(Гукова Ж. А.) («Административное право и процесс», 2012, N 2)
ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕХАНИЗМА ПООЩРЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ
Ж. А. ГУКОВА
Гукова Жанна Анзоровна, аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О. Е. Кутафина.
В современных условиях функционирования института государственной гражданской службы все большую актуальность приобретает проблема поощрения как метода административно-правового регулирования. Требуется разработка института поощрения как особого способа упорядочения общественных отношений, который позволит более полно использовать его стимулирующий потенциал.
Ключевые слова: механизм поощрения, институт государственной гражданской службы, мотивация, правовые акты, поощрительные нормы, исполнительная власть, награждение.
Efficiency of mechanism of encouragement of state civil servants Zh. A. Gukova
Thus, in modern operating conditions of institute of the state civil service the increasing urgency is got by an encouragement problem as method of is administrative-legal regulation. Working out of institute of encouragement as special way of streamlining of public relations which will allow to use its stimulating potential more full now is required.
Key words: The encouragement mechanism, institute of the state civil service, motivation, legal certificates, incentive norms, executive power, rewarding.
Поощрение — важное средство воспитания и стимулирования служебной деятельности государственных гражданских служащих, а также укрепления законности и дисциплины в ее системе. Как отмечает А. А. Гришковец, «среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных служащих самостоятельное место занимает система мер их поощрения» <1>. Так, в целях повышения эффективности деятельности и укрепления трудовой дисциплины федеральных государственных служащих центрального аппарата Федеральной службы по финансовым рынкам принят Приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 1 декабря 2004 г. N 04-1122/пз «Об утверждении Положения о премировании федеральных государственных служащих центрального аппарата Федеральной службы по финансовым рынкам» <2>. ——————————— <1> См.: Гришковец А. А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения // Право и политика. 2002. N 1. С. 30. <2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 31.
Однако высокая эффективность поощрений государственных гражданских служащих возможна лишь при соблюдении установленных требований по их применению. Как отмечает Д. М. Овсянко, «важнейшим требованием является соблюдение законности, обоснованности применения любой из мер поощрения. Они могут применяться лишь теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке» <3>. ——————————— <3> См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2009. С. 192.
Согласно законодательству о труде, ст. 191 ТК РФ, работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии). За особые заслуги работники представляются к награждению орденами, медалями, нагрудными знаками и присвоению почетных званий. Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г., в ред. от 6 января 1999 г. «О государственных наградах Российской Федерации» утверждено Положение о государственных наградах Российской Федерации» <4>. ——————————— <4> См.: СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 269.
Система российского права состоит из отдельных отраслей, которые в своей совокупности и взаимодействии образуют сложное социальное явление, призванное упорядочить наиболее значимые общественные отношения. В свою очередь, каждая отрасль права имеет свою логически детерминированную структуру, состоящую из отдельных норм права, которые группируются по родовому признаку в отдельные правовые институты. Последние могут носить как отраслевой, так и межотраслевой характер. Одним из таких правовых институтов межотраслевого значения является институт поощрения. Как отмечает Д. В. Осинцев, «правовой институт поощрения является межотраслевым» <5>. ——————————— <5> См.: Осинцев Д. В. Методы административного воздействия. СПб., 2005. С. 101.
Так называемые поощрительные нормы сосредоточены в различных отраслях права (конституционном, трудовом, уголовном, уголовно-исполнительном, административном и т. д.). Как отмечает Д. Н. Бахрах, «российский институт правового поощрения является межотраслевым» <6>. В каждой отрасли права эти нормы играют важную роль в регулировании общественных отношений, но, пожалуй, наиболее значимое их влияние проявляется в достижении задач и целей функционирования исполнительной власти. ——————————— <6> См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 362.
Действующими правовыми актами закрепляются: — виды правовых поощрений; — основания их применения; — полномочия субъектов власти поощрять; — порядок поощрения (поощрительное производство). Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет основания применения поощрений. Так, к числу оснований поощрения относится безупречная и эффективная гражданская служба. Названные Законом основания для поощрения носят абстрактный характер. Для применения поощрений необходимо более детально определить основания для поощрения. Ю. Н. Старилов называет ряд оснований для поощрения. Признание заслуг государственного служащего (особые отличия при прохождении государственной службы); проявленное мужество при исполнении служебных обязанностей. Указ Президента РФ от 30 июня 1996 г. «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ» <7> предусматривает поощрение за привлечение женщин к государственной службе на ответственные должности. В законодательных актах о государственной гражданской службе встречается ряд дополнительных оснований для поощрения: за верность служебному долгу, высококвалифицированное исполнение должностных обязанностей, особые трудовые заслуги, образцовое выполнение государственным служащим должностных полномочий и др. ——————————— <7> СЗ РФ. 1996. N 27. Ст. 3238.
Согласно Приказу Федеральной службы по финансовым рынкам от 1 декабря 2004 г. N 04-1122/пз «Об утверждении Положения о премировании федеральных государственных служащих центрального аппарата Федеральной службы по финансовым рынкам» <8> премирование работников осуществляется по результатам работы за квартал и единовременно. Премии по результатам работы за квартал выплачиваются за: своевременное и качественное исполнение работником своих должностных обязанностей; оперативность и профессионализм работника в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Единовременное премирование осуществляется: за выполнение заданий особой сложности и важности; за творческий подход работника к подготовке инициативных предложений по совершенствованию деятельности Федеральной службы по финансовым рынкам; за продолжительную и безупречную работу. ——————————— <8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 31.
