(Суворов И.) («Российский следователь», 2008, N 4)
ПРАВОВОЙ АСПЕКТ КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
И. СУВОРОВ
Суворов И., соискатель РАГС.
Проблема разграничения полномочий между различными уровнями управления в Российской Федерации является весьма актуальной, особенно в спектре вопросов обеспечения общественной безопасности. Порядок территориальной организации власти позволяет выделить две категории компетенции органов управления: а) компетенция государственно-властных органов и б) компетенция органов муниципальных образований. Обращаясь к первой группе, внутри ее можно также дифференцировать: — предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ); — предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ); — сферу исключительного ведения субъектов России (ст. 73 Конституции РФ). Сущность компетенции как правовой категории заключается в том, что она отражает тот объем публично-властной деятельности, которую должен осуществлять определенный субъект публичной власти. Это является ее материальным содержанием. Будучи правовым средством, правовой категорией, компетенция нуждается в точном определении и формально-юридическом закреплении. Без этого ее использование в процессе определения объема дел, задач отдельных субъектов компетенции будет непродуктивным, что сделает невозможным эффективную управленческую деятельность <1>. ——————————— <1> См.: Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2007.
В науке дискутируются вопросы, касающиеся не только содержания компетенции РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (далее — ОМС), но и принципов ее разграничения. Существует точка зрения, согласно которой основой разграничения компетенции между местным самоуправлением и государственной властью является разграничение собственности и материально-финансовых ресурсов: «Объем полномочий и предметов ведения, то есть компетенция, должен соответствовать объему собственности и материально-финансовых ресурсов местного самоуправления. В случае недостаточности муниципальной собственности и материально-финансовых ресурсов, компетенция местного самоуправления, установленная законодательством, окажется невостребованной, а функции не будут осуществлены» <2>. С этим мнением следует согласиться лишь отчасти. Ведь в отношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов законодательно установился иной подход. Объем собственности здесь не имеет приоритетного значения. К предметам ведения органов государственной власти отнесены функции, которыми обеспечивается территориальная целостность и суверенитет России, единство внутренней и внешней политики, организация управления в наиболее важных сферах общественной жизни и т. п. ——————————— <2> Постовой И. В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы. М., 2000.
Вместе с тем нельзя отрицать тот факт, что функция местного самоуправления исполнима ровно в том объеме, в каком она обеспечена соответствующими ресурсами. Поэтому Конституция РФ муниципальную компетенцию определяет общим понятием «вопросы местного значения» (ст. 130), к которым, в частности, относится охрана общественного порядка (ст. 132). Конституционный подход предполагает, что муниципальная компетенция определяется местными органами самостоятельно и закрепляется, как правило, уставами муниципальных образований. Но в действительности прослеживается тенденция к регламентации и детализации полномочий и предметов ведения ОМС на законодательном уровне. Основную роль в разграничении компетенции ОМС в сфере общественной безопасности играет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <3>. Он раскрывает понятие «вопросы местного значения» и закрепляет их открытый перечень в отношении поселения, муниципального района и городского округа. В сфере обеспечения общественной безопасности компетенция ОМС сводится в общих чертах к следующему: ——————————— <3> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 21 июля 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
— участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального образования; — участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; — обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов муниципального образования; — организация охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов муниципального образования; — организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; — создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований; — организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования; — осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья и т. п. Вопросы местного значения детализируются иными федеральными законами. Так, Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <4> определяет полномочия ОМС, которые самостоятельно: ——————————— <4> Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ред. от 18 декабря 2006 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
а) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях; б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение; в) осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций; г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; д) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации; е) создают при ОМС постоянно действующие органы управления, уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС (ст. 12). В соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» <5> уполномоченный представитель ОМС, совместно с представителем ОВД и организатором публичного мероприятия при проведении публичного мероприятия обязан обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан. ——————————— <5> Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях» // СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
Компромиссную позицию занимает Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» <6>. С одной стороны, Закон устанавливает, что ОМС в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (ст. 6), с другой — прямо обязывает муниципальные органы: ——————————— <6> Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ (ред. от 18 декабря 2006 г.) «О безопасности дорожного движения» // СПС «КонсультантПлюс».
