(Десятых П. В.) («Административное право и процесс», 2007, N 6)
СУБЪЕКТ ОРГАНИЗАЦИИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ МИЛИЦИИ
П. В. ДЕСЯТЫХ
Десятых П. В., начальник отдела ДЭБ МВД РФ, соискатель Академии управления МВД РФ.
Любая деятельность, в том числе организационная, должна быть субъективно обеспечена. С учетом потребностей системы — целей, миссии, характера используемой технической системы — субъект организации формулирует рабочие задачи, которые ей надлежит выполнять, планирует структуру, создает координационные механизмы <1>. ——————————— <1> См.: Минцберг Г. Структура в кулаке: создание эффективной организации. СПб.: Питер, 2002.
В сфере общественного контроля в качестве субъекта организации могут выступать государство и само общество. Современная теория общественного контроля исходит из того, что доминирование самоорганизационного начала является первым условием самого существования таких отношений. Согласно немецкому политологу Ю. Хабермасу гражданская сфера начала возникать в клубах, салонах, кофейнях Лондона, Парижа и других европейских городов. Именно там велись всякие дискуссии на политические темы, это были первые публичные дебаты, что и представляло собой зачатки гражданских институциональных отношений. Институты гражданского общества по природе своей исключительно самоорганизационны, и указание на их зарождение в местах концентрации игрового действия — клубах, салонах — яркое тому подтверждение <2>. ——————————— <2> См.: Денежкин А. «Фактичность и значимость» Ю. Хабермаса: новые исследования по теории и права и демократического правового государства // Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. М., 1995.
Однако в создании эффективных политических институтов нельзя полагаться только на процессы самоорганизации. Им свойственна асимметрия, которая складывается в зависимости от превалирующих потребностей в обществе. Эта асимметрия приводит к разнице в темпах динамики различных сфер социальной жизни, например превалированию экономической сферы и одновременному отставанию политической. Именно такую ситуацию мы наблюдаем сейчас в нашей стране. Российское общество мало интересуется участием в управлении государством, фактически дистанцировалось от него. Наших сограждан в первую очередь волнуют вопросы роста цен, инфляции, роста преступности, угрозы безработицы, наркомании и т. п., и ни малейшего интереса не вызывает, например, отсутствие программы развития страны <3>. В России вообще отсутствует понимание программы как системы решения политических проблем, а потому не востребованы и реальные стратегии их решения. Их ценность в системе государственного управления оценивается много ниже ценности решений по оперативному управлению. Иными словами, россияне сейчас вполне довольствуются текущим решением возникающих проблем со стороны исполнительной власти, не задумываясь о последствиях таких решений и в целом о будущем страны. ——————————— <3> На основании данных социологических исследований, изложенных в кн.: Абакумов С. А., Подберезкин А. И. Гражданское общество и будущее Российского государства: в поиске эффективного алгоритма развития. М.: Имидж-Пресс, 2004.
Институт общественного контроля остается для наших граждан чуждым, искусственно насаждаемым и совершенно бесполезным. Они не привыкли отстаивать свои интересы посредством публичных механизмов — политических и правовых. Наиболее приемлемым для них является способ обеспечения притязаний, построенный на неформальных отношениях с властью. Подобная ситуация со всей очевидностью показывает, что в настоящее время становление института общественного контроля в России невозможно без участия государства. Вместе с тем роль государства в процессах становления института общественного контроля должна быть не более чем вспомогательной. Нельзя забывать, что государство является объектом общественного контроля, и такое положение может привнести существенную долю субъективизма в построение данного института. Государство, вмешиваясь в процесс спонтанного возникновения гражданских самоорганизационных образований, выделяя для них материальную базу и создавая регулятивные механизмы, неизменно берет эти структуры под контроль, разрушая их самоорганизационную основу. А ведь смысл таких образований не только в том потенциале критичности по отношению к власти, который они имеют в силу самой своей природы, но и в той возможной поддержке власти, которую они могут оказать в силу все той же своей неформальной сплоченности и наличия неформальных механизмов влияния на людей. Кроме того, необходимо учитывать основное свойство государства как субъекта организационных процессов — опору на государственную власть. А это прежде всего силовое давление, которое ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные импульсы и установленные им регулирующие нормы должны быть непременно достигнуты, осуществлены, исполнены <4>. ——————————— <4> См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. 2-е изд., доп. М.: Омега-Л, 2004.
