ОБ ОСНОВНЫХ ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИИ <*>
В. Д. РУЗАНОВА
——————————— <*> Ruzanova V. D. On basic tendencies of development of contemporary civil legislation of Russia.
Рузанова Валентина Дмитриевна, заведующая кафедрой гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
В статье проводится анализ основных тенденций развития современного гражданского законодательства с учетом предложенных Концепцией гражданского законодательства новелл. Подчеркивается, что на нынешнем этапе законотворческой работы первостепенной задачей является не только сохранение, но и усиление роли Гражданского кодекса Российской Федерации как центра гражданско-правовой законодательной системы.
Ключевые слова: гражданско-правовая законодательная система, двухуровневая система гражданских законов, специальный закон, природоресурсное законодательство, иерархия источников гражданского права.
The article makes analysis of basic tendencies of development of contemporary civil society taking into consideration the novellas proposed by the Conception of Civil Legislation. The author stresses that at the present stage of law-making work the main task is not only preservation but strengthening of the role of the Civil Code of the Russian Federation as a centre of civil-law legislative system.
Key words: civil-law legislative system, two-level system of civil laws, special law, natural resources legislation, hierarchy of sources of civil law.
Современный этап развития гражданско-правовой законодательной системы России характеризуется актуализацией преобразовательных тенденций, вызванных к жизни в значительной мере Концепцией развития гражданского законодательства Российской Федерации (далее — Концепция) и разработанным на ее основе проектом изменений Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — проект). Предстоящая модернизация гражданско-правовой законодательной системы определяет «вектор» правовой политики в направлении дальнейшего движения регулирования не только в сфере гражданского права, но и в смежных областях. На этом этапе работы по совершенствованию гражданского законодательства первостепенной задачей является не только сохранение, но и усиление роли Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) как центра гражданско-правовой законодательной системы. Поиск путей решения этой задачи должен основываться на взвешенном подходе к модернизации ГК РФ и бережном отношении к уже достигнутым результатам гражданско-правового регулирования. Однако, к сожалению, в настоящее время начался интенсивный процесс внесения таких изменений в ГК РФ, которые не только не отражают положения Концепции, но и не соответствуют по своему содержанию ее идеологии <1>. Так, в Концепции и проекте воплощена идея сокращения числа законов об отдельных видах юридических лиц путем консолидации некоторых из них в виде принятия закона об АО и об ООО и единых законов соответственно о производственных и потребительских кооперативах. Несмотря на это принимается ФЗ «О хозяйственных партнерствах» от 3 декабря 2011 г., на основе которого вносятся соответствующие поправки в ст. 50 ГК РФ. Можно констатировать, что в данный момент имеет место работа по изменению ГК РФ, осуществляемая параллельно с подготовкой указанного выше проекта, основанного на Концепции. Возникает закономерный вопрос: зачем прибегать к отдельным поправкам в отношении важнейшего кодификационного акта в условиях подготовки проекта его изменений? Отметим также, что современный законотворческий процесс в гражданско-правовой сфере вызывает беспокойство еще и потому, что на протяжении периода после принятия Указа Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» в ГК РФ неоднократно вносились изменения, носящие фрагментарный характер и не вызванные неотлагательной необходимостью. ——————————— <1> Так, приняты ФЗ от 28 ноября 2011 г. «Об инвестиционном товариществе» и ФЗ от 3 декабря 2011 г. «О хозяйственных партнерствах» и внесены соответствующие изменения в ГК РФ // URL: pravo. gov. ru.
