(Герасимова Е. С.) («Трудовое право в России и за рубежом», 2012, N 1)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ О КОЛЛЕКТИВНЫХ ТРУДОВЫХ СПОРАХ И ЗАБАСТОВКАХ: ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ <*>
Е. С. ГЕРАСИМОВА
——————————— <*> Gerasimova E. S. Russian legislation on collective labor disputes and strikes: problems and directions and improvement.
Герасимова Елена Сергеевна, доцент НИУ — Высшей школы экономики, директор Центра социально-трудовых прав, кандидат юридических наук.
В статье рассматривается статистика коллективных трудовых споров, трудовых протестов и забастовок; анализируются причины, по которым действующее законодательство является малоэффективным регулятором использования этих механизмов. Приводится обзор рекомендаций контрольно-ревизионных органов Международной организации труда (МОТ) в отношении России по этим вопросам. Рассматриваются внесенные в Государственную Думу РФ в течение 2011 г. законопроекты, направленные на изменение Трудового кодекса РФ в части регулирования коллективных трудовых споров и забастовок, а также Федеральный закон от 22 ноября 2011 г. N 334-ФЗ и их соотношение с рекомендациями органов МОТ. Высказываются предложения относительно направлений реформирования законодательства для повышения эффективности урегулирования коллективных трудовых конфликтов.
Ключевые слова: коллективные трудовые споры, протесты, забастовка, Комитет по свободе объединения МОТ, Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций, свобода объединения.
The article considers data relating to collective labor disputes, labor protests and strikes, analyzing the reasons that existing laws are ineffective in facilitating the use of these mechanisms. The article surveys recommendations to Russia on these issues made by the supervisory bodies of the International Labor Organization. The article examines the extent to which draft legislation introduced in the State Duma of the Russian Federation in 2011 to amend the Labor Code of the Russian Federation with respect to the procedures for resolving collective labor disputes and strikes, and the new Federal Law N. 334-FZ passed November 22, 2011, incorporate the ILO recommendations.
Key words: collective labor disputes, protests, strikes, the Committee on Freedom of Association ILO, Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations, freedom of association.
В декабре 2011 г. исполнилось десять лет с момента принятия Трудового кодекса Российской Федерации <1> (далее — ТК РФ). Все эти годы обсуждаются вопросы его совершенствования, ведется работа по внесению в него изменений. Подвергались ревизии и положения о правовом регулировании разрешения коллективных трудовых споров и реализации права на забастовку (глава 61 ТК РФ). Применительно к этим нормам главный вопрос состоит в том, являются ли они эффективными, способствуют ли урегулированию коллективных трудовых споров. ——————————— <1> СЗ РФ. 07.01.2002. N 1. Ст. 3.
Насколько актуальными и распространенными являются сами коллективные трудовые споры и забастовки? Официальный учет числа забастовок в России осуществляется органами Росстата. Предоставление информации о них является добровольным, не влечет для сторон правовых последствий, в результате сведения о конфликтах предоставляются и собираются недостаточно пунктуально и систематически. По данным Росстата, в 1990-х число коллективных трудовых споров и забастовок исчислялось тысячами, в начале 2000-х — десятками и сотнями, в 2004 — 2005 гг. цифры стали четырехзначными. Но начиная с 2006 г., по данным статистики, происходит постоянное, в пределах десятка, снижение числа зафиксированных забастовок. В 2009 г. Росстатом зафиксирована одна, а в 2010 г. <2> — ни одной забастовки (см. таблицу). ——————————— <2> Социально-экономическое положение России. 2010. С. 279. URL: http:// www. gks. ru/ wps/ wcm/ connect/ rosstat/ rosstatsite/ main/ publishing/ catalog/ periodicals/ doc_1140086922125; URL: http:// www. gks. ru/ bgd/ regl/ b10_01/ IssWWW. exe/ Stg/ d12/ 3-2.htm.
Таблица
Показатели числа забастовок <3>
——————————— <3> См. Российский статистический ежегодник. URL: http:// www. gks. ru/ wps/ wcm/ connect/ rosstat/ rosstatsite/ main/ news/ doc_1279024845688.
Число 1755 6273 264 514 8856 8278 17007 11162 7285 817 организаций, на которых проходили забастовки. Численность 237,7 357,6 120,2 155,3 489,4 663,9 887,3 530,8 238,4 30,9 работников, участвовавших в забастовках, тыс. человек. Количество 1319 302 897 1469 154 484 353 258 251 289 неотработан — ного времени <4>
Число 291 80 67 5933 2575 8 7 4 1 0 организаций, на которых проходили забастовки Численность 13,0 3,9 5,7 195,4 84,6 1,2 2,9 1,9 0,01 0 работников, участвовавших в забастовках, тыс. человек Количество 162 364 440 36 33 1231 2922 7270 110 0 неотработан — ного времени
——————————— <4> Количество времени, не отработанного работниками, участвовавшими в забастовках, человеко-дней, в среднем на одну организацию.
