» и «экологически неблагоприятные последствия» (ст. 1 Конвенции). Согласно статье 1 для целей данной Конвенции под «экологически вредной деятельностью» понимаются «поступления с суши, или из зданий, или от сооружений твердых или жидких отходов, газов или любых других веществ в водные объекты, озера или моря а также использование земель, дна, зданий или установок любым иным способом, который влечет или может повлечь за собой экологически неблагоприятные последствия». Под «экологически неблагоприятными последствиями» (англ. environmental nuisance) понимаются неудобства, возникающие вследствие «загрязнения воды или любого другого воздействия на ее состояние, перемещения твердых частиц, загрязнения воздуха, привнесения шума, вибрации, изменения температуры, ионизирующего излучения, света и т. д.». Согласно Протоколу к Конвенции об охране окружающей среды Северных стран (подписан 19 февраля 1974 года в г. Стокгольме, Швеция), при применении Статьи 1 поступления с суши, или из зданий, или от сооружений твердых или жидких отходов, газов или любых других веществ в водные объекты, озера или моря, следует рассматривать как экологически вредную деятельность только в случае наступления или возможности наступления экологически неблагоприятных последствий для окружения. Указанная Конвенция 1974 года является одним из первых в мировой практике примеров закрепления на региональном уровне предусмотренного Стокгольмской декларацией 1972 года принципа ответственности государств за вред, причиняемый на территории соседних государств. Возможно, впервые в международной практике закрепляется принцип рассмотрения вопроса ущерба территории сопредельного государства, как ущерб на собственной территории. В частности, статья 2 Конвенции предусматривает, что Договаривающееся государство при рассмотрении вопроса о допустимости экологически вредной деятельности на своей территории, экологически неблагоприятные последствия которой возникают или могут возникнуть в другом Договаривающемся государстве, должно исходить из необходимости предотвращения таких последствий как в отношении собственной территории <8>. ——————————— <8> Это отражает принцип 21 Стокгольмской декларация Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г. Согласно этому принципу государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. См.: Стокгольмская декларация (принята в г. Стокгольме 16.06.1972 на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды) // Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 682 — 687.
В соответствии со статьей 3 Конвенции любое лицо, на котором сказываются или могут сказываться экологически неблагоприятные последствия, вызванные экологически вредной деятельностью в другом Договаривающемся государстве, получило право выносить на рассмотрение соответствующих судебных или административных инстанций Государства-источника вопрос о допустимости такой деятельности. Это право включает возможность постановки вопроса о мерах по предотвращению ущерба, а также обжаловать решение суда или административного органа в том же объеме и на тех же условиях, как и резидент Государства-источника. В совокупности с положениями Протокола 1974 года к Конвенции, это право также предполагает возможность обязательного выкупа причинителем экологически неблагоприятных последствий недвижимого имущества пострадавшего. Подписание Конвенции об охране окружающей среды Северных стран от 19 февраля 1974 г. заложило основы взаимодействия Финляндии, Норвегии и Швеции в сфере охраны окружающей среды и оказало заметное влияние на формирование международно-правовых механизмов сотрудничества стран Северной Европы в целом. Наиболее заметно влияние Конвенции 1974 года на Хельсинкский договор 1962 года, который изначально не предусматривал взаимодействия в сфере охраны окружающей среды. В статью 1 указанного Договора в 1974 года были внесены изменения, предусматривающие взаимодействие Сторон в сфере охраны окружающей среды. Одновременно Договор был дополнен разделом «Сотрудничество в сфере охраны окружающей среды» (ст. ст. 30 — 32), статьей 38 (предусматривающей возможность регулирования отдельных направлений сотрудничества отдельными соглашениями). Важным элементом Конвенции 1974 г. является нормативное закрепление процессуальных механизмов ее реализации. Этот процессуальный механизм предусматривает равные права доступа представителей сопредельных государств к защите своих экологических интересов на территории государства — источника воздействий, послуживших причиной экологически неблагоприятных последствий. В этих целях Конвенция 1974 г. устанавливает субъектный состав уполномоченных органов. Они включают надзорный орган (англ. supervisory authority) (ст. 4), назначаемый на национальном уровне, и рассматривающий орган (англ. examining authority) (ст. 5). В соответствии со статьей 4, все стороны Конвенции должны назначить на национальном уровне надзорный орган. Стороны договорились, что надзорный орган будет иметь полномочия по обеспечению защиты общих экологических интересов в связи с неблагоприятными последствиями экологически вредной деятельности в другом Договаривающемся государстве. Права и обязанности надзорного и рассматривающего органов закреплены в статьях 4 — 7 и 10 Конвенции 1974 г., причем каждая из сторон самостоятельно несет расходы, возникающие в связи с деятельностью надзорного органа (ст. 8). Согласно статье 5 указанной Конвенции, если суд или административный орган (рассматривающий орган) при рассмотрении вопроса о допустимости экологически вредной деятельности сочтет, что деятельность причинит или может причинить вред в другом Договаривающемся государстве, то рассматривающий орган в случае, если такое мнение требует обнародования или опубликования, должен как можно скорее направить копии документов по делу в рассматривающий орган другого государства, обеспечив ему возможность изложить свое мнение. Уведомление о дате и месте встречи или инспекции, в случае необходимости, может быть дано заранее таким образом, чтобы надзорный орган мог получить заблаговременно информацию о любых событиях, которые могут представлять для него интерес. Протоколом к Конвенции предусмотрено, что статья 5 применяется также в отношении заявок на получение разрешений в случаях, касающихся соответствующих органов и организаций, получивших такие заявки на рассмотрение. Следует особо отметить, что надзорный орган может делегировать свои полномочия в соответствии со статьей 9 Конвенции 1974 года. Так, если в конкретном случае надзорный органа информировал соответствующую судебную или административную инстанцию государства, в котором осуществляется экологически опасная деятельность, что в данном случае полномочия надзорного органа должны осуществляться другим органом, то положения настоящей Конвенции, касающиеся деятельности по надзору в соответствующих случаях, применяются к соответствующему органу. Таким образом, именно последний пользуется всеми указанными выше правами (и несет обязанности) в отношениях с рассматривающим