а) принимать меры к обустройству муниципальных дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, организовывать их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представлять информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог; б) осуществлять мероприятия по организации дорожного движения в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог. Закон РФ «О защите прав потребителей» <7> в отличие от названных ранее конкретизирует права ОМС, уполномочивая их в качестве субъекта защиты прав потребителей. Органы местного самоуправления вправе (ст. 44): ——————————— <7> Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 (ред. от 25 ноября 2006 г.) «О защите прав потребителей» // СПС «КонсультантПлюс».
— рассматривать жалобы потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей; — обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей). При выявлении по жалобе потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды незамедлительно муниципальные органы обязаны извещать об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг). Помимо федеральных законов регламентация компетенции ОМС осуществляется на уровне субъектов РФ. Как правило, это происходит по усмотрению соответствующих представительных (законодательных) органов. Если субъект Федерации решил своим законом определить полномочия ОМС, то он может либо установить их закрытый перечень (что вряд ли целесообразно, если признавать право муниципального образования на самоорганизацию), либо предусмотреть право муниципального образования дополнительно устанавливать в своем Уставе (сверх закрепленных в законодательстве) другие полномочия представительных ОМС с учетом особенностей организации власти в данном муниципальном образовании. Как видно из приведенного анализа правовых актов, законодатель стремится как можно объемнее регламентировать обязанности ОМС. Это стремление обеспечивается соответствующими правами федеральных органов государственной власти и органов субъектов РФ в области местного самоуправления, в частности полномочиями <8>: ——————————— <8> См.: ст. ст. 5, 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
— по правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; — по правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; — правовому регулированию прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий. Л. Бурылова отмечает, что в числе предметов ведения муниципального образования законодательством названы не столько вопросы местного значения, сколько обязанности органов государственной власти по реализации гарантированных Конституцией РФ прав граждан на достойную жизнь, образование, здравоохранение и др. <9>. В связи с этим происходит смещение акцента государственного управления на муниципальный уровень, в сферу негосударственной власти. ——————————— <9> См.: Бурылова Л. Самостоятельность: мнимая и реальная // Муниципальная власть. 2002. N 2.
Одновременно законодатель лишает ОМС прав и полномочий, обеспечивающих реальное включение местного самоуправления в обеспечение общественной безопасности. На муниципальном уровне существуют новые возможности в формировании механизма предотвращения и пресечения правонарушений, обеспечивающие своевременную реакцию на нарушение, а также позволяющие использовать гибкий набор адекватных методов и средств воздействия, персонализированных к конкретной личности нарушителя, способствующих недопущению рецидивов социального отклонения <10>. ——————————— <10> См.: Квитчук А. С., Синькевич Н. А. Проблемы общественной безопасности в контексте административной реформы // История государства и права. 2006. N 3.
Но реализация этих возможностей на сегодняшний день затруднена ввиду отсутствия необходимых правовых форм. Одной из таких форм может быть децентрализация органов внутренних дел и формирование муниципальной милиции. Однако особенности переходного периода налагают определенный отпечаток на реализацию указанной организационной формы обеспечения общественной безопасности на уровне местного самоуправления. Имеются в виду трудности, касающиеся полномасштабной реформы, направленной на повсеместное создание органов местного самоуправления в условиях переходного периода <11>. ——————————— <11> См.: Губанов А. В. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество: Монография. М.: Московская академия МВД России, 2001. С. 72.
В современных условиях более перспективной является другая форма обеспечения общественной безопасности в границах муниципальных образований — самоорганизация населения в интересах самозащиты от криминальных проявлений. В этом направлении, в частности, и должно идти становление ОМС как субъекта общественной безопасности. Ключевое значение в данном процессе имеет принятие закона «Об участии населения в охране правопорядка».