Эти цифры интересно сравнить с данными Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, осуществляющего учет числа дел, поступивших на рассмотрение и рассмотренных судами Российской Федерации. Согласно этим данным число рассмотренных дел о признании забастовок незаконными судами составило, например, в 2009 г. — 64, в 2010 г. — 34, а число поступивших на рассмотрение дел за те же периоды дел — соответственно 79 и 38 <5>. Однако и эти цифры не дают реальную картину происходящих забастовок. Дело о признании забастовки незаконной может быть возбуждено как в отношении объявленной, но еще не состоявшейся забастовки, так и в отношении уже проходящей забастовки. Однако на практике с такими исками работодатели стараются обращаться сразу после получения уведомления о проведении забастовки с тем чтобы, добившись вынесения судебного решения о признании забастовки незаконной, предотвратить забастовку в дальнейшем. Поэтому число рассмотренных судебных дел этой категории свидетельствует о количестве не столько проведенных забастовок, сколько коллективных трудовых споров, в ходе которых принималось решение об объявлении забастовки. Учитывая, что обращение в суд с иском о признании забастовки незаконной является правом, а не обязанностью работодателя (и прокурора), можно также предположить, что реальное число коллективных трудовых споров должно быть больше числа поданных исков, но оценить количественно существующий разрыв довольно сложно. ——————————— <5> Приводится по данным Судебного департамента при Верховном Суде РФ, опубликованным на официальном сайте. URL: www. cdep. ru.
По экспертным оценкам, коллективных трудовых споров и забастовок происходит намного больше. Так, по данным Федерации независимых профсоюзов России (ФНПР), происходит от двух до шести трудовых конфликтов в неделю и не менее 10 случаев в месяц приостановки работ <6>. ——————————— <6> Смольякова Т. Спорим быстро и по закону // Российская газета. Федеральный выпуск. 25.11.2011. N 5642 (266).
По данным мониторинга трудовых протестов Центра социально-трудовых прав (ЦСТП), проводившегося на основе анализа информации в интернет-СМИ и на новостных сайтах, число случаев прекращения работы составляло в 2008 г. — 60, в 2009 г. — 106, в 2010 г. — 88 <7>, а за 9 месяцев 2011 г. — 67 <8>. Исследование позволило проследить и набор форм, которые используются при протестах работников. Самыми популярными формами протеста оказались выдвижение требований, остановка предприятия, митинг вне границ предприятия и обращения к властям <9>. Близко к ним находятся составление и подписание коллективных писем, обращений, жалоб со стороны групп работников. Все это формы, с помощью которых работники для решения проблем в ходе трудового конфликта использовали внешние силы за пределами организации, не являющиеся сторонами трудового конфликта. ——————————— <7> Бизюков П. В. Как защищают трудовые права в России: коллективные трудовые протесты и их роль в регулировании трудовых отношений. М.: Центр социально-трудовых прав, 2001. С. 32. <8> Бизюков П. В. Трудовые протесты в России в 2008 — 2011 гг. // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. N 4. С. 31. <9> Выдвижение требований при этом не обязательно является выдвижением требований по коллективному трудовому спору в соответствии с процедурой, предусмотренной главой 61 ТК РФ.
Исследование показало, что на долю легитимных форм протеста (приостановка работы из-за невыплаты заработной платы, коллективные трудовые споры, завершающиеся и не завершающиеся забастовкой) в 2008 и 2009 гг. приходилось 11% от числа всех протестов, а в 2010 г. — 9%. Иными словами, девять из десяти акций протеста проходят в формах, не предусмотренных трудовым законодательством, и только одна — в законной форме. Другой важный вывод состоит в том, что велико число жестких форм протестов (голодовки, захват предприятия, перекрытие магистралей). В 2008, 2009 и 2010 гг. соответственно 17%, 18% и 17% всех протестов проходили в этих формах. Таким образом, хотя действующее законодательство предусматривает для таких случаев механизм возбуждения и разрешения коллективных трудовых споров с использованием примирительных процедур и права на забастовку, именно этот путь используется не всегда и неохотно. Можно назвать как минимум следующие причины этого. Во-первых, опыт показывает, что во многих случаях работодатели оказываются не готовы к тому, чтобы серьезно воспринять проблему, которую поднимают работники, либо, даже если понимают ее значимость, не готовы идти на диалог, переговоры и реальный поиск путей решения проблемы. Законодательство о коллективных трудовых спорах позволяет использовать множество нюансов правовой процедуры, для того чтобы не заниматься рассмотрением спора по существу, а перевести его во внеправовую плоскость: сослаться на то, что спор не является коллективным трудовым с точки зрения предмета; оспаривать легитимность выдвижения требований или положения представительного органа; занимать пассивную позицию при рассмотрении спора с помощью примирительных процедур; обращаться в суд с иском о признании забастовки незаконной до момента начала забастовки и признавать ее таковой по формальным, самым малозначительным основаниям и т. д. Результатом таких шагов является то, что работниками и их представителями затрачиваются огромные усилия на соблюдение правовых процедур, но эти усилия не продвигают их вперед в разрешении разногласий. Во-вторых, во многих случаях работники, инициирующие коллективный трудовой спор и забастовку, сталкиваются с чрезвычайно сильным давлением со стороны работодателя, властей, правоохранительных органов. Свидетельства участников конфликтов говорят