(Малько А. В., Типикина Е. В.) («Современное право», 2012, N 7)
ПООЩРИТЕЛЬНАЯ ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПРОБЛЕМЫ ОПТИМИЗАЦИИ <1>
А. В. МАЛЬКО, Е. В. ТИПИКИНА
——————————— <1> Исследование выполнено при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (проект N 10-06-00565-а).
Малько А. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН.
Типикина Е. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры трудового права Саратовской государственной юридической академии.
Раскрывается сущность поощрительной правовой политики в сфере государственной службы. Исследуется ее значение в реформировании системы государственной службы Российской Федерации.
Ключевые слова: поощрительная правовая политика в сфере государственной службы, заслуги государственного служащего, поощрение государственного служащего, стимулирование государственных служащих.
Encouraging legal policy in public service: the problem of optimization A. Malko, E. Tipikina
The essence of the incentive of legal policy in the sphere of public service. We investigate its role in reforming the civil service system of the Russian Federation.
Key words: legal incentive policy in the sphere of public service, merits a public servant, the promotion of civil servants, promotion of public servants.
Служба и служащие являются основой государственного устройства Российской Федерации. Крупный дореволюционный администратор И. М. Страховский отметил, что, как бы ни было стройно и целесообразно задумано административное устройство, его деятельность будет зависеть в основном от того, какие люди наполнят его учреждения. То или иное административное устройство является только более или менее удобной формой для деятельности управления, а по существу управляют не учреждения, но люди <1>. ——————————— <1> См.: Страховский И. М. Губернское устройство. Спб., 1913. С. 168.
В современных условиях проводится реформирование системы государственной службы Российской Федерации <1>, так как она по-прежнему нуждается в совершенствовании. Это продиктовано необходимостью создания системы государственной службы как целостного государственно-правового института, образования системы управления государственной службой, внедрения на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Данная реформа призвана повлиять на кадровый состав государственного аппарата и наполнить структуры публичной власти достойными людьми. ——————————— <1> См.: Федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» (утв. Указом Президента РФ от 10.03.2009 N 261; далее по тексту — Федеральная программа) // Российская газета. 2009. 13 марта.
Создание системы государственной службы России, отвечающей вызовам XXI века, обеспечит качественную реализацию функций государства, поспособствует повышению эффективности экономики и, несомненно, развитию институтов гражданского общества <1>. ——————————— <1> См.: Касаева В. Государственная служба в условиях формирования гражданского общества в России // Правовые основы формирования гражданского общества в современной России: Сб. науч. тр. по материалам всерос. науч.-практ. круглого стола / Под общ. ред. А. В. Малько и К. А. Струся. Пятигорск-Саратов-Москва, 2010. С. 120.
В решении подобных вопросов чрезвычайно важная роль принадлежит поощрительной правовой политике, выступающей одной из наиболее важных и перспективных разновидностей правовой политики, выходящей в свою очередь на передние рубежи жизнедеятельности общества. Эффективная поощрительная правовая политика — действенное средство проведения реформ в стране. Без хорошо продуманной поощрительной правовой политики будет довольно затруднительно решить задачи, указанные в Федеральной программе, в особенности такие, как повышение престижности государственной службы; проведение кадровой политики, предполагающей учет профессиональных заслуг и моральных качеств государственных служащих; применение современных организационно-управленческих технологий и методов работы с кадрами на государственной службе, способствующих повышению профессиональной компетентности и мотивации государственных служащих к результативной деятельности; развитие системы подготовки кадров для государственной службы и дополнительного профессионального образования государственных служащих; повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих; разработка и применение в государственных органах современных механизмов стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне; формирование системы государственных гарантий, материального и нематериального стимулирования государственных служащих, внедрение принципов оплаты труда по результатам работы. В Федеральной программе отмечается: предусмотренные законодательством Российской Федерации механизмы стимулирования государственных служащих к исполнению обязанностей государственной службы на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает мотивацию государственных служащих. Под поощрительной правовой политикой в сфере государственной службы можно понимать научно обоснованную, последовательную и системную деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма поощрительно-правового регулирования государственно-служебных отношений, направленного на активизацию и юридическое одобрение добровольного заслуженного поведения государственных служащих. На основе внутреннего единства с политикой и политической властью поощрительная правовая политика осуществляет выработку идей долговременного характера