Возвращаясь к положениям Концепции, отметим, что с позиции степени влияния на систему гражданского законодательства авторами Концепции наиболее важными признаются четыре ее положения, а именно: расширение предмета гражданского права; полное реформирование вещного права; идея о перераспределении нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства; предложение о переходе к двухуровневой системе гражданских законов. Однако перечисленными направлениями реформирования гражданского законодательства пределы его модернизации не ограничиваются и не могут ограничиваться, поскольку с точки зрения значимости воздействия на гражданско-правовую законодательную систему можно выделить и другие «векторные» линии такого развития. В данном случае имеются в виду не только иные положения Концепции, не выделенные ее авторами в качестве системных, но и ряд незатронутых этим документом вопросов, имеющих первостепенное значение и требующих своего решения. Речь идет прежде всего о тех идеях, легальное воплощение которых окажет влияние на развитие гражданского законодательства как системы. Так, следует приветствовать пополнение гражданского законодательства новыми институтами. Но при этом все нововведения следует согласовать с имеющимся правовым регулированием. Надо упорядочить и образовавшееся в законодательстве нагромождение плохо согласованных норм по тем или иным вопросам. Превращение в общие нормы (генерализация) ряда имеющихся частных правил усилит регулирующее воздействие ГК РФ. Положительной оценки заслуживает и последовательно проводимая в Концепции линия на усиление специального регулирования предпринимательских обязательств, поскольку они занимают особое место в системе гражданско-правовых обязательств. Важным является направление на повышение уровня обеспечения интересов граждан-потребителей, выражающееся, в частности, в дифференциации норм о займе в зависимости от субъектного состава и цели займа. Как справедливо отмечает Н. А. Баринов, в современных условиях «объем правосубъектности потребителей должен быть значительно расширен по сравнению с предусмотренным Законом о защите прав потребителей, с учетом необходимых, насущных, жизненных и разумных потребностей» <2>. ——————————— <2> Баринов Н. А. Гражданская правосубъектность потребителей // Актуальные проблемы частноправового регулирования: Материалы Всероссийского VIII научного форума (г. Самара, 24 — 25 апреля 2009 г.) / Науч. ред. Н. А. Баринов; Отв. ред. С. В. Мартышкин. Самара: Изд-во Самарского ун-та, 2009. С. 65.
С нашей точки зрения, принципиальное значение для дальнейшего развития гражданского законодательства как системы имеют положения Концепции, касающиеся перераспределения нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства и предложение о переходе к двухуровневой системе гражданских законов. Нами неоднократно давались оценки приведенных выше положений. Если названные изменения рассматривать с позиций их влияния на ГК РФ, то можно говорить об усилении в целом гражданско-правового регулирования, поскольку должно произойти повышение «статуса» включаемых в ГК РФ правовых норм (они «переместятся» с уровня текущих федеральных законов на уровень кодификационного законодательного акта). Между тем регулирующее воздействие данного кодификационного акта не обязательно будет повышаться, так как излишняя детализация регламентации может привести к обратному результату. Считаем выдвижение идеи о перераспределении нормативного материала между ГК РФ и комплексными законами природоресурсного законодательства весьма привлекательным. Однако необходимо иметь в виду, что указанный процесс неизбежно повлечет последствия системного характера, поскольку он приведет не только к количественным, но и к принципиальным качественным изменениям в структуре природоресурсного законодательства в целом, его отдельных отраслей и законодательный актов, и в первую очередь кодификационных. Здесь существует опасность неоправданного повышения уровня комплексности ГК РФ. Поэтому такое «перераспределение» должно быть осуществлено только в части гражданско-правового режима природных объектов, прежде всего сделок с такими объектами. «Воздействовать» на регламентируемые отношения можно как непосредственно, так и через создание системы законов, соответствующих отраслевому кодексу. Именно такой прием избрал современный ГК РФ. И как показала нормотворческая практика, указанный подход себя полностью оправдал. Переход к «двухуровневой» системе гражданских законов, с нашей точки зрения, является положительной тенденцией, но при этом не должна исключаться возможность сохранения в отдельных случаях и «трехуровневой» регламентации. «Двухуровневая» система гражданских законов предполагает наличие двух уровней: ГК РФ (первый уровень) и специальные законы (второй уровень). В свою очередь, вопрос о «двухуровневой» системе гражданских законов имеет и другой, можно сказать, качественный, аспект: в нем находит свое воплощение вектор дальнейшего установления соотношения между ГК РФ и специальными законами. В теории права разработаны принципиальные подходы относительно механизма взаимодействия законов и подзаконных нормативных правовых актов. Так, по справедливому утверждению Ю. А. Тихомирова, «эффективность функционирования» общественных отношений в форме подзаконных нормативных актов достижима при условии, что они развиваются не параллельно, а «внутри сферы, очерченной законом» <3>. Применительно к гражданско-правовой области действие данного принципа следует распространить и на построение собственно системы гражданских законов: гражданские законы «второго уровня» должны быть «внутри сферы», очерченной ГК РФ. ——————————— <3> Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 232.