о том, что сотрудники органов прокуратуры, МВД, других силовых структур используют свои властные полномочия для того, чтобы оказать давление на людей и добиться от них отказа от использования права на забастовку. Для большинства людей шаги в защиту своих интересов такой ценой оказываются слишком тяжелыми и неприемлемыми. В-третьих, право на забастовку ограничено в отношении значительного числа категорий работников, явно превышающего перечень, определяемый нормами международного права (об этом ниже). Многие профсоюзные организации, ранее эффективно пользовавшиеся процедурой коллективных трудовых споров и забастовок, сегодня такой возможности лишены и вынуждены искать другие, не регулируемые законом неформальные способы защиты интересов. В-четвертых, у сторон отсутствует заинтересованность в том, чтобы договариваться. Не видя в работниках настоящего партнера в отношениях социального партнерства, работодатели ищут не возможностей договориться и решить вопросы, а избавления себя от необходимости их решать. В результате те, у кого есть минимальный опыт участия в коллективных трудовых спорах, понимают, что усилия, направленные на выполнение требований законодательства по возбуждению коллективного трудового спора и его разрешению, а в дальнейшем, возможно, и объявлению забастовки, с большой вероятностью могут оказаться совершенно безрезультатными. Перед работниками встает задача выбора эффективного способа решения конфликта. И в большинстве случаев выбор делается в пользу иных, помимо коллективного трудового спора, путей и методов. Если работники или профсоюз видят в качестве способа разрешения конфликта именно забастовку, они могут закрывать глаза на процедурные требования, и строить стратегию не на соблюдении процедур, а на проведении как таковой забастовки. Другая стратегия может использоваться, когда профсоюзу (иному представителю) важно соблюсти легитимность процесса. Тогда большие организационные и временные усилия могут тратиться на то, чтобы выполнить все процедурные требования закона. В иных случаях осуществляется поиск других, вовсе не урегулированных правом, но действенных способов разрешения противоречий — от голодовок и перекрытия дорог до итальянских забастовок, митингов, захватов предприятий, массовых изучений коллективного договора с воздержанием от еды. Главное, что показывает практика, — это что существующая процедура разрешения коллективных трудовых споров и реализации права на забастовку работает неудовлетворительно. Она выполняет не функцию урегулирования противоречий, а функцию подавления намерения работников отстаивать свои интересы, является, по существу, запретительной. Поскольку сам конфликт и разница интересов при этом не исчезают, складывается очень опасная ситуация. «Социальная проблематика выплескивается с предприятий на улицы, напряженность экспортируется, сливается с другими напряженностями, которые генерируются в других социальных пространствах. И все это оказывает разлагающее влияние на жизнь общества» <10>. ——————————— <10> Бизюков П. В. Там же. С. 66.
Между тем существование эффективных, удобных и действенных процедур урегулирования трудовых споров сделало бы конфликты, их развитие и решение прогнозируемыми и предсказуемыми. Что же следует предпринять, чтобы ситуация изменилась и реально существующие в организациях коллективные трудовые конфликты и противоречия возможно было бы разрешить цивилизованными, институциональными, законными способами? Ответ лежит на поверхности: упростить процедуры разрешения коллективного трудового спора и объявления забастовки, сделать их дружественными. Безусловно, этого результата вряд ли можно будет достичь и без изменения реальной практики ведения переговоров, поиска компромисса, добросовестного поведения в отношениях с другой стороной, т. е. без изменения подходов сторон к взаимодействию друг с другом. Вопрос об упрощении законодательства о забастовках поднимался еще до принятия ТК РФ, в период действия Федерального закона N 175-ФЗ от 23 ноября 1995 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров». С конца 2001 г. он встал особенно остро, поскольку ТК РФ еще более усложнил процедуры и отсек многие возможности, которые ранее существовали для разрешения коллективных трудовых споров. Важное значение в определении направлений совершенствования законодательства о коллективных трудовых спорах и забастовках играли рекомендации органов Международной организации труда (МОТ), создающих международные стандарты в области свободы объединения. О рекомендациях контрольно-ревизионных органов МОТ в отношении норм российского законодательства о коллективных трудовых спорах и забастовках. Еще на этапе разработки проекта ТК РФ уделялось внимание его соответствию нормам международного трудового права, в частности в отношении прав профсоюзов и разрешения коллективных трудовых споров. В августе 2001 г. Правительство РФ обратилось с просьбой представить комментарии Международного бюро труда (МБТ) на проект ТК РФ. Подготовленный экспертами МБТ анализ проекта с самого начала содержал критику отдельных положений, в частности, рекомендовалось «…исключить требование к профсоюзам указывать продолжительность забастовки в своем уведомлении о ее проведении; снизить кворум, необходимый при голосовании о забастовке; скорректировать нормы, определяющие минимальные услуги, так чтобы можно было добиться соглашения между заинтересованными сторонами вне конфликтной ситуации, а любые спорные вопросы разрешались бы независимым органом» <11>. ——————————— <11> Приводится на основании «Памятной записки Международного бюро труда о проекте Трудового кодекса Российской Федерации» из архива автора.