Такое «насилие» немыслимо в сфере общественного контроля. Базис этого института составляют основные гражданские свободы: свобода объединений, свобода мысли и слова, свобода участия в государственном управлении и т. п. Сама идея о том, что граждане будут принуждаться, например, к вступлению в общественные объединения или к высказыванию мнений о работе государственного аппарата, представляется абсурдной. Но если в государственном управлении упускается главное условие его эффективности — использование механизмов принуждения и общеобязательности, то соответствующее управляющее воздействие не может быть результативным. Отсюда следует очень важный вывод: государство и его органы не обладают свойствами, позволяющими им эффективно выполнять функцию организации общественного контроля. Исследование субъекта организации общественного контроля позволило нам выявить его двойственность. Организационный импульс должен исходить как от общества, так и от государства. Первостепенная роль принадлежит, конечно же, обществу как заинтересованному в таком контроле и продуценту контролирующих воздействий. Исполнение этой роли построено на механизмах общественной самоорганизации. Но общество в этой роли бессильно без вмешательства государства. Государство, участвуя в становлении института общественного контроля, должно отказаться от привычных способов реализации государственно-управленческих воздействий в отношении общества как субъекта контроля. Жесткое структурирование, планирование, властно-принудительное обеспечение контроля должны быть направлены прежде всего на органы государства, деятельность которых нуждается в общественном контроле. В сфере общественного контроля целесообразно принятие таких государственных мер, как: — организация информационной открытости органов власти; — обеспечение общедоступности общественного контроля; — защита граждан от преследования со стороны органов власти, должностных лиц в связи с их участием в осуществлении общественного контроля. Ранее мы отмечали, что действующим законодательством за дискриминационные действия установлено уголовное наказание (ст. 136 УК РФ). Вместе с тем для предупреждения подобных нарушений со стороны сотрудников государственных органов целесообразно расширить практику административного обжалования, предусматривающую проведение внутреннего расследования по сообщениям и жалобам граждан и наложение на виновных соответствующих дисциплинарных взысканий; — обеспечение контролирующих воздействий субъектов общественного контроля. Современные исследователи часто отмечают, что без соответствующих полномочий, без механизмов внедрения решений общественного контроля данный институт превращается в фикцию <5>. Существующие на сегодняшний день способы и формы общественного контроля позволяют государственным органам получать сведения об интересах, потребностях граждан в той или иной сфере государственного управления, их мнения о недостатках в работе государственного аппарата и о мерах по их устранению и т. п. Но решение о том, использовать ли в работе полученные сведения, остается на усмотрение государственных органов. Если не учитывать такой способ, как защита прав в административном или судебном порядке, у граждан практически отсутствуют возможности влияния на деятельность органов власти и принуждения их к соблюдению общественных интересов. Именно в этой части важна организующая роль государства. Предоставив гражданам в рамках контроля над деятельностью государственных органов определенные полномочия, оно обеспечит повышение его эффективности; ——————————— <5> См., например: Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография. М., 2005. С. 123; Гаращук В. Н. Контроль общественных формирований и граждан как способ защиты прав личности в сфере государственного управления // Проблемы законности. Вып. 36. Харьков, 1998. С. 103.
— поддержание самоорганизации, проявляющейся длящимся процессом становления общества в качестве источника контроля над деятельностью государства. Мы определились, какие функции должно выполнять государство как субъект организации общественного контроля в целом. Несомненно, эти функции имеют общий характер применительно ко всем сферам общественного контроля, в том числе и к сфере контроля за деятельностью органов внутренних дел. Следующий вопрос: какой элемент в структуре государства должен исполнять роль субъекта организации общественного контроля за деятельностью милиции? Отвечая на этот вопрос, более очевидно было бы назвать орган, специально созданный для реализации разнородных функций в сфере общественного контроля. На общегосударственном уровне — это Общественная палата РФ. Тем более что в числе задач Палаты названа, в частности, выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации, и др. <6>. ——————————— <6> Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ «Об Общественной палате РФ» (в ред. от 27 декабря 2005 г.) // Российская газета. 2005. 7 апр.; 2005. 29 дек.
