ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И НЕКОТОРЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
О. И. ЖУКОВА
Жукова Ольга Ивановна, аспирантка кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета.
В статье исследованы некоторые актуальные проблемы организации прокурорского надзора в сфере землепользования, а также предложены направления совершенствования организации прокурорского надзора в данной сфере (в том числе правовые, информационные, кадровые и иные направления совершенствования).
Ключевые слова: прокурорский надзор в сфере землепользования; организация прокурорского надзора в сфере землепользования; корпоративные информационные сети органов прокуратуры; направления совершенствования информационного обмена в области надзора в сфере землепользования; делопроизводство и специализация при осуществлении прокурорского надзора в сфере землепользования
Organization of public prosecutor’s supervision in the sphere of land use and some areas of its improvement O. I. Zhukova
In the article of O. I. Zhukova some topical problems of organization of public prosecutor’s supervision in the sphere of land use are investigated, and areas for improvement in organization of public prosecutor’s supervision in the given area (including legal, information, personnel and other areas for improvement) are also suggested.
Key words: public prosecutor’s supervision in the sphere of land use; organization of public prosecutor’s supervision in the sphere of land use; corporate information networks of bodies of Office of Public Prosecutor; areas for improvement in information exchange in the area of public prosecutor’s supervision in the sphere of land use.
В современной России органам прокуратуры принадлежат полномочия по прокурорскому надзору в довольно широкой и прямо не ограниченной сфере общественных отношений, что предполагает необходимость оптимальной организации прокурорского надзора и диктует неизбежную (в условиях объективной ограниченности кадровых и иных ресурсов) потребность сосредоточения основного внимания на отдельных, наиболее важных направлениях, характеризующихся довольно большим количеством нарушений прав граждан и законодательства <1>. Одним из таких направлений, на наш взгляд, является прокурорский надзор в сфере землепользования <2>. ——————————— <1> Современные исследователи подчеркивают, что «цели деятельности прокуратуры РФ, определенные Законом о прокуратуре как обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, настолько всеобъемлющи, что с неизбежностью предполагают ее избирательное действие по реализации своих функций и полномочий» (Ашурбеков Т. Основы теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры // Законность. 2009. N 5). <2> Как отмечает А. Мыцыков, «среди выявленных прокурорами нарушений не так уж много тех, которые принято называть системообразующими, то есть связанными с использованием «нефтяной трубы», незаконным вывозом валюты, банковскими «играми» с бюджетными средствами и деньгами населения, злоупотреблениями в налоговой сфере, землепользовании и т. п.» (Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. N 1).
Согласно частям 1, 2 ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Таким образом, право на землю относится к основополагающим правам граждан, которое должны соблюдать и защищать государственные органы, в том числе прокуратура РФ. Отсюда следует, что надзор за соблюдением права на землю и иных прав в сфере землепользования подпадает под действие Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» <3>. Действием Приказа охватывается также надзор за исполнением законодательства в сфере землепользования. ——————————— <3> Законность. 2008. N 3.
Согласно данному Приказу проверки исполнения законов следует проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т. п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. В качестве повода для прокурорских проверок предписывается рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. Необходимо отдельно отметить, что согласно пункту 8 приказа предписывается «в сфере экономики сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле (выделено нами. — Авт.), предпринимательской деятельности, бюджетного, налогового, банковского, таможенного, антимонопольного законодательства». А в пункте 9 предусматривается, что с учетом экологической обстановки в каждом регионе необходимо наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. Поскольку земля относится к разновидности природных ресурсов, действие данного пункта напрямую относится к прокурорскому надзору за исполнением земельного законодательства в части рационального использования земельных ресурсов. О необходимости обратить повышенное внимание на организацию прокурорского надзора в сфере землепользования свидетельствует также тот факт, что правонарушениям в данной сфере уделяется особое место в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, посвященных совершенствованию организации прокурорского надзора в отдельных сферах, например, в области реализации приоритетных национальных проектов (в частности, приоритетных национальных проектов «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Развитие агропромышленного комплекса», в ходе реализации которых был выявлен ряд правонарушений в сфере землепользования) <4>. ——————————— <4> Например, в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2007 г. N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» предписывается «учитывая особую важность вопросов, касающихся обеспечения жильем граждан России, при организации надзорной деятельности за исполнением законодательства в данной сфере особое внимание обращать на соответствие принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному земельному, градостроительному, жилищному и антимонопольному законодательству; на соблюдение требований законодательства при предоставлении земельных участков для строительства жилых домов» (Документ опубликован не был. Электронную версию документа см. в СПС КонсультантПлюс).