На основании дополнительного запроса Всероссийской конфедерации труда (ВКТ) и Конфедерации труда России (КТР) в МОТ в заключении было указано на излишнюю узость определения забастовки, которое может препятствовать проведению забастовок «…федерациями и конфедерациями, …забастовок в связи с серьезными социальными и экономическими вопросами, забастовок солидарности, а также любых других забастовок, направленных на защиту интересов работников» <12>. Эксперты указывали на желательность включения норм о запрещении использования других работников взамен участников забастовки; на то, что минимум необходимых работ (услуг) в случае недостижения согласия сторонами должен устанавливаться независимым органом. ——————————— <12> Aide Memoire in reply to queries by the All-Russia Confederation of Labor and the Russian Confederation of Labour in respect of the draft Labour Code from November 17, 2001. Записка в ответ на запрос ВКТ и КТР в связи с проектом Трудового кодекса РФ от 17 ноября 2001 г. (из архива автора).
Однако эти заключения не были учтены при доработке проекта ТК РФ. В результате после принятия ТК РФ в Комитет по свободе объединения (КСО) Административного Совета МОТ были поданы две жалобы на положения ТК РФ. В 2002 г. Российским профессиональным союзом моряков (РПСМ) была подана жалоба, заявления которой касались непризнания в ТК РФ профсоюзов, созданных по профессиональному признаку; дискриминации профсоюзов, объединяющих меньшинство работников; отказа в праве вести коллективные переговоры на уровне предприятий вышестоящим профсоюзам, а также федерациям и конфедерациям, и нарушения права на забастовку (дело N 2216). В 2003 г. Конфедерацией труда России (КТР) была подана жалоба, где подвергались сомнению положения ТК РФ, согласно которым на уровне организации представлять интересы работников могла только первичная профсоюзная организация; право избрать иного, непрофсоюзного представителя работников существовало при отсутствии первичной профсоюзной организации, действующей в организации, объединяющей менее половины работников организации; значительное число норм о процедурах разрешения коллективного трудового спора и проведения забастовки (дело N 2251). Оба дела в течение нескольких лет находились на рассмотрении КСО; несколько раз профсоюзы представляли по ним дополнительную информацию. По итогам рассмотрения этих жалоб (по делу N 2216 — в ноябре 2003 г., а по делу N 2251 — в марте 2004 г.) были вынесены рекомендации о том, что ряд положений ТК РФ противоречит принципам свободы объединения и нуждается в изменении. В последующем Комитет неоднократно возвращался к этим делам, контролируя выполнение рекомендаций и рассматривая представлявшуюся информацию о развитии положения. В рекомендациях по делу N 2216 КСО дал рекомендацию Правительству РФ, касающуюся забастовок, изменить ст. 410 Трудового кодекса таким образом, чтобы снизить требование о наличии кворума, необходимого для голосования по вопросу об объявлении забастовки (доклад N 332, п. 914, п. (е)) <13>. ——————————— <13> Committee on Freedom of Association Report N. 332 (LXXXVI, 2003, Series B, N. 3). URL: http://webfusion. ilo. org/public/db/standards/normes/libsynd/index. На русском: URL: http://trudprava. ru/index. Приводится выдержка в части, касающейся коллективных трудовых споров и забастовок.
В рекомендациях по делу N 2251 КСО сформулировал дополнительно следующие рекомендации Правительству РФ (доклад N 333, п. 1001) <14>: ——————————— <14> Committee on Freedom of Association Report N. 333 (Vol. LXXXVII, 2004, Series B, N. 1). URL: http://webfusion. ilo. org/public/db/standards/normes/libsynd/index. На русском: URL: http://trudprava. ru/index. Приводится выдержка в части, касающейся коллективных трудовых споров и забастовок.