органом государства, в котором рассматривается дело. В соответствии со статьей 5 Конвенции 1974 года, понятие рассматривающего органа определено достаточно широко. В качестве рассматривающего органа могут выступать любые судебные или административные инстанции, наделенные правом рассматривать вопрос о допустимости экологически вредной деятельности в соответствии с национальным законодательством государства, на территории которого осуществляется или планируется экологически вредная деятельность. В случае возникновения вопроса об ущербе, надзорный орган обязан обеспечить проведение инспекции на месте по запросу рассматривающего органа. Надзорный орган также обязан обеспечить участие в проведении такой инспекции рассматривающего органа или назначенного им эксперта (ст. 10). Конвенция также устанавливает 2 случая, в которых обязательно проведение консультаций на межгосударственном уровне. Во-первых, согласно статье 10 заинтересованные страны обязаны проводить консультации по вопросу выработки правил проведения инспекций, осуществляемых по запросу рассматривающего органа на месте в стране, по запросу надзорного органа которой рассматривается вопрос об ущербе. Во-вторых, при рассмотрении вопроса о допустимости осуществления экологически вредной деятельности, которая влечет существенные неблагоприятные экологические последствия в другом Договаривающемся государстве, правительством, или соответствующим министерством, или министром государства, в котором осуществляется такая деятельность, заинтересованные государства должны проводить консультации по запросу правительства государства, испытывающего неблагоприятные экологические последствия (ст. 11). Конвенция 1974 года предусматривает также специфический инструмент разрешения споров, — заключение Комиссии, — при рассмотрении вопроса о допустимости осуществления экологически вредной деятельности, которая влечет существенные неблагоприятные экологические последствия в другом Договаривающемся государстве в соответствии со статьей 11. В таких случаях согласно статье 12 указанной Конвенции Правительство любого из заинтересованных государств может потребовать заключение Комиссии. В случае формирования такой Комиссии, решение по делу не может быть принято до получения заключения Комиссии. Статья 12 также устанавливает порядок формирования и финансирования Комиссии. Если не достигнута договоренность об ином, то Комиссия должна состоять из председателя, представляющего другое Договаривающееся государство, назначаемого совместно сторонами, а также трех членов, представляющих каждое из соответствующих государств. Расходы по оплате или другого вознаграждения Председателю, а также любые другие расходы, связанные с деятельностью Комиссии, которые явно не входят в компетенцию одного или другого Государства, в равных долях несут все заинтересованные государства. Важной особенностью экологического международного сотрудничества стран Северной Европы между собой является то, что для решения природоохранных задач не понадобилось создание наднациональных структур. Действительно, Конвенция об охране окружающей среды Северных стран от 1974 года предусматривает обязанность сотрудничества органов власти национального уровня между собой. Как уже говорилось выше, в этих целях Конвенция 1974 года устанавливает субъектный состав уполномоченных органов. Они включают надзорный орган (англ. supervisory authority) (ст. 4), назначаемый на национальном уровне, и рассматривающий орган (англ. examining authority) (ст. 5). Права и обязанности надзорного и рассматривающего органов закреплены в статьях 4 — 7 и 10 Конвенции 1974 года. Российские специалисты считают, что именно историческая и культурная общность стран Северной Европы позволили им создать «крепкие» интеграционные структуры <9>. Центральное место среди различных структур, в рамках которых страны Северной Европы взаимодействуют на международном уровне, занимает Северный совет. ——————————— <9> См.: Калиниченко П. А. Хельсинский договор о северном сотрудничестве. Комментарий и текст. (Официальный сайт Московской государственной юридической академии http://eulaw. edu. ru/documents/legislation/eur_int_law/nordic. htm.) Тихомиров Ю. А. Курс сравнительного правоведения. М.: Издательство НОРМА, 1996. С. 136 — 140; Лафитский В. И. Сравнительное правоведение в образах права. Том первый. М.: Статут, 2010. С. 386 — 400.
Северный совет как орган межпарламентского сотрудничества был создан в 1952 г. для обсуждения вопросов, представляющих взаимный интерес, между парламентами Дании, Исландии, Норвегии и Швеции. В 1955 г. к деятельности Северного совета подключилась Эдускунта (парламент) Финляндии. Первоначально работа Северного совета проводилась на основе Устава Северного совета, который утратил силу с принятием Хельсинского договора о северном сотрудничестве между Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией и Швецией, подписанного 23 марта 1962 г. <10>, который является результатом внутренней интеграции стран Северной Европы. ——————————— <10> Treaty of Co-operation between Denmark, Finland, Iceland. Norway and Sweden (the Helsinki Treaty signed on 23 March 1962 and entered into force on 1 July 1962). (Официальный сайт НОРДЕН http:// www. norden. org/ en/ about-nordic-co-operation/ agreements/ treaties-and-agreements/ basic-agreement/the-helsinki-treaty.)
Следует отметить, что регулярные консультации Сторон в Конвенции 1974 года по вопросам экологического сотрудничества осуществляются в рамках институтов, сформированных в соответствии с Хельсинским договором о северном сотрудничестве 1962 года (Северный совет и Совет министров Северных стран). Указанный Договор вступил в силу 1 июля 1962 г., однако предусматривал взаимодействие только в правовой, культурной, социальной и экономической сферах, а также в сферах транспорта и коммуникаций (статья 1). Соглашение о формах взаимодействия в виде консультаций (ст. ст. 39 — 43), об институтах, обеспечивающих взаимодействие Сторон в указанных сферах, было достигнуто к 1971 г. Соответственно, в текст Договора были внесены положения, обозначающие основные институты, обеспечивающие такое взаимодействие, — Северный совет и Совет министров Северных стран, а также определены их полномочия, порядок формирования и основы деятельности (статьи 44 — 59 устанавливают особенности правового положения Северного совета, а ст. ст. 60 — 67 — особенности положения Совета министров Северных стран). Основными целями указанного Договора на момент его заключения являлись содействие укреплению связей между Северными странами по вопросам культуры, правовой и социальной философии, а также повышению уровня сотрудничества между Северными странами <11>. Особо следует отметить, что преамбула данного договора отражает намерение его участников «добиться единообразия регулирования в Северных странах во всех возможных сферах регулирования». ——————————— <11> См.: Прохоров П., Скрипов В. Содружество независимых королевств // Эксперт Северо-Запад. 11 апр. 2011. N 14 (510).