Для милиции такими органами являются Общественный совет при МВД РФ, общественные советы при Г(УВД) субъектов РФ. В число направлений их деятельности входят: — выработка рекомендаций Министерству (Управлению) внутренних дел при определении приоритетов в области государственной поддержки организаций общественного контроля; — привлечение представителей СМИ в интересах всестороннего и объективного информирования населения об актуальных вопросах деятельности органов внутренних дел (как форма организации каналов информационного обмена). Однако более углубленный анализ показывает, что возложение организационных функций государства в сфере общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел на названные выше организации нецелесообразно. Причина тому — специфичность данных функций. Необходимыми условиями для их реализации являются государственная власть и властные полномочия. Например, для того, чтобы обеспечить контролирующее воздействие общества на органы милиции, их необходимо «поставить» в подчинение к субъектам общественного контроля, определив пределы и критерии вмешательства граждан в их деятельность. Характерно и то, что основная часть данных функций (внедрение информационных каналов, обеспечение общедоступности форм и способов общественного контроля, введение порядка обжалования дискриминационных действий и т. п.) реализуется в том числе путем правового регулирования, которое является таковым только при условии обеспеченности государственной властью. Общественная палата РФ, общественные советы при органах внутренних дел не являются носителями государственной власти, следовательно, выполнять функции организации общественного контроля в полной мере не могут. Функции подобного рода, пока не принят Федеральный закон «Об общественном контроле в РФ», должны выполнять государственные органы, имеющие прямые распорядительные полномочия в сфере деятельности органов внутренних дел. Такими полномочиями на сегодняшний день обладает Президент РФ <7>. Он руководит работой Министерства внутренних дел РФ и контролирует его деятельность. Министерство ответственно перед Президентом РФ за выполнение порученных задач. Президент РФ регламентирует функции МВД РФ, утверждает положение о нем, назначает на должность и освобождает от должности Министра внутренних дел РФ и его заместителей, руководителей департаментов МВД РФ, руководителей органов внутренних дел субъектов РФ и т. п. Он вправе отменять правовые акты МВД РФ или приостанавливать их действие. ——————————— <7> См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 12 марта 2007 г.) // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023; 2004. N 12. Ст. 1374; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; 2007. N 8. Ст. 978.
Функцию руководства деятельностью милиции Президент РФ осуществляет непосредственно, а также через Министра внутренних дел РФ и его заместителей. Эти должностные лица также обладают прямыми распорядительными полномочиями в сфере организации деятельности органов внутренних дел. Современная структура органов внутренних дел строится по линейно-функциональному принципу и отличается высокой степенью централизации. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 <8> их деятельность организует и управляет ею МВД РФ. ——————————— <8> Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. N 927 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ» (в ред. от 21 марта 2007 г.) // Российская газета. 2004. 21 июля; СЗ РФ. 2007. N 13. Ст. 1540.
Используя свои властные полномочия, Президент РФ, МВД РФ в лице Министра внутренних дел вполне могут исполнять функции государства в сфере организации общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел. При этом функция по поддержанию процессов самоорганизации общественного контроля, становления общества в качестве источника контроля над действиями органов внутренних дел по определению принадлежит Президенту РФ и Правительству РФ. Остальные функции в означенной сфере (организация каналов информационного взаимодействия органов внутренних дел и общества, обеспечение общедоступности общественного контроля, расширение практики административного обжалования дискриминационных действий сотрудников милиции, обеспечение контролирующих воздействий граждан) должны принадлежать Министру внутренних дел. Заметим, что действующие правовые акты, регламентирующие деятельность МВД РФ, не содержат никаких упоминаний о необходимости организации общественного контроля в системе органов внутренних дел. Такое упущение необходимо устранить путем внесения соответствующих поправок прежде всего в Указ Президента РФ «Вопросы Министерства внутренних дел РФ».