g) комитет напоминает, что трудящиеся и их организации должны иметь возможность прибегать к забастовке, для того чтобы добиться признания профсоюза, а также для того, чтобы критиковать экономическую и социальную политику правительства. Они должны иметь право проводить забастовку солидарности в случаях, если забастовка, которую они поддерживают, сама является законной; i) изменить ст. 410 ТК РФ, чтобы понизить кворум, необходимый для голосования по решению об объявлении забастовки (аналогично п. «е» рекомендаций по делу 2216); k) изменить ст. 410 ТК РФ, чтобы организации трудящихся не были обязаны в законодательном порядке объявлять продолжительность забастовки; l) изменить законодательство таким образом, чтобы любое противоречие, касающееся минимальных услуг, разбиралось бы независимым органом, пользующимся доверием всех сторон конфликта, а не административным органом; m) уточнить, какие именно службы и предприятия оно квалифицирует как «прямо связанные с наиболее опасными видами производства или оборудования», где право на забастовку запрещено (ст. 410 ТК РФ); n) изменить законодательство, чтобы работники, занятые на железнодорожном транспорте и на государственной службе, но не осуществляющие свои функции от имени государства, имели бы право на забастовку; o) принять необходимые меры, включая меры по изменению законодательства, чтобы забастовка не объявлялась незаконной, когда список минимальных услуг не был согласован сторонами конфликта в течение пяти дней с начала объявления забастовки; r) комитет напоминает, что если забастовка является законной, использование рабочей силы, привлеченной из-за пределов предприятия для того чтобы заменить бастующих работников на неопределенный период, содержит опасность нарушения права на забастовку, что, в свою очередь, может повлечь за собой ущемление свободы исполнения профсоюзных прав; s) комитет обращается к правительству с просьбой обеспечить соблюдение принципов, упомянутых в пунктах от c) до o) и r). Помимо этих двух дел вопрос о необоснованном ограничении права на забастовку в отношении отдельной категории работников был поставлен в жалобе Российского профсоюза локомотивных бригад железнодорожников (РПЛБЖ) в КСО в рамках более широкой жалобы на вмешательство в профсоюзную деятельность и дискриминацию, воспрепятствование осуществлению профсоюзной деятельности (дело N 2244). В рекомендациях по этому делу (доклад N 337, июнь 2006 г.) <15> Комитет указал, что запрет проведения забастовок на железнодорожном транспорте противоречит Конвенции МОТ N 87, и попросил правительство внести изменения в статью 26 Федерального закона «О железнодорожном транспорте» таким образом, чтобы обеспечить право железнодорожников на забастовку и чтобы указанный Закон соответствовал нормам ТК РФ об оказании минимальных услуг. ——————————— <15> Committee on Freedom of Association Report N. 337 (Vol. LXXXVIII, 2005, Series B, N. 2). URL: http://webfusion. ilo. org/public/db/standards/normes/libsynd/index. На русском: URL: http://trudprava. ru/.
Нормы ТК в части соответствия их свободе объединения многократно анализировались и Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций МОТ (КЭ). Начиная с 2001 г. КЭ выносил рекомендации о приведении положений законодательства РФ, в частности, относительно требований к объявлению и проведению забастовок, в соответствие с Конвенцией МОТ N 87. Многие из них базировались на описанных выше рекомендациях КСО. В заключении 2006 г. <16> КЭ указывал на необходимость внесения поправок, касающихся положений ст. 410 ТК РФ относительно кворума и указания продолжительности забастовки; ст. 412 ТК РФ относительно указания продолжительности забастовки и разрешения разногласий относительно минимума необходимых работ в период забастовки независимым органом; ст. 413 ТК РФ о разрешении разногласий независимым органом в случаях ограничения права на забастовку; норм Закона об основах государственной службы и Закона о федеральном железнодорожном транспорте (в части обеспечения возможности пользования правом на забастовку государственным служащим, не осуществляющим властные полномочия от имени государства, равно как и работникам железнодорожного транспорта). ——————————— <16> Observation of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (from 1990) on Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (#87) by Russian Federation URL: http://webfusion. ilo. org/public/db/standards/normes/libsynd/index. На русском: Замечания по выполнению Россией Конвенции МОТ N 87 о свободе объединения и защите права на организацию, 1948 г. 2006 год. URL: http://trudprava. ru/index.
В заключениях 2010 г. <17> КЭ повторил прежние свои замечания, указав на недопустимость ограничения права на забастовку, установленную, помимо перечисленных выше групп работников, еще и в отношении работников федеральной фельдъегерской связи. Особо отметим, что Комитет привел комментарий Правительства РФ Комитету, что в настоящее время Министерством здравоохранения и социального развития РФ совместно с социальными партнерами разрабатывается Концепция социального партнерства в Российской Федерации, целью которой является, в частности, разработка правил относительно организации и проведения забастовок, установление эффективного механизма разрешения коллективных трудовых споров и совершенствование законодательства с учетом рекомендаций контрольных органов Международной организации труда. ——————————— <17> Observation of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (from 1990) on Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (#87) by Russian Federation. URL: http://webfusion. ilo. org/public/db/standards/normes/libsynd/index.