Вопросам гармонизации правового регулирования посвящены статьи 1 — 7 указанного договора. В соответствии со статьей 1, договаривающиеся стороны должны прилагать усилия к дальнейшему развитию сотрудничества между Северными странами в областях права, культуры, социальной и экономической сферах, а также в области транспорта, связи и охраны окружающей среды <12>. Также данная статья налагает на стороны обязательство проводить совместные консультации по вопросам, представляющим взаимный интерес, которые рассматриваются на европейском уровне или на уровне международных организаций и конференций. ——————————— <12> Положение о необходимости сотрудничества в области охраны окружающей среды было включено в текст договора в соответствии с Соглашением от 1974 г. о внесении изменений в Хельсинский договор 1962 г. — Прим. автора.
Северный совет министров был создан на основе Копенгагенского соглашения между северными странами от 17 февраля 1971 г. <13>, которым были внесены соответствующие изменения в Хельсинский договор 1962 г. В работе Северного совета министров участвуют представители правительств северных стран, а также администраций Фарерских островов, Гренландии и органов управления Аландских островов. ——————————— <13> См.: Helsingin sopimus. ANP 2010:742. Koopenhamina: Pohjoismaiden ministerineuvosto, 2010. S. 9, 15, 16, 31.
За общую координацию вопросов северного сотрудничества в рамках Северного совета министров отвечают министры стран-участниц. В органах власти стран-участниц, как правило, координация деятельности национальных органов власти в рамках Совета министров возлагается на специально уполномоченных должностных лиц на уровне правительства и соответствующих органов государственной власти, отвечающих за соответствующее направление сотрудничества на национальном уровне <14>. ——————————— <14> См. подр.: Северная Европа. Регион нового развития. М.: Весь мир, 2008. С. 390 — 394.
Все государства, признанные участниками Северного совета министров, имеют по одному голосу (самоуправляемые и зависимые территории могут принимать участие в работе, но не имеют права голосовать). В соответствии со статьей 62 решения Северного совета министров по существу считаются принятыми, если за них проголосовали все участники (то есть решения принимаются единогласно). Согласование позиций по наиболее сложным вопросам может быть адресовано на правительственный уровень, но их решение все равно зависит от достижения консенсуса. Шведские правоведы отмечают, что в результате консультаций правительственные законопроекты, предлагаемые национальным парламентам во всех странах-участницах, получаются достаточно идентичными. При этом «скандинавская гармония обычно бывает мощным аргументом для того, чтобы избежать серьезных изменений проекта на стадии его рассмотрения в парламентах» <15>. ——————————— <15> Введение в шведское право: Пер. с англ. / Отв. ред. Б. С. Крылов. С. Стремхолм, О. Нюман. С. Ягерскьолд и др. М.: Юридическая литература, 1986. С. 35.
Процедурные вопросы могут решаться простым большинством голосов. При этом при принятии решения не требуется участие в его решении сторон, которые не будут затронуты принятием соответствующего решения. Решения Северного совета министров обязательны для каждой страны, если не требуют в соответствии с конституцией любой из стран парламентского одобрения. В случае необходимости такого одобрения, они вступают в силу для соответствующей стороны после одобрения соответствующим органом представительной власти. Поскольку технически изменения 1974 года в Хельсинкский договор 1962 года были внесены после подписания Конвенции об охране окружающей среды 1974 года, трудно говорить о том, что последняя была принята в развитие статьи 38 Хельсинского договора. Такая последовательность действий скорее свидетельствует о наличии к 1974 году согласованных всеми участвующими сторонами позиций по принципиальным вопросам. Поэтому внесение изменений в Хельсинкский договор 1962 года в 1974 году следует рассматривать как приведение последнего в соответствие с положениями Конвенции 1974 года, хотя она еще и не вступила в силу. Об этом свидетельствует и включение в 1974 году в текст Хельсинкского договора 1962 года статей 38 и 43. Статья 38 предусматривает, что более детальные правила сотрудничества в отдельных сферах могут устанавливаться отдельными соглашениями сторон. Статья 43 Хельсинкского договора 1962 года развивает отдельные положения Конвенции 1974 года. В частности, она предусматривает соблюдение Сторонами в максимально возможной степени принципа доступа общественности к информации о деятельности имеющей отношение к северному сотрудничеству. Это в значительной мере отражает подходы, закрепленные статьей 5 и 7 Конвенции 1974 года. Последующее развитие международного права показало востребованность принципов и подходов, выработанных странами Северной Европы в процессе их взаимодействия в сфере охраны окружающей среды. Определенные аналогии можно провести между положениями Конвенции об охране окружающей среды Северных стран от 19 февраля 1974 г. и рядом принципов, закрепленных в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г. <16>. ——————————— <16> Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (принята в г. Рио-де-Жанейро 14.06.1992) // Действующее международное право. Т. 3. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 687 — 692.