в области поощрения государственных служащих, содействует принятию, реализации и совершенствованию поощрительного законодательства. Поощрительная правовая политика в сфере государственной службы связана с использованием поощрительного метода правового регулирования государственно-служебных отношений, с расширением области поощрительно-правового воздействия на основе побуждения государственных служащих к заслуженному поведению, а также с поиском новых и оптимизацией существующих видов поощрений для них. Меры поощрения являются самыми действенными юридическими стимулами, влияющими на эффективность государственной службы России. Они оказывают воздействие на интересы, сознание, волю, поведение служащего, а следовательно, на результаты его государственно-служебной деятельности. Поощрение как мощное правовое средство побуждает государственных служащих к совершению заслуженных поступков, а также стимулирует поощряемых на совершение новых заслуг и, более того, ориентирует других государственных служащих на заслуженное поведение, одновременно понижая их негативную активность. Это, в свою очередь, способствует укреплению служебной дисциплины и повышению результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Однако следует помнить, что поощрение — очень действенный, но тонкий инструмент в руках правоприменителей. Его необходимо применять умело, на научной основе, используя все существующие правовые и моральные средства. Ибо неумелое обращение с мерами поощрения приводит к прямо противоположному, отрицательному результату. Поэтому субъективное отношение к применению поощрения может произвести отрицательный резонанс в обществе и снизить эффективность данного правового стимула в целом. Еще А. Шопенгауэр писал: «Ордена есть векселя на общественное мнение: ценность их основывается на кредите векселедателя. А между тем они даже помимо тех сумм, которые они сберегают государству как субститут денежных наград, представляют вполне целесообразное учреждение, предполагая, что раздача их сопровождается мудростью и справедливостью… Человек этот не ровня вам, за ним есть заслуги! Но от несправедливой, без меры и разбора, раздачи ордена утрачивают эту ценность. Поэтому при раздаче их правительство должно быть так же осторожно, как купец при подписании векселя. Всякий орден должен быть за заслуги — это само собой разумеется» <1>. ——————————— <1> Шопенгауэр А. Афоризмы и максимы. Л., 1990. С. 62.
Поощрительная правовая политика в сфере государственной службы призвана формировать поощрительную правовую систему страны, создавать условия для качественного и действенного ее функционирования. Свое непосредственное выражение данная разновидность правовой политики находит в нормативно-правовой базе, регулирующей основы поощрения государственных служащих, которая, как показывает анализ действующего российского законодательства, является, к сожалению, неполноценной и требует совершенствования. Значение поощрительных норм права недооценивается, в результате чего утрачивается возможность эффективного воздействия на поведение государственных служащих, рост их социальной активности и, соответственно, совершение ими заслуженных поступков, превосходящих обычные нормативно закрепленные требования к должному, необходимому поведению. В этой связи приоритетным направлением выстраиваемой поощрительной правовой политики в сфере государственной службы является совершенствование законодательства, регламентирующего основания и порядок применения поощрения к государственным служащим. Существует ряд проблем, требующих основательного и оперативного разрешения. В законодательстве не раскрывается содержание и сущность заслуг как оснований для применения поощрений к государственным служащим, а последующий анализ этих оснований показывает, что законодатель сформулировал их обтекаемо и абстрактно с использованием элементов оценочных категорий. Применение поощрений, таким образом, напрямую связано с усмотрением и поставлено в зависимость от субъективного мнения должностных лиц, что дает простор для различного рода злоупотреблений. Поэтому крайне необходима правовая регламентация определений таких понятий, как «заслуги государственного служащего», «безупречная и эффективная гражданская служба», «поощрение государственного служащего» и т. п. На наш взгляд, заслуги государственного служащего (служебные заслуги) — это добровольные, желательные, сознательно-волевые, добросовестные, общественно полезные, социально активные правомерные поступки государственного служащего, связанные со сверхисполнением им своих служебных обязанностей либо с достижением общепризнанных полезных результатов, превосходящих по своим масштабам результаты обычной добросовестной (безупречной) службы и выступающие основанием для применения поощрения. Поощрение государственного служащего (поощрения в сфере государственной службы) — это форма и мера юридического одобрения его заслуг, вследствие чего служащий вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия морального и материального характера. Кроме того, требуется детальная конкретизация в поощрительных нормах права иных моделей заслуженного поведения государственных служащих. В. М. Манохин подчеркнул, что такие термины, как «продолжительная и безупречная служба», «задания особой важности и сложности», требуют уточнений, причем в рамках каждого вида службы в отдельности <1>. ——————————— <1> См.: Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 48 — 49.