Шаги, направленные на реализацию рекомендаций контрольно-ревизионных органов МОТ. Какие же действия предпринимались Россией в ответ на эти рекомендации? Со стороны социальных партнеров в течение этих лет неоднократно и довольно последовательно инициировались шаги для реализации этих рекомендаций, создавались различные рабочие группы с участием представителей Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которые в том числе разрабатывали необходимые поправки к ТК РФ. До последнего времени изменения в главу 61 ТК РФ вносились дважды: Федеральными законами от 30 июля 2006 г. N 90-ФЗ <18> и от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ <19>. Из перечисленных выше рекомендаций МОТ, касающихся коллективных трудовых споров и забастовки, была частично реализована одна (при принятии Федерального закона N 90-ФЗ) — о понижении кворума при голосовании об объявлении забастовки. Установленный ч. 3 ст. 410 ТК РФ кворум при проведении собрания (конференции) по вопросу объявления забастовки с не менее двух третей работников (делегатов конференции) был снижен до половины от общего числа работников организации. В то же время кворум для конференций работников остался неизменным — не менее двух третей делегатов конференции. ——————————— <18> Федеральный закон «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878. <19> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Российская газета. 02.08.2010. N 5248.
В первой половине 2008 г. после имевшего широкий резонанс открытого письма Президенту РФ группы известных ученых-социологов о невозможности реализации в России права на забастовку была создана экспертная группа при Роструде, которая подготовила объемный и обоснованный пакет предложений о реформировании трудового законодательства в части реализации права на объединение, и в первую очередь права на забастовку <20>. Предложения были разработаны с учетом и во многом на основании рекомендаций органов МОТ. Они прошли обсуждение с участием представителей Роструда и по абсолютному большинству разработанных положений все участники группы достигли соглашения о целесообразности принятия. Однако далее разработанные поправки не продвинулись. ——————————— <20> Предложения, разработанные в 2008 г. Рабочей группой при Роструде, опубликованы: URL: http://www. trudprava. ru/index.
Показательно развитие истории с запретом права на забастовку на федеральном железнодорожном транспорте. ТК РФ и Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» <21> установили запрет на проведение забастовок на железнодорожном транспорте. Рекомендации о снятии этого ограничения были сформулированы КСО по жалобам КТР по делам N 2244 и N 2251, а также впоследствии неоднократно КЭ. Поскольку изменения в законодательство законодателем не были внесены, РПЛБЖ обратился с жалобой в Конституционный Суд РФ. 8 февраля 2007 г. Конституционный Суд РФ вынес определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы заместителя председателя РПЛБЖ на нарушение его конституционных прав п. 2 ст. 26 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Конституционный Суд РФ в определении не упомянул рекомендации КСО и КЭ, на которые ссылался заявитель. В определении указано, что в сфере регулирования трудовых отношений ТК РФ имеет приоритетное значение; федеральный законодатель вправе предусмотреть запрет на проведение забастовки, когда ее проведение создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей. Посчитав, что железнодорожный транспорт относится к числу жизненно важных отраслей экономики страны, КС РФ указал, что «любые обстоятельства, которые могут нарушить нормальное функционирование железнодорожного транспорта, затрагивают интересы как каждого человека, так и государства, что дает основание для введения ограничений в реализации права на забастовку отдельными категориями работников железнодорожного транспорта…». ——————————— <21> Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (с последними изменениями, внесенными Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 313-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169; 2009. N 1. Ст. 21.
В течение последнего года вопрос об изменении норм ТК РФ в этой части стал предметом повышенного интереса законодателей. В конце 2010 — начале 2011 г. в Государственную Думу РФ были внесены три законопроекта по этому вопросу <22>, один из них в кратчайшие сроки обрел статус закона. ——————————— <22> Информация о законопроектах и их продвижении приводится по данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.
22 ноября 2011 г. Президент РФ подписал, и 26 ноября 2011 г. был опубликован Федеральный закон N 334-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров» <23>. Наиболее значимые положения этого Закона можно объединить в несколько групп. ——————————— <23> Федеральный закон от 22 ноября 2011 г. N 334-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров» // Российская газета. 26.11.2011.