При определении уровней правового регулирования с неизбежностью приходится решать вопрос о том, в каком законодательном акте (ГК РФ или специальном законе) целесообразно «разместить» те или иные нормы. Если оценивать предлагаемые Концепцией и названные выше изменения с позиций их влияния на ГК РФ, то можно говорить об усилении в целом гражданско-правового регулирования, поскольку должно произойти повышение «статуса» включаемых в ГК РФ правовых норм (они «переместятся» с уровня текущих федеральных законов на уровень кодификационного законодательного акта). Однако регулирующее воздействие ГК РФ при этом не обязательно будет повышаться, так как излишняя детализация регламентации может привести к обратному результату. При «двухуровневой» системе гражданских законов устанавливается прямая линия: ГК РФ — специальный закон. Поэтому предмет имеющих место в ныне действующем нормативном массиве законов общего характера должен получить свое отражение либо непосредственно в ГК РФ, либо в специальном законе. Именно здесь возникают «точки соприкосновения» уровней правового регулирования и системы гражданских законов. Считаем, что следует обеспечить единство подходов к построению системной линии: ГК РФ — специальный закон. Для этого необходимо выработать некие критерии определения уровня закона (ГК РФ или специальный закон) и степени детализации правовой регламентации (специальный закон общего характера с внутренней видовой «автономизацией» или отдельные специальные «укрупненные» «видовые» законы). Как отмечалось, на современном этапе совершенствования гражданского законодательства первостепенной задачей является сохранение и даже усиление роли ГК РФ. В Концепции затронута проблема иерархии источников гражданского права, однако она получила отражение только в одном аспекте: с позиции определения места обычая (как более широкого понятия по сравнению с обычаем делового оборота) в иерархии источников гражданского права. Так, предложено расширить сферу действия обычая в качестве источника гражданского права, поскольку обычай широко применяется не только в предпринимательской деятельности, но и в других отношениях (например, в отношениях, связанных с определением гражданами порядка пользования общим имуществом). Отметим, что при внесении соответствующих дополнений в ст. 5 ГК необходимо специально указать на особенности действия обычая делового оборота как вида обычая. Между тем вопрос об иерархии источников гражданского права России имеет другой, более важный, аспект, состоящий в следующем: поскольку ГК РФ не является федеральным конституционным законом, то при его применении постоянно возникают ситуации, связанные с приоритетным действием тех или иных гражданско-правовых норм. Отметим, что вопрос о системности российского гражданского законодательства имеет ряд ракурсов, одним из которых является определение места ГК РФ в гражданско-правовой законодательной системе. В целях обеспечения активного регулирующего воздействия ГК РФ в свое время разработчики Кодекса предложили установить его приоритет над другими актами гражданского законодательства, в том числе федеральными законами (как общими, так и специальными). Важно подчеркнуть, что в Концепции принципиально поддержана идея разработчиков ГК об основополагающей роли Кодекса в системе гражданского законодательства (как основы и ядра законодательства). Однако дальше этого утверждения Концепция не идет, т. е. не отвечает с необходимой определенностью на вопрос о том, имеет ли ГК более высокую юридическую силу по сравнению с другими федеральными законами, содержащими гражданско-правовые нормы. В свое время