Современный этап развития прокурорского надзора в сфере землепользования, равно как и прокурорского надзора в целом, характеризуется повышенным вниманием к качеству организации и степени эффективности использования ресурсов — информационных, кадровых, временных, материальных и т. д. При этом с учетом современного уровня развития информационных технологий одним из важнейших направлений совершенствования организации прокурорского надзора в сфере землепользования становится, на наш взгляд, развитие его информационного обеспечения <5>. ——————————— <5> Между тем, как представляется, в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, принятых в области совершенствования организации тех или иных направлений прокурорского надзора, информационному аспекту уделяется недостаточное внимание. Встречающиеся нормы, как правило, направлены на улучшение обмена информацией («информационного взаимодействия») между различными государственными органами. Например, в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» предписывается «обеспечить действенный предупредительный надзор и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами» (Документ опубликован не был. Электронную версию документа см. в СПС «КонсультантПлюс»).
Проблема оптимизации информационного обеспечения прокурорского надзора в сфере землепользования, по нашему мнению, может быть распределена на три подгруппы: а) оптимизация поступления информации о нарушениях в сфере землепользования в органы прокуратуры; б) оптимизация обмена информацией о нарушениях в сфере землепользования между органами прокуратуры внутри замкнутой информационной сети, которая может быть обозначена условно как «корпоративная информационная сеть «Прокурорский надзор в сфере землепользования»; в) оптимизация обмена информацией о нарушениях в сфере землепользования между органами прокуратуры и иными государственными органами, передачи информации прочим «внешним» субъектам (в том числе гражданам и юридическим лицам). Схематически направления перемещения информации о нарушениях в сфере землепользования в рамках указанных трех подсистем информационного обеспечения организации прокурорского надзора в сфере землепользования могут быть представлены следующим образом (см. схему).
СПДИ-1 СПЛИ-1
/\ > ОП-1
/\ /\ /\ V
СПДИ-2 СПЛИ-2
V V V /\
ОП-2
V /\ СПДИ-3 СПЛИ-3
Схема
Подсистемы информационного обеспечения организации прокурорского надзора в сфере землепользования
В схеме используются следующие обозначения: СПДИ-1, СПДИ-2, СПДИ-3 — субъекты, передающие информацию органами прокуратуры; ОП-1, ОП-2 — органы прокуратуры; СПЛИ-1, СПЛИ-2, СПЛИ-3 — субъекты, получающие информацию от органов прокуратуры.