Это касается доступа к судебным и административным разбирательствам, включая возмещение и средства судебной защиты (принцип 10); необходимости, по возможности, достижения на международном уровне консенсуса при принятии мер в области охраны окружающей среды, направленных на решение трансграничных или глобальных экологических проблем (принцип 12); сотрудничество по вопросам, касающимся ответственности и компенсации за негативные экологические последствия, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем одного государства, территориям, находящимся за пределами его юрисдикции (принцип 13); предоставление заинтересованным государствам соответствующей информации о деятельности, которая может иметь значительные негативные трансграничные последствия, и проведение консультаций с ними (принцип 19). На основании изложенного можно сделать следующие выводы. Во-первых, анализ развития и институционализации взаимодействия Норвегии, Финляндии и Швеции в сфере охраны окружающей среды показывает, что оно осуществляется в рамках институтов, сложившихся в силу общности исторической судьбы в целях взаимодействия в экономической и социальной сферах. Во-вторых, указанные страны имеют серьезные стимулы к согласованию позиций в сфере охраны окружающей среды по поводу воздействий возникающих как в пределах территории участников Хельсинского договора о северном сотрудничестве между Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией и Швецией, подписанного 23 марта 1962 г., так и вне его. В-третьих, наличие обязанности по проведению консультаций (ст. 39 Хельсинкского договора 1962 г.) уменьшает свободу действий Договаривающихся сторон при решении вопросов размещения на их территориях или на континентальном шельфе объектов, несущих потенциальную угрозу территориям других стран — участниц Конвенции 1974 г. Поэтому при согласовании на межправительственном уровне с одной из стран (Норвегией, Финляндией, Швецией или Данией) подобных вопросов необходимо учитывать возможность возражений любой из указанных стран, если она сочтет, что предполагаемый объект (или деятельность) будет оказывать негативное влияние на ее территорию.
§ 2. Система международных договоров стран Северной Европы в сфере охраны окружающей среды
Бурное развитие международного права в начале 1950-х годов привело к заключению большого количества международных договоров и созданию множества международных организаций. В качестве иллюстрации можно привести пример Норвегии, которая к 1980 году уже участвовала примерно в 2000 международных договорах и около 100 международных организаций <17>. ——————————— <17> См.: Heidar K. Norway: elites on trial. Westview Press, 2001. P. 155.
Договоры, содержащие нормы, объект и цели которых представляют интерес для всех государств, называются общими или универсальными договорами. Такие договоры должны быть открытыми, т. е. в них должны иметь право участвовать все государства. В закрытом договоре участвуют только заключившие его государства. К полуоткрытому договору могут присоединиться и другие государства, но только с согласия его участников. Такими являются, например, многие многосторонние договоры в рамках СНГ и Североатлантический договор 1949 г. В зависимости от числа участников договоры подразделяются на двусторонние и многосторонние. В литературе отмечается, что основную массу договоров составляют двусторонние, дающие возможность учитывать специфику сторон и их отношений. Однако в условиях глобализации растет число и значение многосторонних договоров, направленные на решение проблем международного сообщества в целом. Многосторонние договоры служат основным средством кодификации и прогрессивного развития международного права <18>. ——————————— <18> См.: Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 100.
Формирование системы международных договоров в сфере охраны окружающей среды происходило постепенно по мере осознания потребностей в охране сначала отдельных видов природных ресурсов (например, морских млекопитающих) <19>. В конце XIX — начале XX вв. договоры в основном заключались в целях охраны определенных ресурсов или объектов (Международная конвенция по охране птиц, полезных в сельском хозяйстве, 1902 г., Конвенция по охране котиков в северной части Тихого океана 1911 г., Конвенция по регулированию лова морской и речной камбалы в районе Балтийского моря 1929 г.). При этом договоры преимущественно были либо двусторонними (например, Договор между Англией и Никарагуа о промысле морских черепах 1916 г.), либо региональными (Договор о регулировании лова лососей в бассейне Рейна 1886 г., Конвенция о рыболовстве в водах Дуная и Прута 1907 г.). Только отдельные договоры носили универсальный характер, например международные Конвенции по защите растений 1881 г. и по борьбе с вредителем виноградников филлоксерой 1889 г. <20>. По некоторым данным, на сегодняшний день в мире подписано около 500 международных договоров, направленных на охрану окружающей среды. Они, по мнению шведских экспертов, отличаются фрагментарностью и несогласованностью <21>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <19> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учеб. М.: Высшее образование, 2005. С. 438. <20> См.: Мосин О. В. Окружающая среда под охраной международного права // http:// www. libedu. ru/ l_d/ mosin_oleg_viktorovich/ okruzhayushaja_sreda_pod_ohranoi_mezhdunarodnogo_prava. html. <21> Официальный сайт Государственного Совета (правительства) Швеции // http://www. sweden. gov. se/sb/d/2953/a/100372.
Потребность же в международных усилиях в сфере охраны окружающей среды в целом была признана на международном уровне достаточно недавно (в 1970-х годах) <22>. В литературе отмечаются несколько групп предпосылок к развитию международного сотрудничества в указанной сфере. Во-первых, осознание потребности в обеспечении наиболее рационального использования и охраны природных ресурсов на своей территории. В том числе осознание потребности предотвращения негативного воздействия на природные системы от источников воздействия, находящихся на территории других государств. Во-вторых, осознание потребности в обеспечении охраны природных систем, находящихся за пределами национальной юрисдикции. В-третьих, осознание потребности в охране глобальных природных систем <23>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <22> См.: Бринчук М. М. Указ. соч. С. 439 — 441; Дубовик О. Л. Экологическое право: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Проспект, 2007. С. 12 — 13. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник М. М. Бринчука «Экологическое право» включен в информационный банк. —————————————————————— <23> См.: Бринчук М. М. Экологическое право: Учеб. М.: Высшее образование, 2005. С. 437.
В странах Северной Европы осознание необходимости формирования международно-правовых основ охраны окружающей среды в их странах сформировалось также к началу 1970-х годов. Это было связано, в первую очередь, со спецификой неблагоприятных воздействий на природные системы этих стран источниками в центральной части Западной Европы и предполагаемым негативным воздействием от источников в СССР <24>. ——————————— <24> См.: Наши соседи на Крайнем Севере: Россия и Норвегия: От первых контактов до Баренцева сотрудничества. Мурманск: Мурманское книжное издательство, 2001. С. 334 — 337.
Все договоры стран Северной Европы в сфере охраны окружающей среды можно условно отнести к нескольким категориям в зависимости от субъектного состава, предмета и действию в пространстве. Каждая из рассматриваемых нами стран (Норвегия, Финляндия и Швеция) является стороной в более чем 90 универсальных международных договорах, более чем 60 региональных договорах <25>. Участниками таких договоров являются все без исключения страны Северной Европы. ——————————— <25> См. подроб.: Приложение 3.