в цивилистической литературе широкое обсуждение получила проблема конституционности ст. 3 ГК РФ, устанавливающей приоритет Кодекса над другими федеральными законами. На этот счет высказались диаметрально противоположные суждения: одни ученые считали эту статью конституционной, другие — неконституционной. Сегодня в связи с разработкой Концепции эта дискуссия вновь приобрела остроту. Так, В. П. Мозолин, критикуя идею приоритета ГК, прямо говорит: «В действительности Гражданский кодекс РФ не может выступать по отношению к другим законам в качестве закона, обладающего высшей юридической силой, хотя бы потому, что не относится к категории федеральных конституционных законов» <4>. Более того, автор считает, что стремление превратить «Кодекс в законодательный акт высшей юридической силы, по которому все другие законы, регулирующие отношения в сфере экономики, должны занимать подчиненное положение», в период кризиса может еще более «дестабилизировать функционирование правовой системы» <5>. На наш взгляд, само по себе отсутствие в ст. 76 Конституции Российской Федерации деления федеральных законов на кодификационные и некодификационные (текущие), с одной стороны, не является прямым запретом решения данного вопроса федеральным законодателем, а с другой — не предполагает обязательное равенство юридической силы всех федеральных законов. Нами неоднократно всесторонне обосновывалась позиция по обсуждаемой проблеме <6>. Мы исходим из того, что системность российского гражданского законодательства без приоритета ГК РФ обеспечить невозможно, и считаем, что совершенствование гражданского законодательства должно идти по пути «сохранения кодифицированной гражданско-правовой модели» <7>. В свою очередь, именно повышение уровня системности является необходимым условием усиления регулирующего воздействия гражданского законодательства на общественные отношения. ——————————— <4> Мозолин В. П., Баренбойм П. Д. Гражданский кодекс как «экономическая конституция страны»? // Законодательство и экономика. 2009. N 4. <5> Там же. <6> См., например: Рузанова В. Д. Гражданский кодекс Российской Федерации: теоретические основы приоритета // Цивилист. 2007. N 3. С. 3 — 7; Она же. Кодификационные акты как основа гражданско-правовой законодательной системы // Свобода. Право. Рынок: Материалы Международной научно-практической конференции, Волгоград — Волжский, 18 — 19 июля 2008 г. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2008. С. 368 — 375; Она же. Отраслевой кодификационный акт как отражение свойств кодификации // Гражданское право. 2009. N 1. С. 21 — 24 и др. <7> Выражение В. П. Мозолина.
Продолжает дискутироваться и вопрос о сущности приоритета ГК РФ (является ли или не является он иерархическим и др.). По мнению ряда авторов, суть приоритета ГК заключается в том, что «норма гражданского права, находящаяся вне ГК, не может противоречить норме ГК, а если она противоречит, то применяется норма ГК» <8>. Противоречащие же ГК нормы могут применяться только после внесения соответствующих изменений в ГК <9>. ——————————— <8> Рахмилович В. А. Об общей концепции гражданского законодательства России // Материалы Международной научно-практической конференции «Гражданское законодательство Российской Федерации: состояние, проблемы, перспективы». М., 1994. С. 9. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского «Договорное право. Общие положения» (книга 1) включена в информационный банк согласно публикации — Статут, 2001 (3-е издание, стереотипное). —————————————————————— <9> См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Общие положения. М., 1998. С. 41.
