(Леликова Ю. В.) («Российский следователь», 2007, N 11)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОХОЖДЕНИЯ СЛУЖБЫ В УЧРЕЖДЕНИЯХ, ИСПОЛНЯЮЩИХ УГОЛОВНЫЕ НАКАЗАНИЯ
Ю. В. ЛЕЛИКОВА
Леликова Ю. В., аспирант кафедры уголовно-правовых дисциплин Владимирского государственного педагогического университета.
Укрепление законности, повышение научной обоснованности, качества, результативности служебной деятельности должностных лиц государственного управленческого аппарата являются важнейшими объективными условиями достижения высокой эффективности государственного управления. Одним из средств, обеспечивающих необходимый уровень управленческой деятельности должностных лиц, является привлечение к уголовной ответственности за совершение ими преступлений. По словам директора Федеральной службы исполнения наказаний Ю. И. Калинина, уголовно-исполнительной системе как одному из важнейших социально-правовых институтов государства отводится важная роль в условиях развития гражданского общества <1>. В связи с этим весьма актуально исследование противоправных деяний работников учреждений, исполняющих уголовные наказания (далее — УИУН), многие из которых являются должностными лицами. Тот факт, что лишь незначительная их часть совершает преступления против государственной власти, ничуть не умаляет остроты данной проблемы, так как исследователи отмечают, что в управленческой практике все же «встречаются бесхозяйственность, бюрократизм, карьеризм, стяжательство, бездушное отношение к людям» <2>. Кроме того, рассматриваемые деяния обладают повышенной общественной опасностью и высокой латентностью. ——————————— <1> См.: Калинин Ю. И. Доклад директора ФСИН России Ю. И. Калинина на заседании коллегии Минюста России 17 марта 2006 г. // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2006. N 2. С. 26. <2> Щербак А. И. Социальный механизм юридической ответственности должностных лиц: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1978. С. 3.
Любое должностное лицо, независимо от того, выполняет оно административно-хозяйственные, организационно-распорядительные функции либо функции представителя власти, всегда имеет правовой статус, установленный законом, инструкцией, положением о деятельности данной категории должностных лиц <3>. ——————————— <3> См.: Дулов А. В. Основы расследования преступлений, совершенных должностными лицами. Минск, 1985. С. 60.
Совершение преступления во всех случаях связано именно с тем, что должностное лицо нарушило, обошло, игнорировало положения, выполнять которые оно было обязано. Исходя из этого, в литературе совершенно справедливо отмечается, что нормативное регулирование этой деятельности — важная особенность, которую надо учитывать не только при расследовании преступлений <4>, но, от себя добавим, и при их теоретическом изучении. ——————————— <4> См.: Там же.
При квалификации преступлений, совершаемых должностным лицом УИУН, важно однозначно установить субъект преступления, в связи с чем необходимо выявить совокупность признаков должностного лица. Несомненно, общим для всех должностных лиц является наличие властных полномочий, наличие предусмотренных их должностной компетенцией права принимать решения, которые обязаны исполнять другие лица, и права регулировать взаимоотношения между гражданами <5>. Должностные лица специфически участвуют в общем процессе управления, выполняют разнообразные функции, которые организационно его обеспечивают. Это обеспечение включает: сбор и анализ информации, исполнение правовых предписаний, принятие решений, документирование элементов деятельности управления и т. д. ——————————— <5> См.: Там же.
Участие в управленческом процессе осуществляется во время прохождения должностным лицом службы в УИУН. В связи с этим изучение порядка прохождения службы как самостоятельной правовой категории имеет большое значение в целях определения соответствующих признаков должностного лица, его функций, а также непосредственно в целях выявления особенностей преступлений, совершаемых такими лицами. Это, в свою очередь, будет способствовать более эффективным расследованию и квалификации таких преступлений. Особенностью правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере является его подзаконный характер. Так, ст. 24 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее — Закон N 5473-1) устанавливает, что порядок и условия прохождения службы сотрудниками УИС регламентируются настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства юстиции Российской Федерации. Подобная редакция статьи была принята в связи с передачей уголовно-исполнительной системы Российской Федерации из ведения МВД России в ведение Минюста России <6>, и в ней делается акцент на изменившуюся ведомственную подчиненность. Сразу же оговоримся, что в самом Законе N 5473-1 порядка прохождения службы касается только одна норма — содержащаяся в ст. 27 «Награждение почетным знаком «За отличие в службе». ——————————— <6> См.: Федеральный закон от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» // Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3613.