По предмету международные договоры стран Северной Европы можно условно отнести к нескольким основным группам. Во-первых, международные договоры, имеющие целью сохранение глобальных систем (например, Рамочная конвенция Организации Объединенных Наций об изменении климата 1992 г. <26>). Во-вторых, направленные на сохранение отдельных компонентов природной среды (водных объектов, животных, растений). Во-вторых, направленные на смягчение неблагоприятных видов воздействия (загрязнения <27>) или негативного влияния какой-либо деятельности (судоходства, производства ядерной энергии). Причем указанное разграничение по предмету договора никоим образом не влияет на классификацию по другим основаниям. ——————————— <26> СПС «КонсультантПлюс». <27> См., напр.: Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (заключена в г. Женеве 13.11.1979, вступила в силу для СССР 16.03.1983).
Договоры государств определенного географического района именуются региональными. Таковыми являются, например, соглашения, заключенные в рамках СНГ и ЕС. Особый смысл этому понятию придает Устав ООН, допускающий существование региональных соглашений для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию мира, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения совместимы с целями и принципами ООН (ст. 52 Устава ООН) <28>. ——————————— <28> См.: Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть: Учеб. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2005. С. 101 — 102.
В период с 1974 по 2000 год Норвегия, Финляндия и Швеция стали участниками целого ряда многосторонних международных договоров. В частности, Конвенция о биологическом разнообразии <29>. Данная Конвенция содержит положения, направленные на охрану животного мира в целом и имеет универсальное значение. Ряд универсальных международных договоров устанавливает особенности охраны объектов животного мира или среды его обитания посредством специфических мер. ——————————— <29> Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2254.
В качестве примера можно привести Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения от 3 марта 1973 г. <30> (известна как Конвенция СИТЕС). Данная Конвенция направлена на установление ограничений или полного запрета на международную торговлю (экспорт, импорт, рекэкспорт, интродукция из моря) видами, находящимися под угрозой исчезновения <31>. Ряд международных договоров устанавливает особенности охраны живых ресурсов определенных географических регионов вне зависимости от видов, которые там обитают (например, Конвенция об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г. <32>). ——————————— <30> Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXII. М., 1978. С. 549 — 562. <31> См. подробнее: Таможенное регулирование и борьба с контрабандой в международном обороте объектов СИТЕС / Под ред. А. С. Шестакова. М.: Всемирный фонд природы, 2005. 256 с. <32> U. N.T. S. 1991. Vol. 1651. I-28395. P. 421 — 442.
Мотивы участия стран Северной Европы в международных договорах носят двоякий характер. В первую очередь четко прослеживается интерес этих стран к решению наиболее острых проблем охраны окружающей среды на их территориях. Отдельного внимания заслуживают договоры, направленные на охрану экосистем стран Северной Европы от трансграничного загрязнения. В первую очередь это можно увидеть на примере Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года <33>. Данная Конвенция была первым международным юридически обязательным инструментом, который имеет дело с проблемами загрязнения воздуха на широком региональном уровне. ——————————— <33> Ведомости ВС СССР. 1983. N 23.
Примечательна история заключения данной Конвенции. После того, как было высказано предположение о связи между выбросами серы в континентальной Европе и окислением Скандинавских озер, в 1972 году на конференции ООН по Окружающей среде в Стокгольме премьер-министр Норвегии Г. Брундтланд сделала соответствующее заявление. В период 1972 — 1977 годов интенсивные исследования подтвердили гипотезу, что воздушные загрязнители могут перемещаться за несколько тысяч километров. В ноябре 1979 г. в Женеве состоялась встреча на министерском уровне по защите окружающей среды. На этой встрече правительства 34 стран и Европейское сообщество подписали указанную Конвенцию. Конвенция вступила в силу в 1983 г. и была дополнена впоследствии восемью юридически обязательными Протоколами (об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков <34>, о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном <35>, о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния относительно дальнейшего сокращения выбросов серы <36>, о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков по меньшей мере на 30 процентов <37>, по стойким органическим загрязнителям <38>, по тяжелым металлам <39>). Данные Протоколы определили обязательства государств Европы и Северной Америки по непревышению норм предельных значений концентраций конкретных загрязнителей воздуха в выбросах от крупных стационарных источников загрязнения атмосферного воздуха. ——————————— <34> Протокол об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков к Конвенции 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (подписан в г. Софии 31.10.1988) // СПС «КонсультантПлюс». <35> Протокол о борьбе с подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года (подписан в г. Гетеборге 30.11.1999) // СПС «КонсультантПлюс». <36> Протокол к Конвенции 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния относительно дальнейшего сокращения выбросов серы (подписан в г. Осло 14.06.1994) // СПС «КонсультантПлюс». <37> Протокол о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков по меньшей мере на 30 процентов к Конвенции 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (подписан в г. Хельсинки 08.07.1985) // Сборник международных договоров СССР. Вып. XLIII. М., 1989. С. 147 — 150. <38> Протокол по стойким органическим загрязнителям к Конвенции 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (подписан в г. Орхусе 24.06.1998) // СПС «КонсультантПлюс». <39> Протокол по тяжелым металлам к Конвенции 1979 года о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (подписан в г. Орхусе 24.06.1998) // СПС «КонсультантПлюс».
Поскольку участниками этих договоров являлись все государства — источники загрязняющих веществ, причиняющих вред природным системам Фенноскандии, к 2007 г. удалось добиться значительного снижения антропогенного воздействии в результате загрязнения атмосферы. Так, только в Швеции содержание серы в лесных массивах в период с 1991 по 2007 г. снизилось в 2 — 5 раз <40>. ——————————— <40> См.: Sweden’s environment problems and protection (1960 — 2010). Stockholm: The Swedish environmental Protection agency, 2011. P. 15.
Анализ существующей системы международных договоров стран Северной Европы <41> показывает, что наибольшую роль двусторонние договоры в сфере охраны окружающей среды играют в отношениях указанных стран с Российской Федерацией. Впрочем, количество и предмет договоров значительно отличаются в зависимости от приоритетов соответствующих стран. Так, по состоянию на 2012 год действуют 14 международных соглашений в сфере охраны окружающей среды с Финляндией, 6 — с Норвегией, и всего 2 — со Швецией. ——————————— <41> См.: Приложение 3.
