(Шобухин В. Ю.) («Российский юридический журнал», 2011, N 5)
ТЕНДЕНЦИИ И ЗАКОНОМЕРНОСТИ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В XIX В.
В. Ю. ШОБУХИН
Шобухин Владимир Юрьевич, кандидат юридических наук, заместитель директора Института прокуратуры Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Рассматриваются тенденции и выявляются закономерности развития прокуратуры России в XIX в. Отдельное внимание уделено исследованию преобразований статуса прокуратуры в результате Судебной реформы 1864 г. Анализируются положения о прокурорском надзоре, содержащиеся в Учреждениях судебных установлений, Уставе уголовного судопроизводства, Уставе гражданского судопроизводства, Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями.
Tendencies and regularities of development of the russian public prosecutor’s office in the XIX c. V. Yu. Shobukhin
The article is devoted to tendencies and regularities of development of the russian prosecutor’s office in the XIX c. Special attention is paid to the evolution of status of the russian prosecutor’s office after judicial reform in 1864. The author analyzes legal norms about prosecutor’s supervision, contained in the judicial regulations, Statute of criminal procedure, Statute of litigation, State of penalties that are imposed by magistrates.
Key words: emperor, general-prosecutor, minister of justice, senate, solicitor, law court, province.
XIX в. характеризуется концептуальными преобразованиями в статусе российской прокуратуры. Важным событием в истории ее развития стало совмещение должности министра юстиции и генерал-прокурора в результате образования Манифестом императора Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» <1> Министерства юстиции. В указанных условиях наметилась тенденция к сокращению объема полномочий, которыми обладал генерал-прокурор. По этой причине генерал-прокурор А. А. Беклешов, считая, что его обязанности сильно сокращены, даже отказался от предложенной ему должности министра юстиции и генерал-прокурора <2>, после чего ее занял Г. Р. Державин, став первым в истории России министром юстиции и генерал-прокурором в одном лице. Напомним, что по статусу генерал-прокурор на протяжении практически всей истории российской прокуратуры закономерно рассматривался как должностное лицо, находящееся над Сенатом. В то же время вновь учрежденная должность министра юстиции как органа исполнительной власти, по сути, должна была быть подчинена Сенату, тем более что император Александр I в Указе от 8 сентября 1802 г. «О правах и обязанностях Правительствующего сената» лично отводил последнему верховную роль в государстве («Сенат есть верховное место в Империи нашей… Власть Сената ограничивается единою властью Императорских Величеств; иной же высшей власти он над собою не имеет»). При этом в Манифесте «Об учреждении министерств» Александр I предписывал министру юстиции руководствоваться положениями о генерал-прокуроре, заложенными Петром I («должность министра юстиции особенно определена быть имеет при издании сочиняемого уложения законов; то и повелеваем до того времени оставаться оной на основании инструкции генерал-прокурора, составленной Петром I»). Таким образом, возникла юридически противоречивая ситуация, когда министр юстиции (он же генерал-прокурор), будучи подчиненным Сенату, был призван осуществлять за ним надзор (ведь именно надзор за деятельностью Сената Петр I указывал в числе основных обязанностей генерал-прокурора). На практике реального контроля за деятельностью министров Сенат не получил, чему способствовали создание Комитета министров и право министра юстиции на личный доклад императору <3>. Большое внимание уделялось обеспечению независимости прокуроров на местах. ——————————— <1> Манифест об учреждении Министерств от 8 сент. 1802 г. N 20.406 // Полное собрание законов Российской империи с 1649 года. Т. XXVII. 1802 — 1803. СПб., 1830. С. 243. <2> Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. От первого прокурора России до последнего прокурора Союза. М., 2001. С. 37. <3> Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб., 1993. С. 105.