Закон называет виды поощрений: объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; иные виды поощрения и награждения государственного органа; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет; поощрение Правительства РФ; поощрение Президента РФ; присвоение почетных званий Российской Федерации; награждение знаками отличия Российской Федерации; награждение орденами и медалями Российской Федерации. Проанализировав сложившийся в российском государственном аппарате порядок поощрения государственных служащих, А. А. Гришковец выделяет две группы поощрений: 1) формализованные, т. е. нормативно закрепленные в законодательстве как меры поощрения; 2) неформализованные, т. е. хотя и не названные в законодательстве среди мер поощрения, но по своему характеру, содержанию, целям и значению реально таковыми являющиеся и широко используемые на государственной службе <9>. ——————————— <9> См.: Гришковец А. А. Указ. соч. С. 31.
Таким образом, в современных условиях функционирования института государственной гражданской службы все большую актуальность приобретает проблема поощрения как метода административно-правового регулирования. В настоящее время требуется разработка института поощрения как особого способа упорядочения общественных отношений, который позволит более полно использовать его стимулирующий потенциал. Правовое поощрение государственного гражданского служащего есть акт вознаграждения, официально выраженный на основе положительной оценки результатов служебной деятельности либо выполненной (выполняемой) им работы (конкретного служебного задания). Механизм правового обеспечения включает в себя поощрительные средства, позитивно воздействующие на сознание личности, выстраивается в следующей последовательности: интерес — мотивация — стимул — поощрения <10>. ——————————— <10> См.: Козбаненко В. А Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание. М., 2003. С. 116.
Анализ административно-правового закрепления института поощрения в деятельности органов исполнительной власти позволяет говорить о сложившейся системе мер поощрения, которая включает в себя следующие элементы: внутриорганизационное или дисциплинарное поощрение, которое, в свою очередь, может быть дифференцировано на отдельные группы: связанные с организационным продвижением по службе; связанные с квалификационным продвижением по службе; награждение почетным знаком органа исполнительной власти; связанные с единовременным материальным поощрением за отдельные достижения в государственно-служебной деятельности; выдача денежной премии, награждение ценным подарком, награждение именным оружием; связанные с предоставлением дополнительных постоянных компенсаций. Как отмечают В. М. Дуэль, А. В. Малько, «награды — достаточно сложный и разнообразный юридический инструмент, которым необходимо научиться пользоваться. Так, в зависимости от применяющих их субъектов они могут подразделяться на государственные, правительственные, ведомственные» <11>. ——————————— <11> См.: Дуэль В. М., Малько А. В. Наградная политика в современной России: проблемы формирования // Правовая политика: от концепции к реальности. М., 2004. С. 152.
Как уже отмечалось, Закон «О государственной гражданской службе РФ» за безупречную и эффективную гражданскую службу предусматривает применение следующих видов поощрений и награждений: 1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; 2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; 3) иные виды поощрения и награждения государственного органа; 4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет; 5) поощрение Правительства Российской Федерации; 6) поощрение Президента Российской Федерации; 7) присвоение почетных званий Российской Федерации; 8) награждение знаками отличия Российской Федерации; 9) награждение орденами и медалями Российской Федерации. Внешнеорганизационное или административно-правовое поощрение, связанное с предоставлением упрощенного (льготного) порядка осуществления отдельных видов деятельности, например сокращение количества проверочных действий при поступлении внештатного сотрудника на службу; абсолютное материальное вознаграждение (выдача денежной премии, награждение ценным подарком, предоставление льготного кредита и т. п.). Неформализованные меры морального стимулирующего воздействия (похвала, направление в престижную командировку, распространение передового опыта несения службы со ссылкой на авторство и т. д.). Применение мер морального стимулирующего воздействия не сопровождается процессуальным оформлением и принятием официальных актов. Применение мер организационного стимулирования сопровождается принятием административного акта, но не всегда процессуально оформлено как поощрение, ибо формальное закрепление в нормативных правовых актах названных мер в качестве поощрений не произведено. При этом во главу угла поставлено именно организационное стимулирование активности государственных служащих (продвижение по службе, присвоение очередного квалификационного разряда и т. д.), а не только увеличение размера вознаграждения, хотя последнее, безусловно, важно, ибо возложение на себя дополнительных обязанностей без материальных компенсаций и стимулов вряд ли каждый пожелает принимать добровольно. Государственная служба содержит обязательный признак вознаграждения за нее, вследствие чего наличие организационных и материальных побудительных мер могут рассматриваться в диалектическом единстве. При этом поощрению статусного характера сопутствует увеличение денежного содержания и льгот материального характера на постоянной основе, а предоставление только последних допускается либо в разовом порядке за отдельные достижения в государственно-служебной деятельности, либо на постоянной основе за преданность и верность определенной системе государственной службы. Представляется не вполне точным утверждение Г. М. Петрова, что поощрительный метод основан на стремлении лиц приобрести какое-либо материальное или моральное благо, на желание улучшить свое положение и т. п. <12>. ——————————— <12> См.: Петров Г. М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993. С. 123; Бахрах Д. Н. О проблемах поощрения и поощрительных норм в праве // Право и политика. 2004. N 8. С. 149.
Поощрения и награждения гражданского служащего являются важными элементами в системе стимулирования гражданских служащих, поскольку свидетельствуют о высокой оценке проделанной гражданским служащим работы. Поощрение или награждение способствует стремлению других государственных служащих добросовестно выполнять служебные обязанности.