Финляндия является одним из арктических государств, с которыми Российская Федерация заключила наибольшее количество международных договоров в сфере охраны окружающей среды. Среди них можно отметить Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1993 г. <42>, Соглашение о сокращении выбросов загрязняющих веществ в атмосферу 1997 г. <43>, Соглашение о реализации проектов на территориях Республики Карелия, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей и г. Санкт-Петербурга 1993 г. <44>, Протокол между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве на Кольском полуострове 1989 г. <45>. ——————————— <42> Постановление Правительства РФ «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды» от 21 апреля 1992 г. N 263 // СПС «КонсультантПлюс». <43> Постановление Правительства РФ «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о сокращении выбросов загрязняющих веществ в атмосферу» от 11 мая 1997 г. N 560 // СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2336. <44> Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о реализации проектов сотрудничества в области охраны окружающей среды по объектам, расположенным на территориях Республики Карелия, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Псковской областей и г. Санкт-Петербурга (заключено в г. Хельсинки 05.11.1993) // СПС «КонсультантПлюс». <45> Протокол между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве на Кольском полуострове (вместе с Основными направлениями сотрудничества на Кольском полуострове) (подписан в г. Хельсинки 26.10.1989) // СПС «КонсультантПлюс».
Несмотря на значительное количество таких соглашений, их тематика представляет несколько основных направлений. К ним относятся общие вопросы экологического сотрудничества (в том числе реализация совместных проектов в приграничных районах Российской Федерации), вопросы трансграничного воздушного загрязнения, использования и охраны пограничных водных систем, создание особо охраняемых территорий, предупреждение чрезвычайных ситуаций, оповещение в случае радиационной опасности. Международные соглашения Российской Федерации с Норвегией и Швецией менее многочисленны, и их тематика значительно уже. Помимо соглашений о сотрудничестве в сфере охраны окружающей среды <46>, оповещении о радиационной опасности, предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций, соглашения с Норвегией предусматривают финансирование проектов по утилизации российских атомных подводных лодок и реконструкции объектов металлургического комплекса в Мурманской области. Соглашения со Швецией в целом носят декларативный характер и не содержат никаких обязательств, которые могли бы считаться «самоисполнимыми» с точки зрения международного права. ——————————— <46> См.: Постановление Правительства РФ от 03.08.1992 N 531 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве в области охраны окружающей среды» // САПП РФ. 1992. N 7. Ст. 446; Постановление Правительства РФ от 02.02.1993 N 89 «О подписании Соглашения между Советом Министров — Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Швеция о сотрудничестве в области охраны окружающей среды» // САПП РФ. 1993. N 6. Ст. 528.
При ближайшем рассмотрении соглашения Российской Федерации с указанными странами в сфере охраны окружающей среды оказывается, что они заключены практически одновременно (в 1992 году) <47> и выглядят типовыми. Во-первых, все они состоят из преамбулы и 11 статей. Во-вторых, несмотря на некоторые отличия в формулировках, они имеют типовую структуру. ——————————— <47> См. также: Постановление Правительства РФ от 21.04.1992 N 263 «О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды» // СПС «КонсультантПлюс».
Каждое из соглашений предусматривает принципы сотрудничества (ст. 1) и основные его направления. Практически во всех договорах (ст. 2 Соглашений с Норвегией и Швецией и ст. 3 Соглашения с Финляндией) фигурируют: — охрана воздушного бассейна от загрязнения, включая трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния; — охрана водоемов и морской среды от загрязнения; — организация охраняемых природных территорий, охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения видов флоры и фауны; — предотвращение экологических аварий; — сбор, обработка, утилизация отходов и контроль за их трансграничным перемещением; — борьба с шумом; — мониторинг окружающей среды; — научные исследования в области охраны окружающей среды; — оценка воздействия на окружающую среду; — техника и технология охраны окружающей среды; — экологическое воспитание и образование; — совершенствование управления и законодательства в области охраны окружающей среды. Все мероприятия, направленные на реализацию положений указанных Соглашений должны определяться отдельными соглашениями сторон. Соглашения Российской Федерации со Швецией и Финляндией предусматривают, что на национальном уровне за координацию выполнения соглашений отвечают уполномоченные в сфере охраны окружающей среды министерства (Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации, Министерство окружающей среды и природных ресурсов Королевства Швеция и Министерство окружающей среды Финляндской Республики соответственно). Также указанными Соглашениями предусмотрено создание координационных органов: российско-шведский координационный комитет по вопросам охраны окружающей среды; российско-финская смешанная комиссия по сотрудничеству в области охраны окружающей среды; смешанная российско-норвежская комиссия по сотрудничеству в области охраны окружающей среды. В отличие от российско-финского и российско-шведского Соглашений, Соглашение с Норвегией не предусматривает уполномоченных органов на национальном уровне. Тем не менее смешанной российско-норвежской комиссии придан статус, позволяющий вносить предложения о конкретных мероприятиях и программах сотрудничества, определять учреждения и организации, ответственные за их осуществление, разрабатывать предложения об основных направлениях сотрудничества и давать необходимые рекомендации обеим Договаривающимся Сторонам (ст. 6 российско-норвежского Соглашения). Как мы уже отмечали выше, в соответствии со статьей 1 Хельсинского договора о северном сотрудничестве между Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией и Швецией, подписанного 23 марта 1962 г., договаривающиеся стороны обязаны проводить совместные консультации по вопросам, представляющим общий интерес, которые затрагиваются европейскими и другими международными организациями и конференциями. Важной особенностью системы международных договоров, сторонами в которых являются Норвегия, Финляндия и Швеция, является практически полное отсутствие двусторонних соглашений указанных стран между собой. Так, на сайте Министерства окружающей среды Финляндии упоминается всего лишь один двусторонний договор с Норвегией <48>. На наш взгляд, это объясняется, в первую очередь, наличием регионального соглашения в сфере охраны окружающей среды между ними (Конвенция 1974 г.). ——————————— <48> См.: Соглашение о финско-норвежской комиссии по пограничным водным объектам (Agreement on a Finnish-Norwegian Frontier Water Commission, 1980). Официальный сайт Министерства окружающей среды Финляндии // http://www. environment. fi.