В сентябре 1802 г. министр юстиции и генерал-прокурор Г. Р. Державин издал и направил губернским прокурорам циркулярный ордер, где закреплялись основные обязанности подчиненных прокуроров, регламентировались особенности надзора за деятельностью присутственных мест <4>. Данный циркуляр основывался на положениях Учреждений для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. Новеллой стало юридическое закрепление функции надзора за деятельностью органов расследования («По долгу министра юстиции в особенности рекомендую вам, кроме ведомостей, присылаемых вами по обязанности генерал-прокурора, именных по делам и перечневых о колодниках, доставлять всякий месяц по делам следственным и уголовным ведомости»). Губернские прокуроры были призваны обращать особое внимание на сведения о том, по какому случаю, поводу, где и какое дело возбуждено (началось), когда и как разрешилось, сколько и по какому делу было арестованных и где содержались, когда они освобождены (из них: с назначением наказания и без назначения наказания) или куда направлены и отражать эти данные в ежемесячных отчетах министру юстиции и генерал-прокурору. Под контролем прокурора находился режим содержания под стражей задержанных («преступников»), он следил за тем, обеспечиваются ли задержанные пристойным пропитанием, содержатся ли раздельно обвиняемые и уже осужденные лица, а также, в зависимости от степени опасности совершенного преступления («важности преступления»), обеспечены ли в тюрьмах нормальные условия содержания задержанных: «Имеют ли тюрьмы необходимые к человеческой жизни выгоды, как то: теплоту, сухость и свежий воздух, не изнуряются ли какими тяжкими сверх меры работами и паче каким-либо наказанием, и буде куда в работу посылаются, то получают ли узаконенный платеж». ——————————— <4> Полное собрание законов Российской империи. Т. XXVII. С. 397.
Министр юстиции и генерал-прокурор требовал от губернских прокуроров представлять ему краткие уведомления о случаях производства органами расследования пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний, попытки обвинения невиновного («притеснений всякого рода на обвинение невинности»), сокрытия преступлений («упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нестерпимых злодеяний»). Также губернские прокуроры были обязаны обращаться в губернские правления с представлением о пресечении выявленных нарушений, а в случаях, если меры не принимались, сообщать об этом министру юстиции и генерал-прокурору: «В сем случае обязанностью вашей да будет ходатайствовать и настоять в Губернском Правлении, чтоб следствие приведено было в надлежащую ясность, точность и окончено с совершенным беспристрастием, дабы вышнему месту не осталось ни сомнения, ни повода требовать дополнительных по делу доследований; в случае же неуважения представлений ваших доносить мне». После раскрытия преступления и окончания расследования прокурор осуществлял надзор за разрешением судами уголовных и гражданских дел («предлежит тщательному бдению вашему смотреть за правосудием; по делам гражданским обязанность ваша есть смотреть бдительно за сохранением формы или порядка судопроизводства, и чтоб не присвоило одно место власти другого»). В случае выявления нарушений закона прокуроры сообщали об этом министру юстиции и генерал-прокурору. Подтверждением особого значения функции судебного надзора может служить региональный (губернский) опыт деятельности прокуроров на Урале. Так, 28 июня 1830 г. Комитет министров учредил должность прокурора Уральского горного правления, к ведению которого относились руководство и контроль за производством судебных дел во втором департаменте и уездных судах, относящихся к горным заводам. Однако в 1868 г. данная должность была упразднена и в 1874 г. организована должность прокурора Екатеринбургского Окружного суда, полномочия которого распространялись на пять уездов Пермской губернии: Верхотурский, Екатеринбургский, Ирбитский, Камышловский, Шадринский. В 1862 г. Государственный Совет принял Основные положения о прокуратуре, в которых прокуратура определялась как единая и централизованная система органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, провозглашалась независимость прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров. Прокуратура была призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов. За генерал-прокурором (он же министр юстиции) закреплялся «верховный» надзор в империи. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором. Назначение и освобождение от должности нижестоящих прокуроров относились к ведению генерал-прокурора (министра юстиции). Полномочия прокуроры осуществляли от имени всей системы органов прокуратуры. В ноябре 1864 г. в рамках Судебной реформы были утверждены и вступили в силу Учреждения судебных установлений уставы уголовного и гражданского судопроизводства, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Данные правовые акты содержали принципиально новые идеи судоустройства и судопроизводства. Изменялись принципы деятельности прокуратуры и иных правоохранительных органов. Были введены институты мировых судей, присяжных заседателей, присяжных поверенных (адвокатов). Провозглашалось отделение судебной власти от законодательной и исполнительной, а в уголовном судопроизводстве судебная власть отграничивалась еще от обвинительной, осуществляемой прокурорами. В основу судопроизводства были положены принципы гласности, состязательности, несменяемости судей. Процесс становился