(Жукова О. И.) («Российский следователь», 2012, N 6)
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ <*>
О. И. ЖУКОВА
——————————— <*> Zhukova O. I. Problems of theory and practice of procurators supervision over execution of laws in the sphere of land use.
Жукова Ольга Ивановна, Московский гуманитарный университет, аспирант кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин.
Автор статьи в процессе исследования проблем теории и практики осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере землепользования выявил основные направления данной деятельности: правовые, информационные, кадровые, материальные — и предложил законодательные усовершенствования данного института права.
Ключевые слова: ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», надзор, КоАП, объекты землепользования, совершенствование надзора.
The author of the article in the process of research of problems of theory and practice of effectuation of supervision over execution of laws in the sphere of land use revealed basic directions of this activities: legal, informational, personnel, material and proposed legal improvements of this institute of law.
Key words: FL «On Procurator’s Office of the Russian Federation», supervision, Code of Administrative-law Violations, objects of land use, improvement of supervision.
Надзор за исполнением законов в сфере землепользования — актуальное и динамично развивающееся направление прокурорского надзора. И хотя говорить о его выделении в качестве самостоятельной подотрасли надзора за исполнением законов в настоящее время преждевременно, основные закономерности развития надзора в рассматриваемой сфере и перспективы его совершенствования вызывают большой интерес. При этом необходимо отметить следующую общую историческую закономерность. Круг полномочий, принадлежавших прокурорам, исторически не оставался неизменным, а менялся и совершенствовался в зависимости от запросов времени и конкретно-исторической ситуации. В целом можно констатировать, что полномочия прокуратуры развивались по пути все большей специализации, что было связано не только с развитием и расширением государственного властного аппарата, но и с объективной необходимостью такой специализации в связи с усложнением и интенсификацией современной жизни, требующей все более глубоких знаний в узкоспециальной сфере <1>. ——————————— <1> При этом, как отмечают современные авторы, прокуратура, созданная Петром I почти три века назад как «око государево», как орган государственной власти, существующий для осуществления функции надзора за исполнением законов центральными и местными учреждениями, сохранила до настоящего времени свои сущностные черты, которые предполагают обязательную правовую регламентацию прокурорско-надзорных полномочий. См.: Козлов С. С., Ефимова О. В. История и тенденция развития прокурорского надзора по делам об административных правонарушениях // История государства и права. 2006. N 8.
Например, С. Г. Буянский отмечает, что прокуратура создавалась прежде всего как государственный орган, осуществляющий от имени императора и по его поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль за действиями и решениями правительствующего сената, других центральных и местных учреждений <2>. Функции прокуратуры были довольно широки, хотя и видоизменялись, особенно после судебной реформы 1864 г. В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только в качестве блюстителя законов, но и как министр финансов, юстиции, внутренних дел. Прокуратура являлась органом, чьи надзорные функции были полномочиями контрольной власти <3>. ——————————— <2> Буянский С. Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. М.: Буквовед, 2006. <3> Характерно в связи с этим, что основные цели, которые преследовал Петр I, создавая в России органы прокуратуры, — недопущение и борьба с казнокрадством и волокитой в государственных делах. Прокуроры были призваны смотреть за тем, чтобы чиновники государевы не заворовывались и не бездельничали (см.: Шобухин В. Ю. Тенденции развития прокуратуры России в период 1722 — 1864 гг. // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 79 — 86).