Говоря о других законах, нужно отметить, что некоторые из них содержат нормы, имеющие более или менее непосредственное отношение к порядку прохождения службы должностными лицами УИУН. Так, например, на «сотрудников исправительно-трудовых учреждений, следственных изоляторов и лечебно-трудовых профилакториев» <7> распространено действие ст. ст. 12 — 16, 20, 22, 27 — 29 Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» <8>. Из перечисленных ст. ст. 20, 22, 27 — 29 непосредственно регулируют порядок прохождения службы. ——————————— <7> Пункт 6 Постановления Верховного Совета РСФСР от 18 апреля 1991 г. N 1027-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 504. <8> Опубликован там же. Ст. 503.
В отдельных случаях, о которых будет сказано ниже, возможно применение по аналогии норм Трудового кодекса Российской Федерации <9>. ——————————— <9> Российская газета. 2001. 31 дек.
По тем или иным причинам на настоящий момент невозможно дать окончательный ответ на вопрос, применим ли к отношениям, связанным с прохождением службы в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 79-ФЗ) <10>. В правовой литературе и некоторых материалах судебной практики <11> подчеркивается специфический характер, в частности, службы в органах внутренних дел, однако вопрос о правовой природе этой службы старательно обходится стороной. Единственное упоминание, могущее свидетельствовать о том, что сотрудники органов внутренних дел проходят именно государственную службу, содержится в преамбуле Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (далее — Положение) <12>. В отношении сотрудников уголовно-исполнительной системы подобных норм нет. ——————————— <10> Российская газета. 2004. 31 июля. <11> См., напр.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 1995 г. N 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца 2 части седьмой статьи 19 Закона РСФСР «О милиции» в связи с жалобой гражданина В. М. Минакова» // Собрание законодательства РФ. 1995. N 24. Ст. 2342. <12> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.
Возможно, причина в том, что регулирование службы, правоохранительный характер которой очевиден, должно осуществляться нормами специального федерального закона именно о правоохранительной государственной службе. Будем надеяться, что с принятием такого закона вся нормативная база будет приведена в надлежащий порядок. Еще одним специфическим нормативным актом, регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере, является Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» <13>. Необходимость принятия такого акта очевидна и давно обосновывалась в литературе <14>. Вполне обоснованна, на наш взгляд, подзаконность данного акта, так как он не содержит норм, регламентирующих порядок привлечения государственных служащих к ответственности любого вида, а носит декларативно-рекомендательный характер. ——————————— <13> Российская газета. 2002. 15 авг. <14> См., напр.: Бородин С., Клебанов Л. Защита личности в России (криминологический и уголовно-правовой аспекты) // Уголовное право. 2002. N 2. С. 106.
На данный же момент вопреки требованиям ст. 24 Закона N 5473-1 основным нормативным актом, регулирующим порядок прохождения службы в учреждениях и органах УИС, остается Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» <15>, разъясненное Приказом Минюста России от 6 июня 2005 г. N 76 «Об утверждении Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы» <16>. В пункте 1.3 Инструкции, утвержденной данным Приказом (далее — Инструкция), сказано, что она регламентирует порядок прохождения службы сотрудниками уголовно-исполнительной системы и деятельность должностных лиц по вопросам, отнесенным к компетенции Минюста России. Такое положение существует на основании ст. 21 Федерального закона от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы» <17>, которая гласит: «Распространить действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации», на сотрудников органов внутренних дел, переходящих на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, а также на лиц, вновь поступающих на службу в указанные учреждения и органы, впредь до принятия федерального закона о службе в уголовно-исполнительной системе. ——————————— <15> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70. <16> Российская газета. 2005. 6 июля. <17> Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3613.