Примечательно, что в случае необходимости в охране окружающей среды именно в странах Северной Европы, Норвегия, Финляндия и Швеция демонстрируют солидарность и становятся участниками различных международных договоров в сферах, например, сохранения биологического разнообразия, охраны морской среды от загрязнения <49>. Анализ документов, отражающих процесс ратификации как указанных выше, так и других многосторонних международных договоров с участием Норвегии, Финляндии и Швеции, указывает на весьма интересный факт. Дело в том, что указанные страны демонстрируют удивительную синхронность при проведении процедур по ратификации таких договоров, таким образом подтверждая действенность положений Хельсинкского договора 1962 г. ——————————— <49> См. приложение 3.
Это справедливо как минимум в отношении консультаций по вопросам охраны окружающей среды. Данные о заключении международных договоров, представленные в таблице 1, показывают высокую степень координации Норвегии, Финляндии и Швеции при принятии на себя обязательств из международных договоров.
Таблица 1
Название договора Ратификация
Н Ф Ш
Конвенция о трансграничном загрязнении 13.02.1981 15.04.1981 12.02.1981 воздуха на большие расстояния 1979 г. (Женева)
Протокол 1988 г. (София) об ограничении 11.10.1989 01.02.1990 27.07.1990 выбросов окислов азота или их трансграничных потоков к Конвенции 1979 г.
Протокол 1999 г. (Гетеборг) о борьбе с 30.01.2002 23.12.2003 28.03.2002 подкислением, эвтрофикацией и приземным озоном к Конвенции 1979 г.
Протокол 1998 г. (Орхус) по тяжелым 16.12.1999 20.06.2000 19.01.2000 металлам к Конвенции 1979 г.
Венская конвенция об охране озонового 23.09.1986 26.09.1986 26.11.1986 слоя 1985 г. (Вена)
Стокгольмская конвенция о стойких 11.07.2002 03.09.2002 08.05.2002 органических загрязнителях 2001 г. (Стокгольм)
Киотский протокол к Рамочной конвенции 16.02.2005 16.02.2005 16.02.2005 ООН об изменении климата 1997 г. (Киото)
Объединенная конвенция о безопасности 18.06.2001 18.06.2001 18.06.2001 обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г. (Вена)
Ф — Финляндия, Н — Норвегия, Ш — Швеция.
Следует учитывать, что, помимо Северного совета, Норвегия, Финляндия и Швеция являются участниками таких влиятельных региональных организаций, как Совет Баренцева Евроарктического региона <50>, Совет государств Балтийского моря <51> и Арктический совет <52>. В глобальной перспективе рассматриваемые страны являются участниками наиболее влиятельных современных организаций в сфере экономического сотрудничества (например, Европейское экономическое пространство — ЕЭП, Всемирная торговая организация — ВТО). ——————————— <50> См.: Северная Европа. Регион нового развития. М.: Весь мир, 2008. С. 339 — 353. <51> См.: Там же. С. 353 — 366. <52> См.: Там же. С. 366 — 372; Куклина И. Д. Арктика в мировой политике / Север — Юг — Россия 2010. Ежегодник / Отв. ред. В. Г. Хорос. М.: ИМЭМО РАН, 2011. С. 68 — 70.
Однако здесь следует выделить одну важную особенность. Дело в том, что заключение в 1970-х годах многочисленных международных договоров в сфере охраны окружающей среды <53> вызвало во всем мире к жизни процесс формирования большого количества международных экологических организаций. Это видно и на примере многосторонних международных договоров в сфере охраны окружающей среды (например, создание Секретариата Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г.), и на примере ООН (создание ЮНЕП как специализированного подразделения ООН). Характерно это и для двусторонних договоров в сфере охраны окружающей среды (например, формирование действующих на более или менее регулярной основе межправительственных комиссий в целях реализации договоров). Однако взаимодействие Норвегии, Финляндии и Швеции в сфере охраны окружающей среды осуществляется в рамках уже сложившихся институтов международного сотрудничества. ——————————— <53> См. подроб.: Фристоун Д. Международные конвенции по охране окружающей среды // СПС «КонсультантПлюс».
Отдельного внимания заслуживает история включения вопросов охраны окружающей среды в повестку дня Европейской ассоциации свободной торговли, созданной в соответствии с Конвенцией об учреждении Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ) 4 января 1960 г. Первоначальными участниками Конвенции являлись семь государств — Австрия, Дания, Норвегия, Португалия, Швеция, Швейцария и Соединенное Королевство. Состав государств — членов данной Ассоциации изменялся несколько раз. В марте 1961 г. ассоциацию с ней оформила Финляндия, ставшая полноправным членом только с 1 января 1986 г. В целях поддержания процессов интеграции в рамках Северного сотрудничества Исландия присоединилась к Ассоциации с 1 января 1970 г. Хотя указанная Ассоциация изначально рассматривалась как альтернатива интеграции в рамках Европейских сообществ, процессы европейской интеграции предопределили роль Ассоциации как подготовительного этапа некоторых европейских государств к присоединению к Европейским сообществам. Так, Великобритания, Ирландия и Дания вышли из Ассоциации и присоединились к Сообществам в 1972 г., Португалия — в 1985 г., а Австрия, Швеция и Финляндия — в 1994 г. Итогом же взаимодействия Европейских сообществ и ЕАСТ по экономической интеграции стало создание Европейского экономического пространства (ЕЭП) в 1994 г. Проект соглашения о Европейском экономическом пространстве появился в 1989 г., однако процесс его доработки и согласования затянулся. В результате стороны заключили Соглашение 2 мая 1992 г. в Порто (Португалия), которое вступило в силу 1 января 1994 г. С точки зрения системы источников права Европейского Союза, Соглашение о Европейском экономическом пространстве относится к категории соглашений об ассоциации Сообществ с третьими странами и другими международными организациями. Сегодня в Соглашении о ЕЭП участвуют Европейское сообщество и его 15 государств-членов, включая Австрию, Швецию и Финляндию, с одной стороны, и Исландия, Лихтенштейн и Норвегия, с другой стороны <54>. ——————————— <54> См.: Калиниченко П. А. Комментарий к Соглашению о едином экономическом пространстве 1992 г. // http://eulaw. edu. ru/documents/legislation/eea/commeea. htm.