Во-первых, сокращены сроки разрешения коллективного трудового спора, а также для большинства процедур введена градация сроков по продолжительности в зависимости от уровня, на котором возникает коллективный трудовой спор, — локального или иного уровня социального партнерства. Соответственно во всех случаях в отношении коллективного трудового спора на локальном уровне устанавливаются более короткие сроки, чем на иных уровнях. При этом сохраняется существовавшая ранее возможность в случае необходимости продлить сроки проведения примирительных процедур. Так, сроки рассмотрения работодателем (объединением работодателей) требований, выдвигаемых работниками, сокращаются с трех до двух рабочих дней на локальном уровне и с месяца до трех недель на иных уровнях. Сроки создания примирительной комиссии (ст. 402 ТК РФ) и рассмотрения ею коллективного трудового спора на локальном уровне сокращаются соответственно на один и два дня. Сокращены основные сроки при объявлении и проведении забастовки: срок предупреждения работодателя о забастовке (до пяти или семи рабочих дней в зависимости от уровня), о предупредительной забастовке, о возобновлении забастовки; срок отложения забастовки по решению; период согласования минимума необходимых работ (услуг), выполняемых в период проведения забастовки. Процедура принятия решения о разрешении спора с участием посредника и в трудовом арбитраже, кроме того, разделяется на два этапа: принятие решения о рассмотрении спора с использованием соответствующей процедуры и собственно само рассмотрение спора (ч. 1 ст. 403, ч. 5 ст. 404 ТК РФ). Эти шаги позволяют действительно существенно сократить период с момента выдвижения требований работниками до момента объявления забастовки. Например, разрешение спора на локальном уровне с использованием всех примирительных процедур сократится с 39 дней до 24 рабочих дней, а на иных уровнях социального партнерства в такой же ситуации — с 70 до 39 дней. Во-вторых, предусматривается возможность создания наравне с временным постоянно действующих трудовых арбитражей по решению трехсторонних комиссий по регулированию социально-трудовых отношений при этих комиссиях (ч. 1 ст. 404 ТК РФ). В-третьих, сделаны некоторые шаги, направленные на упрощение процедур: исключена обязанность указывать предполагаемую продолжительность забастовки при уведомлении работодателя (ч. 9 ст. 410 ТК РФ), решение о выдвижении требований по коллективному трудовому спору может быть принято путем сбора подписей более половины работников при невозможности проведения собрания (конференции) (ч. 3 ст. 399 ТК РФ). Обратим внимание, что в пояснительной записке к законопроекту указывается, что в нем учтены некоторые замечания экспертов МОТ. К сожалению, из рассмотренных выше рекомендаций контрольно-ревизионных органов МОТ в законопроекте учтено лишь одно замечание — об отмене обязанности работников указывать продолжительность забастовки при ее объявлении. Оценивая эти изменения, следует признать, что, хотя положения о сокращении сроков и упрощении некоторых процедур заслуживают одобрения (само по себе ускорение разрешения коллективного трудового спора позволит не терять темп в ходе коллективного трудового спора и сохранять определенный накал эмоций, снизит вероятность признания забастовки незаконной в судебном порядке до ее начала), предложенные в нем меры не смогут стать достаточными для превращения запретительных процедур разрешения коллективного трудового спора в эффективно работающие. В конце 2010 — начале 2011 г. в Государственную Думу РФ были внесены еще два других законопроекта, касающихся процедур разрешения коллективного трудового спора и проведения забастовок, которые также обосновывались целью приведения закона в соответствие с международными нормами. 16 февраля 2011 г. депутатами Государственной Думы РФ Беляковым А. В., Левичевым Н. В., Михеевым О. Д., Шеиным О. В. в Государственную Думу РФ был внесен законопроект N 502335-5 О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации «Об изменении порядка рассмотрения и разрешения коллективных трудовых споров, включая организацию забастовок» <24>. Законопроектом предлагалось расширить сферу применения права на забастовку в соответствии с трактовкой органов МОТ: признать возможность проведения забастовок «для признания прав профессиональных союзов, поддержки законных требований других бастующих и критики социально-экономической политики органов государственной власти и органов местного самоуправления». Предлагалось установить, что объявление таких забастовок происходит на условиях и в порядке, которые установлены ТК РФ, за исключением прохождения примирительных процедур. Также предлагалось снизить с двух третей до половины делегатов кворум, необходимый для признания состоявшейся конференции по выдвижению требований по коллективному трудовому спору и по объявлению забастовки, и исключить требование указывать предполагаемую продолжительность забастовки. ——————————— <24> Информация о законопроекте и его продвижении приводится по данным автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Российской Федерации // Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma. gov. ru/.
Правительство РФ на законопроект представило отрицательное заключение. Его аргументация исключительно интересна с точки зрения сопоставления с рекомендациями органов МОТ, рассматриваемых в данной статье. В заключение, в частности, отмечается: «Забастовка является крайней и нежелательной для всех сторон трудовых отношений формой разрешения уже возникшего коллективного спора, в связи с чем предоставление профсоюзам права проведения забастовок в целях признания их прав при отсутствии какого-либо спора между сторонами трудовых отношений представляется излишним <25>. Что касается проведения забастовок в целях поддержки законных требований других бастующих, то… отказ от работы работников одного работодателя в целях поддержки работников, бастующих у другого работодателя, по существу, не является забастовкой в том смысле, который придает этому понятию трудовое законодательство… По этому же основанию также не поддерживается предложение о возможности проведения забастовки в целях критики социально-экономической политики органов государственной власти и органов местного самоуправления… Исключение обязанности по указанию предполагаемой продолжительности забастовки в решении о ее проведении, как представляется, может повлечь ущерб правам и законным интересам работодателя, поскольку отсутствие предполагаемого срока окончания забастовки не позволит ему планировать свои действия, в том числе направленные на замещение бастующих работников иными лицами». ——————————— <25> Здесь и далее выделено автором.