Наделить министра юстиции Российской Федерации, руководителя федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области исполнения наказаний, руководителей территориальных органов уголовно-исполнительной системы правами, предоставленными соответственно министру внутренних дел Российской Федерации, министрам внутренних дел и начальникам управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации в части применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации в отношении подчиненных им сотрудников». Итак, Положение и Инструкция на нынешний день представляют собой ядро правовой базы прохождения службы в УИУН. Представляется, что ни Положение, ни Инструкция как документы, первый из которых в момент своего принятия был адресован принципиально иному кругу правоприменителей, а второй призван адаптировать первый к коренным образом изменившимся общественным отношениям, не отвечают требованиям современной российской действительности. По своей правовой природе и предмету регулирования данные нормы, как уже было замечено, весьма близки, с одной стороны, к нормам законодательства о государственной службе, а с другой стороны, к нормам трудового законодательства. Мало того, возможно даже применение норм трудового законодательства по аналогии при пробелах в нормативных правовых актах о службе <18>. Так, в Положении и в Инструкции не оговаривается порядок увольнения по собственному желанию, хотя такое основание увольнения установлено п. «а» ст. 58 Положения. В этом случае следует руководствоваться ст. 80 Трудового кодекса Российской Федерации, согласно которой по истечении двухнедельного срока предупреждения работника об увольнении по собственному желанию он вправе прекратить работу, а работодатель обязан выдать ему трудовую книжку и произвести с ним расчет. ——————————— <18> См.: Поляков С. Регулирование служебных и трудовых отношений // Российская юстиция. 1998. N 12. С. 24.
Важно отметить, что в отличие от действующего законодательства, значимые составляющие правового статуса сотрудников учреждений и органов, исполняющих наказания, раньше были урегулированы на законодательном уровне. Так, Исправительно-трудовой кодекс РСФСР от 18 декабря 1970 г. <19> содержал самостоятельный раздел — «Персонал учреждений и органов, исполняющих наказание и осуществляющих контроль за условно осужденными и условно освобожденными». Кодифицированным законодательным актом были урегулированы такие вопросы, как требования, предъявляемые к персоналу, ответственность, правовое положение и социальная защита персонала. Представляется, что включение аналогичного структурного элемента в действующий Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации (далее — УИК РФ) позволило бы разрешить большое количество проблем и восполнить пробелы в правовом регулировании рассматриваемых отношений. ——————————— <19> Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 51. Ст. 1220.
Как справедливо отмечается в литературе, существующая «запутанность законодательства дает простор для волюнтаристских действий должностных лиц» <20>. И это не говоря уже о том, что рассматриваемой категории должностных лиц в своей деятельности приходится руководствоваться не законами, а в основном подзаконными актами. По справедливому замечанию О. В. Шляпниковой, одним из аспектов несовершенства уголовно-исполнительного законодательства является как раз то, что наряду с Основным законом, регламентирующим процесс исполнения уголовных наказаний (имеется в виду УИК РФ), наличествует множество ведомственных нормативных актов, конкретизирующих его основные положения, что создает определенные трудности для правоприменительной деятельности <21>. ——————————— <20> Донченко Р. Н. Правовой нигилизм как устоявшееся общесоциальное явление // Юрист. 2005. N 6. С. 15. <21> См.: Шляпникова О. В. Актуальные проблемы уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации на современном этапе // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2004. N 2. С. 24.
Таким образом, в целях совершенствования правового регулирования в рассматриваемой сфере представляется необходимым: 1) принятие федерального закона о государственной правоохранительной службе Российской Федерации; 2) дополнение раздела I УИК РФ главой 4, посвященной персоналу учреждений, исполняющих наказания. При этом соответствующие нормы первого и второго законов должны соотноситься между собой как общие и специальные.