Распределив информацию схематично по информационным потокам, можно выявить особенности, диктующие необходимость их учета при оптимизации организации прокурорского надзора в сфере землепользования. Например, существенной спецификой обладает организация эффективного обмена информацией между различными органами прокуратуры. Организация такого обмена ориентирована на следующие основные цели: — необходимо исключить доступ к информации посторонних лиц, ограничив такой доступ только сотрудниками, уполномоченными на обращение с информацией данного рода; — необходимо обеспечить максимально быстрый обмен соответствующей информацией для своевременного принятия решений и недопущения пропуска установленных законодательством сроков совершения тех или иных процессуальных действий; — необходимо сократить объем бумажного документооборота, требующего значительных ресурсов, в том числе ресурсов материальных и временных. Представляется, что указанным целям в наибольшей степени соответствует создание замкнутых информационных сетей и баз данных в сфере землепользования. В связи с этим, по нашему мнению, в целях совершенствования организации прокурорского надзора в сфере землепользования необходимо создать специальную информационную сеть «Прокурорский надзор в сфере землепользования», которая могла бы выполнять следующие задачи: 1) объединение в единую информационную сеть компьютеров сотрудников, осуществляющих надзор в сфере землепользования; 2) обеспечение быстрого и бесперебойного обмена между указанными сотрудниками информацией о нарушениях в сфере землепользования и иной служебной информацией; 3) сокращение бумажного документооборота и ускорение обмена информацией. В качестве примера подобной организации информационной сети можно привести модель Псковской области. На протяжении нескольких лет в прокуратуре Псковской области последовательно решаются задачи по внедрению вычислительной техники и программного обеспечения, отвечающих современным требованиям построения информационных систем. В частности, в середине 2008 г. были завершены работы по подключению городских, районных и специализированных прокуратур области к единой информационной системе органов прокуратуры посредством организации закрытой корпоративной сети передачи данных. Построенная сеть позволила исключить потерю времени, связанную с почтовой пересылкой документов, повысить оперативность предоставления информации, сократить время принятия решений, обеспечить совместное использование информационных систем, значительно оптимизировать работу прокуроров <6>. ——————————— <6> Кебеков Т. Внедрение информационных технологий в организацию прокурорского надзора // Законность. 2010. N 11. С. 13.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что в приведенном примере использована информационная сеть общего характера <7>, тогда как мы предлагаем создать специальную сеть профильного, тематического характера, в отношении отдельной подотрасли прокурорского надзора — прокурорского надзора в сфере землепользования. В перспективе, на наш взгляд, в подобную информационную сеть должны быть объединены компьютеры и базы данных в рамках всей страны, различных субъектов Российской Федерации. ——————————— <7> Еще одним примером такой сети является автоматизированный информационный комплекс «Надзор». См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 16 июня 2006 г. N 17-10 «О вводе в эксплуатацию объектов информационной системы обеспечения надзора за исполнением законов».
Еще одним важным аспектом организации прокурорского надзора в сфере землепользования является формирование кадровой основы для проведения прокурорского надзора в данной сфере. Представляется, что для эффективности прокурорского надзора в данной сфере необходима специализация сотрудников прокуратуры и отделение группы сотрудников, для которых прокурорский надзор в сфере землепользования является профильным направлением деятельности. Кроме того, должно быть организовано специальное делопроизводство для прокурорского надзора в сфере землепользования. В таком случае документы, содержащие информацию о нарушениях в сфере землепользования, будут централизованно поступать к сотрудникам прокуратуры, специализирующимся на прокурорском надзоре в сфере землепользования. В качестве образца может быть использована организация прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. В частности, согласно пункту 2 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. N 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» <8>, «заместитель Генерального прокурора Российской Федерации — Главный военный прокурор, заместители Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур наделяются правом от имени Генерального прокурора Российской Федерации назначать из числа подчиненных работников уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Таким образом, предусматривается закрепление за отдельными прокурорами определенного направления прокурорского надзора, что обеспечивает специализацию и более эффективное распределение обязанностей сотрудников прокуратуры. ——————————— <8> Законность. 2011. N 5.
Также согласно пункту 3 данного Приказа предписывается «руководителям прокуратур определить лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности» и «обеспечить наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности». В целях эффективной организации прокурорского надзора в сфере землепользования должны быть также организованы рабочие группы, в состав которых могут входить не только представители органов прокуратуры, но и представители иных государственных органов, уполномоченных в сфере землепользования. Такие рабочие группы создавались, например, согласно указанию Генеральной прокуратуры РФ от 14 ноября 2008 г. N 229/7р «Об организации прокурорского надзора в связи с принимаемыми Правительством Российской Федерации мерами по оздоровлению ситуации в финансовом и других секторах экономики» <9> и включали в себя представителей органов МВД России, ФСБ России, ФНС России, Росфинмониторинга и иных государственных органов. ——————————— <9> Документ опубликован не был. Электронную версию документа см. в СПС «КонсультантПлюс».