Соответственно, в настоящее время происходят все большая специализация полномочий прокуратуры, формирование специализированных прокуратур (таких, как природоохранные прокуратуры). На наш взгляд, данный процесс следует приветствовать, поскольку он позволяет в большей степени учесть специфику конкретной разновидности правонарушений и более эффективно с ними бороться, тем более что способы и методы совершения правонарушений в современном мире значительно усложнились и борьба с ними зачастую требует довольно глубоких познаний в какой-либо специфической сфере деятельности. В связи с этим, полагаем, в перспективе вполне оправданным было бы выделение в самостоятельную подсистему органов прокуратуры не только природоохранной прокуратуры, но и земельно-надзорной прокуратуры, которая могла бы сосредоточить полномочия по надзору в сфере землепользования. Однако для развития данного направления надзора и формирования в перспективе специализированной подсистемы органов прокуратуры необходимо уже сейчас принимать действенные меры в самых различных плоскостях «бытия» органов прокуратуры. Нами выделены следующие основные направления совершенствования прокурорского надзора в рассматриваемой сфере. 1. Правовое обеспечение надзора за исполнением законов в сфере землепользования. По справедливому замечанию А. Ю. Винокурова, «вопрос совершенствования надзорной деятельности должен рассматриваться одновременно с вопросом модернизации законодательства, регламентирующего эту деятельность» <4>. ——————————— <4> Винокуров А. Ю. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. N 4.
В частности, для этого могут быть использованы следующие направления совершенствования законодательства: — как можно большая систематизация полномочий прокуроров в нормах Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» с возможным разделением в рамках отдельных пунктов статьи 22 полномочий, направленных на выявление правонарушений, полномочий, направленных на устранение правонарушений, и полномочий, направленных на пресечение правонарушений; — расширение круга дел об административных правонарушениях в сфере землеустройства, производство по которым возбуждает непосредственно прокурор; например, на наш взгляд, к таковым могут быть добавлены помимо имеющихся следующие статьи КоАП: 7.1 «Самовольное занятие земельного участка», 7.10 «Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом», 7.16 «Незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения», 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению», некоторые другие статьи <5>; ——————————— <5> Однако при этом, по моему мнению, нецелесообразно механически относить к полномочиям прокуроров возбуждение дел об административных правонарушениях по всем статьям КоАП, связанным с землей. В ряде случаев наиболее эффективное производство по таким делам могут обеспечить иные органы, с более узкой компетенцией (например, к такого рода статьям, требующим специальных познаний, по моему мнению, можно отнести ст. 8.6 «Порча земель» КоАП, ст. 8.7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв») КоАП.
— создание правового поля для формирования новой подсистемы специализированных органов прокуратуры — земельно-охранных прокуратур; — разработка и принятие специального приказа Генеральной прокуратуры Российской Федерации, направленного на совершенствование надзора в рассматриваемой сфере, анализ и обобщение практики надзорной деятельности; — совершенствование законодательного регулирования отдельных полномочий прокуроров, направленных на борьбу с нарушениями в сфере землепользования. Например, по нашему мнению, вполне может быть рассмотрен вопрос о заимствовании в современных условиях положительно показавшего себя опыта советской прокуратуры по принесению протестов на нормативные правовые акты, которое влекло приостановление действия соответствующих нормативных правовых актов. При этом, на наш взгляд, необходимо предусмотреть, чтобы незаконный правовой акт мог быть приостановлен как полностью, так и в части, противоречащей закону. В первом случае целесообразно приостанавливать действие акта, если он содержит взаимосвязанные положения, которые в комплексе не соответствуют закону. Во втором случае целесообразно приостанавливать лишь отдельные положения, если приостановление действия нормативного правового акта в целом способно нанести ущерб реализации прав граждан (например, если речь идет об актах социального законодательства, законодательства об образовании, здравоохранении и т. д.). В обоих случаях приостановление действия нормативного правового акта должно завершаться в случае добровольного устранения нарушений органом власти или должностным лицом, его принявшим, или в случае рассмотрения и разрешения дела судом по существу. С принятием подобной законодательной инициативы должны быть отредактированы отдельные нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В частности, предлагается следующая редакция п. 1 ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «Статья 23. Протест прокурора — изменения: 1. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Принесение прокурором или его заместителем протеста на противоречащий закону нормативный правовой акт влечет приостановление действия данного нормативного правового акта до устранения соответствующим органом или должностным лицом допущенных нарушений или до разрешения дела судом. По решению прокурора соответствующий нормативный правовой акт может быть приостановлен полностью или в части, противоречащей закону». 2. Информационное обеспечение надзора за исполнением законов в сфере землепользования. В рамках данного направления совершенствования надзора необходимо реализовать следующие основные мероприятия: а) оптимизация поступления информации и нарушениях в сфере землепользования в органы прокуратуры. В частности, на наш взгляд, является целесообразным проведение следующих мероприятий: — организация целенаправленного систематического мониторинга средств массовой информации, в которых могут содержаться данные о правонарушениях; — проведение социологических исследований и опросов с целью выявления сфер, в которых правонарушения в области землепользования наиболее вероятны; — организация «горячей линии», на которую могут приниматься звонки с сообщениями о нарушениях в сфере землепользования; — создание специального интернет-портала, на котором могли бы регистрироваться поступающие от граждан сообщения о правонарушениях в сфере землепользования; б) оптимизация обмена информацией о нарушениях законов в сфере землепользования между органами прокуратуры; в) оптимизация обмена информацией о нарушениях законов в сфере землепользования между органами прокуратуры и иными государственными органами, передачи информации прочим «внешним» субъектам (в том числе гражданам и юридическим лицам). Реализации пунктов «б» и «в», по нашему мнению, способствовало бы создание специальной информационной сети «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере землепользования», которая могла бы выполнять следующие задачи: — объединение в единую информационную сеть компьютеров сотрудников, осуществляющих надзор в рассматриваемой сфере; — обеспечение быстрого и бесперебойного обмена между указанными сотрудниками информацией о нарушениях законов в сфере землепользования и иной служебной информацией; — сокращение бумажного документооборота и ускорение обмена информацией. 3. Материальное обеспечение прокурорского надзора в сфере землепользования. В том случае, если будет организована особая система органов прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере землепользования, создание системы таких органов потребует надлежащего материального обеспечения для эффективного исполнения полномочий. В частности, одними из главнейших направлений материального обеспечения прокурорского надзора в сфере землепользования, на наш взгляд, должны быть следующие: — материальное обеспечение сотрудников органов прокуратуры, направленное на поддержание должного престижа профессии и привлечение грамотных и квалифицированных кадров, снижение «текучести» кадров, привлечение молодых специалистов; — материальное обеспечение использования современных информационных технологий (поддержание информационной сети документооборота, специального интернет-портала, делопроизводства по надзору в сфере землепользования и т. д.); — проведение надзорных мероприятий по выявлению и пресечению нарушений законов в сфере землепользования. 4. Кадровое обеспечение прокурорского надзора в сфере землепользования. В рамках данного направления совершенствования надзора в рассматриваемой сфере целесообразно, по нашему мнению, проведение следующих основных мероприятий: — специализация сотрудников прокуратуры и отделение группы сотрудников, для которых надзор за исполнением законов в сфере землепользования является профильным направлением деятельности (при этом, учитывая объем нарушений в сфере землепользования, на наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос о возможном создании особой подсистемы специализированных органов прокуратуры, наряду с природоохранной прокуратурой, которая может быть названа, например, земельно-надзорной прокуратурой); — организация специального делопроизводства при осуществлении надзора в рассматриваемой сфере. В таком случае документы, содержащие информацию о нарушениях законов в сфере землепользования, будут централизованно поступать к сотрудникам прокуратуры, специализирующимся на соответствующем направлении надзора. Для этого необходимы подбор и обучение специальных кадров делопроизводителей, учет в штатном расписании органов прокуратуры необходимых штатных единиц (должностей) для этой цели. Реализованные в комплексе, правовые, информационные и иные меры совершенствования надзора за исполнением законов в сфере землепользования позволят системно улучшить работу прокуроров в данном направлении, более эффективно выявлять и устранять нарушения законов в рассматриваемой сфере, а также предотвращать их.
Литература
1. Козлов С. С., Ефимова О. В. История и тенденция развития прокурорского надзора по делам об административных правонарушениях // История государства и права. 2006. N 8. 2. Буянский С. Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография. М.: Буквовед, 2006. 3. Шобухин В. Ю. Тенденции развития прокуратуры России в период 1722 — 1864 гг. // Журнал российского права. 2010. N 6. С. 79 — 86. 4. Винокуров А. Ю. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. N 4.