Высказанные аргументы находятся в прямом противоречии с рекомендациями органов МОТ, обязательство реализовывать которые приняло на себя Правительство РФ. Тем не менее, по-видимому, это заключение сыграло свою роль: 6 июля 2011 г. Постановлением N 5696-5 ГД было принято решение отклонить законопроект. 19 ноября 2010 г. группой депутатов в Государственную Думу РФ был внесен законопроект N 458192-5 «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации (в части приведения норм трудового права по совершенствованию регулирования социального партнерства в соответствие с решениями Международной организации труда)». В нем следует обратить внимание на предложения по предоставлению профсоюзам более широких прав по участию в разрешении коллективного трудового спора. В частности, было предложено предоставить права на выдвижение требований по коллективному трудовому спору на локальном уровне не только работникам, но также и их представителям в порядке, предусмотренном уставами профессиональных союзов, а также аналогичным образом наделить профсоюз, помимо общего собрания (конференции) работников организации, правом на принятие решения об объявлении забастовки, т. е. вернуться к концепции, существовавшей до принятия ТК РФ. Однако этот документ до сих пор находится в Государственной Думе на стадии предварительного рассмотрения без движения. Этот обзор демонстрирует, что, несмотря на наличие вполне однозначных и неоднократно сформулированных рекомендаций контрольно-ревизионных органов МОТ, которые можно было бы рассматривать в качестве бесспорных ориентиров совершенствования законодательства, несмотря на необходимость такого реформирования и признание этого социальными партнерами, реальные шаги в этом направлении предпринимаются медленно и недостаточны. Между тем, чтобы законодательные процедуры разрешения коллективных трудовых споров и конфликтов были работающим, а не формальным и запретительным механизмом урегулирования трудовых конфликтов, необходимы определенные шаги в законодательстве и на практике. Представляется, что изменение законодательства о коллективных трудовых спорах и забастовках должно продолжиться в самое ближайшее время, а его реформирование должно осуществляться, в частности, в следующих направлениях: 1. Расширение сферы признания права на забастовку (легализация забастовок солидарности, забастовок для признания профсоюза, а также для критики экономической и социальной политики государственных органов). 2. Законодательное закрепление и расшифровка принципа добросовестности при ведении коллективных переговоров и разрешении коллективных трудовых споров <26>. ——————————— <26> См. об этом: Лютов Н. Л. Принцип добросовестности при ведении коллективных переговоров и разрешении коллективных трудовых споров. Зарубежный опыт // Труд за рубежом. 2001. N 2.
3. Расширение возможностей профсоюзов на участие в разрешении коллективных трудовых споров (в частности, предоставление им права выдвигать требования по коллективному трудовому спору, участвовать в примирительных процедурах, объявлять забастовку). 4. Дальнейшее упрощение процедур выдвижения требований и объявления забастовки (в частности, снижение кворума при проведении конференций; установление минимума необходимых работ (услуг), признание момента подписания протокола разногласий в ходе коллективных переговоров моментом начала коллективного трудового спора и др.). 5. Сокращение перечня работников, которым запрещено использовать право на забастовку. 6. Запрещение принимать на период забастовки временных работников для замены бастующих. 7. Действенное обеспечение невмешательства со стороны работодателей и государственных органов в дела представителей работников в ходе коллективных конфликтов, исключение давления и дискриминации. 8. Обеспечение эффективных мер ответственности за нарушение прав работников и их представителей. В тесной взаимосвязи с этими положениями находятся несколько других, касающихся реализации права на объединение, в частности, относительно создания иных представительных органов (ст. 31 ТК РФ), признания права на ведение коллективных переговоров на уровнях, самостоятельно определяемых социальными партнерами, организациями по выбору самих работников. Необходимым видится также изменение политики и практики правоприменения. Хотя такие «культурные» моменты трудно поддаются формализации и лежат не вполне в области права, нужно искать возможности для развития социальной ответственности, формирования конструктивных отношений сторон друг к другу. Важными здесь являются отход от «обвинительного уклона» при рассмотрении дел о признании забастовки незаконной; уважение интересов и потребностей работников, искренняя заинтересованность в разрешении конфликтов со стороны работодателей и государственных органов; отказ от давления на работников и их представителей в ходе трудовых конфликтов; выбор дальновидных стратегий со стороны работодателей, учет влияния принимаемых решений на социальные последствия в будущем, ответственное формирование прогрессивной практики разрешения конфликтов. Без движения в этих направлениях нет оснований ожидать изменения картины протестов и трудовых конфликтов, разрешаемых в обход законодательных процедур.