Одной из составляющих организации прокурорского надзора в сфере землепользования должен быть, как представляется, мониторинг средств массовой информации с целью выявления сообщений о нарушениях прав граждан в сфере землепользования, особенно массовых нарушений прав граждан. Поскольку подобные нарушения обычно привлекают внимание журналистов (особенно на местном и региональном уровнях), такие источники целесообразно использовать для получения информации, которая может быть использована для принятия соответствующих мер прокурорского реагирования <10>. ——————————— <10> Например, в пункте 1.3 Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2007 г. N 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» предписывается «в целях определения полноты регистрации сообщений о преступлениях, выявления нарушений законов, связанных с укрытием преступлений от регистрации и учета… систематически анализировать содержание информационных программ радио, телевидения и иных электронных средств массовой информации, различных публикаций, продукции незарегистрированных СМИ (работающих без объявления выходных данных либо после вынесения решения о прекращении их деятельности), обращений граждан, должностных лиц и организаций, а также материалов иных надзорных проверок» (Законность. 2007. N 11). Сходным образом предписывается «систематически, не реже одного раза в месяц проводить проверки исполнения требований федерального закона органами дознания при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях. При этом учитывать информацию о преступных проявлениях, содержащуюся в сообщениях средств массовой информации…» в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 6 сентября 2007 г. N 137 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» (Законность. 2007. N 11).
Например, в Ленинградской области были допущены факты нарушений правил землепользования в крестьянском хозяйстве «Шлюз Гремучий» Житковского лесхоза Выборгского района. Эти факты были изложены в газете «Час пик» (от 5 марта 1997 г. N 32). В результате последовал протест межрайонной природоохранной прокуратуры, что привело к образованию по распоряжению губернатора Ленинградской области специальной комиссии по проверке фактов указанных нарушений в сфере землепользования <11>. ——————————— <11> См.: распоряжение губернатора Ленинградской области от 22 апреля 1997 г. N 151-рг «Об образовании комиссии по проверке фактов нарушений правил землепользования в крестьянском хозяйстве «Шлюз гремучий» Выборгского района».
В целом же, по нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость для обобщения различных предложений по совершенствованию прокурорского надзора в сфере землепользования и принятия специального Приказа Генеральной прокуратуры РФ «О совершенствовании организации прокурорского надзора в сфере землепользования». Принятие данного нормативного правового акта способствовало бы улучшению организации прокурорского надзора в данной сфере и повышению его эффективности.
Библиография
Автоматизированный информационный комплекс «Надзор». Ашурбеков Т. Основы теории приоритетов организации и деятельности прокуратуры // Законность. 2009. N 5. Кебеков Т. Внедрение информационных технологий в организацию прокурорского надзора // Законность. 2010. N 11. Мыцыков А. Прокуратура. Проблемы развития // Законность. 2000. N 1. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» // Законность. 2008. N 3. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 января 2007 г. N 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов» // СПС «КонсультантПлюс». Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. N 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». Приказ Генерального прокурора РФ от 16 июня 2006 г. N 17-10 «О вводе в эксплуатацию объектов информационной системы обеспечения надзора за исполнением законов» // СПС «КонсультантПлюс». Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2007 г. N 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» // СПС «КонсультантПлюс». Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. N 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» // СПС «КонсультантПлюс». Распоряжение губернатора Ленинградской области от 22 апреля 1997 г. N 151-рг «Об образовании комиссии по проверке фактов нарушений правил землепользования в крестьянском хозяйстве «Шлюз гремучий» Выборгского района» // Час пик. 1997. 5 марта.