С нашей точки зрения, такое понимание приоритета необоснованно принижает роль ГК и практически лишает его качества центра гражданско-правовой законодательной системы, поскольку при указанном подходе допускается сама возможность «издания норм, противоречащих ГК». При этом единственным условием их действия в будущем является внесение соответствующих изменений в ГК РФ (т. е. устанавливается некий «отсроченный» порядок их действия). Таким образом, складывается следующая парадоксальная ситуация: противоречащие ГК РФ нормы не только имеют право на существование, но и являются основой для внесения соответствующих изменений в ГК РФ. Так, ФЗ «О хозяйственных партнерствах» датирован 3 декабря 2011 г., а соответствующие поправки в ст. 50 ГК РФ вносятся ФЗ от 6 декабря 2011 г. (дата их подписания Президентом). Тот факт, что эти Законы вступают в силу одновременно (01.07.2012), не влияет на положение дел, поскольку сама возможность принятия ФЗ «О хозяйственных партнерствах» должна была существовать на момент принятия последнего. В чем же тогда состоит приоритет ГК: в пассивной легальной констатации факта принятия противоречащего ему закона? В этом случае о приоритете ГК вообще говорить нельзя. Как известно, доктрина «головной роли» кодификационного акта (Основ законодательства, Кодекса), смысл которой заключается в определении места отраслевого кодификационного акта в системе иных законов, была разработана и последовательно обоснована советскими учеными <10>. Нами неоднократно обосновывалась позиция о том, что приоритет ГК выражает определенный уровень его юридической силы, позволяющий этому нормативному правовому акту занять в системе иерархии гражданско-правовых федеральных законов (так называемой горизонтальной иерархии) место между федеральными конституционными и текущими (некодифицированными) федеральными законами. При этом «юридическая сила» понимается нами широко: как правовое явление (качество нормативного акта), на которое оказывает влияние ряд факторов (правотворческая компетенция издавшего акт органа, определенные формальные признаки акта (кодифицированные и некодифицированные акты и др.)). Более того, юридическую силу следует рассматривать и в качестве единственного критерия иерархической зависимости гражданско-правовых нормативных актов. ——————————— <10> См.: Система советского законодательства / Под ред. И. С. Самощенко. М., 1980. С. 29; Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979. С. 43; Она же. Основы гражданского законодательства и гражданские кодексы. М., 1968. С. 46.
Требует дальнейшего теоретического осмысления и вопрос об определении принципов взаимодействия ГК РФ и других кодификационных актов в гражданско-правовой сфере. Можно утверждать, что состояние дел в области кодификации современного гражданского законодательства значительно усложняет проблему выстраивания иерархии кодификационных актов различных видов. Рассматриваемая сфера в настоящее время характеризуется «войной приоритетов» между различными видами кодексов. Достаточно сказать, что приоритеты легально закреплены как за ГК РФ, так и за ЖК РФ. Отметим, что именно сегодня появилась возможность устранить имеющие место несоответствия между ГК РФ и ЖК РФ, но проект «не замечает» указанной проблемы. Так, в ст. 298.1 этого документа устанавливается, что жилым помещением признается помещение, предназначенное для проживания граждан, и что гражданин — собственник жилого помещения может использовать его только для личного проживания, проживания членов его семьи и других лиц. Пользование же жилым помещением для целей, не связанных с проживанием граждан, возможно только после перевода такого помещения в нежилое. Между тем ст. 17 ЖК РФ допускает (при определенных условиях) использование жилого помещения для осуществления профессиональной деятельности и индивидуальной предпринимательской деятельности проживающих в нем на законном основании граждан. Далее в проекте появилась ст. 298.2, содержащая перечень видов жилых помещений, которые сейчас закреплены в ст. 16 ЖК РФ. К сожалению, этот ряд можно было бы продолжить. В заключение еще раз подчеркнем, что ГК РФ обладает всеми классическими признаками кодификационного нормативного правового акта, возглавляющего соответствующую отрасль законодательства, что позволяет ему занять приоритетное положение по отношению к другим актам гражданского законодательства независимо от признания его конституционным законом. Именно указанное его свойство должно быть положено в основу процесса дальнейшего совершенствования гражданского законодательства.