равным для всех сословий. В разд. 3 «О лицах прокурорского надзора» Учреждений судебных установлений предусматривалось, что прокурорский надзор при судебных местах вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. При окружных судах и судебных палатах состояли прокуроры («особые прокуроры») и их товарищи («товарищи прокурора»). При кассационных департаментах Сената действовали обер-прокуроры и их товарищи. Закреплялось подчинение товарищей прокуроров и обер-прокуроров прокурорам и обер-прокурорам, при которых они состояли, а прокуроров окружных судов — прокурорам судебных палат. При этом обер-прокуроры и прокуроры окружных судов находились в непосредственном подчинении («непосредственной зависимости») от министра юстиции. В своей деятельности, которая ограничивалась делами судебного ведомства, прокуроры были обязаны опираться на внутреннее убеждение и закон. В Уставе уголовного судопроизводства было закреплено, что прокуроры и их товарищи предварительное следствие не производят, однако имеют право давать предложения судебным следователям и наблюдают за производством следствия. Прокуратура фактически руководила дознанием. Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру. В обязанности прокурора входило рассмотрение вопросов: подлежит ли дело ведению прокурорской власти, следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено, произведено ли следствие с надлежащей полнотой. Прокурор обязан был дать ход следствию в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то излагал заключение в форме обвинительного акта. В обязанности прокуроров также входило осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров. В Уставе гражданского судопроизводства в числе полномочий прокурора предусматривалась дача заключения, которое излагалось в устной форме после прений сторон. Это заключение было обязательным по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ; по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей; по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению уголовного суда; по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основания для освобождения от судебных издержек); по делам брачным и о законности рождения. Причем по брачным делам, в случае отсутствия ответчика, его роль выполнял прокурор, на которого возлагалась обязанность собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска. При этом прокурор обладал всеми правами тяжущегося. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждать дело. При несогласии с решением суда прокурор оспаривал его путем принесения протеста в кассационном и апелляционном порядке. Прокуратура составляла единую и централизованную систему органов. Вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров как в гражданском суде, так и в уголовном, однако не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела, что было существенной гарантией прав нижестоящих прокуроров. За прокуратурой оставался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан, что обусловлено ее правозащитным статусом. Смысл реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами Судебной реформы 1864 г. состоял в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной сферой, возложении на прокурора функции поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. В этих условиях менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но реформа проводилась медленно и закончилась лишь к началу XX в. Поэтому в 60 — 90-е гг. XIX в. в прокурорском надзоре существовали две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратура. Во второй половине XIX — начале XX в. развитие системы прокурорского надзора шло в двух основных направлениях: 1) вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения Судебной реформы на территории страны и 2) усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта <5>. ——————————— <5> Бессарабов В. Г. Пореформенная российская прокуратура (1864 — 1917 гг.) // Журн. рос. права. 2002. N 10.
Таким образом, в период Судебной реформы 1864 г. надзорные полномочия прокуратуры были существенно ограничены. А. Ф. Кони, анализируя данное новшество в статусе российской прокуратуры, основанное на опыте западноевропейских государств, писал, что оно, «быть может, и выходило красивым с теоретической точки зрения, но противоречило условиям нашей административной жизни и шло вразрез с внутренними потребностями нашего губернского строя. В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса» <6>. Прокуратура лишилась функции надзора за исполнением законов «не потому, что такой надзор стал не нужен, а потому, что он «связывал руки» всесильной администрации» <7>. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Однако от судов они были независимы и действовали исключительно на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору. Такой статус прокуратура сохраняла до 1917 г. ——————————— <6> Кони А. Ф. Собр. соч. М., 1968. Т. 5. С. 21. <7> Скуратов Ю. И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Законность. 1997. N 3. С. 6.
Bibliography
Bessarabov V. G. Poreformennaya rossijskaya prokuratura (1864 — 1917 gg.) // Zhurn. ros. prava. 2002. N 10. Kazancev S. M. Istoriya carskoj prokuratury. SPb., 1993. Koni A. F. Sobr. soch. M., 1968. T. 5. Skuratov Yu. I. Konceptual’nye voprosy razvitiya prokuratury v period pravovoj reformy v Rossijskoj Federacii // Zakonnost’. 1997. N 3. Zvyagincev A. G., Orlov Yu. G. Ot pervogo prokurora Rossii do poslednego prokurora Soyuza. M., 2001.