В соответствии с главой 3 «Окружающая среда» указанного Соглашения Договаривающиеся стороны при осуществлении деятельности в отношении окружающей среды преследуют 3 цели: а) сохранять, защищать и улучшать состояние окружающей среды; б) вносить вклад в защиту здоровья людей; в) добиваться разумного и рационального использования природных ресурсов. Требования в сфере охраны окружающей среды являются составной частью других политик Договаривающихся сторон (ст. 73 Соглашения). Статья 74 указанного Соглашения содержит отсылочную норму к Приложению XX <55>, которое содержит перечень экологических предписаний, обязательных к применению сторонами согласно статье 73. При этом защитные меры, перечисленные в статье 74, не препятствуют любой из Договаривающихся сторон устанавливать или вводить более строгие защитные меры, совместимые с настоящим Соглашением. В рамках указанного соглашения (статья 75). ——————————— <55> См.: Agreement on the European Economic Area — Annex XX — Environment — List provided for in Article 74 // OJ L 001. 1994. P. 0494 — 0500; Decision of the EEA Joint Committee No 122/2011 of 21 October 2011 amending Annex XX (Environment) to the EEA Agreement // OJ L 341. 2011. P. 87 — 87.
Приложение XX к указанному Соглашению регулярно пересматривается на основе консультаций между заинтересованными сторонами и в действующей редакции отсылает к более 170 директивам, регламентам и постановлениям Европейского Сообщества обязательного характера и более 10 актам, рекомендованным к применению сторонами. Хотя европейская регионализация и привела к созданию наднациональной структуры в форме Европейского сообщества, с уступкой членами объединения части суверенных прав в их пользу, вступление Финляндии и Швеции в ЕС не привело полной интеграции интересов указанных государств с интересами большинства субъектов этого регионального объединения в сфере охраны окружающей среды. Так, в литературе указывается на то, что экологическая политика ЕС представляет собой интенсивный переговорный процесс стран-членов, различных групп давления и бизнеса. При этом страны ЕС играют в этом процессе неодинаковые роли. Например, до расширения ЕС в экологической политике доминировали Нидерланды, Германия и Дания <56>. После расширения в переговорный процесс внутри ЕС активно включились экономически развитые страны с собственными экологическими интересами. К таким странам относят Швецию, Финляндию и Австрию. Считается, что вместе они образуют блокирующее меньшинство, препятствуя прохождению экологически опасных законопроектов через Еврокомиссию и Совет Европы. Выступая единым фронтом как внутри ЕС, так и на международной арене, эти страны с союзниками формируют политическую повестку дня под себя, с учетом собственного видения экологических проблем, стоящих перед Европой, и с оглядкой на национальные природоохранные планы <57>. Это не мешает, однако, странам Северной Европы считаться экологически благополучными <58>, а их природоохранное законодательство — прогрессивным <59>. ——————————— <56> См.: Sverdrup U. Compliance and Conflict Management in the European Union: Nordic Exceptionalism // Scandinavian Political Studies. 2004. Vol. 27. N 1. P. 26. <57> См.: Глушенкова Е. И. Европейская интеграция и проблемы создания системы региональной экологической безопасности // Интеграционные процессы в современном мире: экономика, политика, безопасность. Мировое развитие. Выпуск 2) / Отв. ред. Ф. Г. Войтоловский, А. В. Кузнецов. М.: ИМЭМО РАН, 2007. С. 105. <58> См.: Esty, Daniel C., M. A. Levy, C. H. Kim, A. de Sherbinin, T. Srebotnjak, and V. Mara. 2008 Environmental Performance Index. New Haven: Yale Center for Environmental Law and Policy, 2008. P. 10; Глушенкова Е. И. Указ. соч. С. 101 — 108. <59> См.: Бринчук М. М., Редникова Т. В. Кодекс окружающей среды Швеции // Экологическое право. 2010. N 6. С. 36 — 39; Северная Европа. Регион нового развития. М.: Весь мир, 2008. С. 132 — 139.
Проведенный анализ системы международных договоров стран Северной Европы в сфере охраны окружающей среды представляет возможность сделать вывод о многоаспектности проявлений регионального принципа при охране окружающей среды средствами международного права. Во-первых, в выборе охраняемого объекта (например, Фенноскандия в целом или Балтийское море). Во-вторых, в определении субъектного состава договаривающихся сторон (например, при заключении Конвенции об охране окружающей среды Северных стран от 1974 г., двусторонних соглашений). В-третьих, в определении источников воздействий, международно-правовое регулирование в отношении которых наиболее уместно с точки зрения его потенциального или действительного влияния на охраняемый объект (например, морские аварии, выбросы серы в атмосферу и т. п.). В-четвертых, можно констатировать, что Финляндия и Швеция, став частью региональной организации (ЕС), не отказались от региональной солидарности в сфере охраны окружающей среды. Указанная солидарность основывается на общности интересов Норвегии, Финляндии и Швеции именно в сфере охраны окружающей среды.
Bibliography
1. Дубовик О. Л. Экологическое право: Учеб. 2-е изд., испр. и доп. / О. Л. Дубовик, Л. Кремер, Г. Люббэ-Вольф. М.: Эксмо, 2007. 2. Тимошенко А. С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М.: Наука, 1986. 3. Esty, Daniel C., M. A. Levy, C. H. Kim, A. de Sherbinin, T. Srebotnjak, and V. Mara. 2008 Environmental Performance Index. New Haven: Yale Center for Environmental Law and Policy, 2008. 4. Heidar K. Norway: elites on trial. Westview Press, 2001. P. 155. 5. Sverdrup U. Compliance and Conflict Management in the European Union: Nordic Exceptionalism // Scandinavian Political Studies. 2004. Vol. 27. N 1. P. 26.