Примеры описанных выше дефектов законодательства можно увидеть в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон N 79-ФЗ). Так, в Законе N 79-ФЗ не содержится определения понятия «заслуга государственного гражданского служащего». Хотя в ст. 60 этого нормативного правового акта закреплен принцип формирования кадрового состава гражданской службы — назначение на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств. Более того, не раскрывается употребляемое в Законе N 79-ФЗ понятие «поощрения и награждения за гражданскую службу». Статья 55 называет в качестве основания для поощрения гражданского служащего безупречную и эффективную гражданскую службу. Однако сущность и понятие этой модели заслуженного поведения не определены. Это порождает вопрос о том, что такое «безупречная и эффективная гражданская служба». Обращение к толковому словарю позволяет сделать вывод о том, что слово «безупречно» является синонимом слова «добросовестно» <1>. Согласно подп. 1 п. 1 ст. 18 Закона N 79-ФЗ гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне. Эти же положения закреплены и в Общих принципах служебного поведения государственных служащих (утв. Указом Президента РФ от 12.08.2002 N 885 <2>). Следовательно, безупречная гражданская служба не может быть признана основанием для поощрения, поскольку заслугой не является, так как выступает обязанностью гражданского служащего, за исполнение которой он получает денежное содержание. Заслуга выступает таким социально активным правомерным поступком, который не входит в круг обязанностей, а связан с их добровольным сверхисполнением. Поэтому вместо термина «безупречная гражданская служба» уместно употреблять в Законе N 79-ФЗ понятие «образцовая гражданская служба» <3>. ——————————— <1> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. 2-е изд., испр. и доп. М., 1995. С. 165, 870. <2> СЗ РФ. 2002. N 33. Ст. 3196. <3> См.: Панова И. В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Государство и право. 1998. N 2. С. 14; Арутюнова С. Э. Основы административно-правового регулирования стимулирования и поощрения государственных служащих в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 10 — 11.
Здесь же требуется раскрыть содержание эффективной гражданской службы, учитывая, что эффективность гражданской службы — соотношение между достигнутыми ею результатами и целями, которые перед ней поставлены. Выполнение государственным гражданским служащим заданий особой важности и сложности (подп. 4 п. 5 ст. 50 Закона N 79-ФЗ) также не может считаться заслугой и премироваться, если эти задания входят в перечень обязанностей гражданского служащего. По этой причине основанием премирования может служить не простое, а лишь успешное, отличное выполнение заданий особой важности и сложности как выражение поощрения наилучшего результата. Хотелось бы отметить, что поскольку награды выступают одной из форм правового поощрения, а государственные награды Российской Федерации — высшей формой поощрения <1>, то в наименовании ст. 55 Закона N 79-ФЗ слово «награждения» неуместно и подлежит исключению. ——————————— <1> См.: Положение о государственных наградах Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 07.09.2010 N 1099 «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации») // Российская газета. 2010. 15 сент.
Правовая активность государственного служащего повышается также в случае продвижения по службе. Он получает моральное удовлетворение от престижности присваиваемого классного чина, занимаемой вышестоящей государственной должности. Авторитет, а особенно авторитет должности, также имеет значение своего рода поощрения за достижения. Чем выше достижения, тем больше мера поощрения. Допущение к выполнению более важных функций и наделение соответствующим авторитетом означают признание прошлых достижений индивида и способности его добиваться все новых достижений <1>. В Указе Президента РФ от 01.02.2005 N 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» <2> закреплено, что классный чин федеральному гражданскому служащему может быть присвоен за особые отличия в гражданской службе. Однако и здесь возникает вопрос о том, что следует считать особыми отличиями. ——————————— <1> См.: Парсонс Т. Аналитический подход к теории социальной стратификации. М., 2000. С. 373. <2> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 440.
Такого рода недостатки содержатся и в других нормативных правовых актах, регулирующих отношения в сфере государственной службы <1>. ——————————— <1> См., например: Указ Президента РФ от 05.06.2003 N 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // Российская газета. 2003. 11 июня; Положение о порядке прохождения военной службы (утв. Указом Президента РФ от 16.09.1999 N 1237) // СЗ РФ. 1999. N 38. Ст. 4534.
Особое внимание следует обратить на то, что современное российское законодательство обогащено ведомственными поощрительными нормативными правовыми актами <1> и, к большому сожалению, не содержит единого документа, устанавливающего базовые понятия, принципы, основания, виды и порядок применения поощрения к государственным служащим при всей его необходимости и неоспоримой значимости. ——————————— <1> См., например: Приказ ФМС России от 05.05.2007 N 101 «О Почетной грамоте Федеральной миграционной службы и Благодарности директора Федеральной миграционной службы» // Российская газета. 2007. 2 июня; Приказ Росрегистрации от 28.04.2007 N 72 «О ведомственных наградах Федеральной регистрационной службы» // Там же; Приказ ГФС России от 16.04.2010 N 130 «О ведомственных наградах Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 20. 17 мая; Приказ Роскартографии от 10.02.2009 N 5-пр «О ведомственных наградах Федерального агентства геодезии и картографии» // Там же. 2009. N 15. 13 апр.
Можно с уверенностью констатировать, что действенным средством повышения эффективности служебной деятельности должна стать система поощрений на государственной службе, обладающих огромным стимулирующим потенциалом. Четкое и детальное формулирование заслуженного поведения в российском законодательстве оптимизирует поощрительную правовую политику Российского государства в сфере государственной службы, ограничит возможности субъективизма в поощрительной деятельности и придаст действенность правотворческому и правоприменительному процессу.
