ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ <*>
Н. В. СИДОРЯК
——————————— <*> Sidoryak N. V. Local governments as the subject of safety of traffic.
Сидоряк Надежда Владимировна, докторант Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.
Статья посвящена исследованию правового положения органов местного самоуправления в системе обеспечения безопасности дорожного движения. Автором определяются правовые основы, основные направления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения. Рассматриваются организационно-правовые формы взаимодействия органов местного самоуправления с государственными органами власти. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: обеспечение безопасности, дорожное движение, орган местного самоуправления.
Article is devoted research of a legal status of local governments in system of safety of traffic. The author defines legal bases, the basic directions of activity of local governments on traffic safety. Organizational-legal forms of interaction of local governments with power state structures are considered.
Key words: traffic safety, the legislation in traffic sphere, local government, the commission on safety of traffic.
Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется и достигается прежде всего путем управленческой деятельности соответствующих субъектов, уполномоченных на осуществление государственно-властных функций в такой социальной сфере, как сфера дорожного движения. Определенно сложный характер соответствующих общественных отношений и потребность в комплексном подходе к обеспечению безопасности дорожного движения предполагают не только адекватную организационную структуру, но и оптимальную систему субъектов управления, наделенных необходимыми административными, правовыми и информационными полномочиями. Безусловно, основным субъектом обеспечения безопасности дорожного движения как элемента общественной безопасности признается государство, осуществляющее соответствующие функции через государственно-правовые институты организационно-управленческого, административно-правового, информационно-правового и иного характера. То есть мы говорим о функционировании государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. При этом важно подчеркнуть, что данная система значительно шире системы государственных органов, выступающих субъектами обеспечения безопасности дорожного движения. Условно можно выделить три структурно обособленных и вместе с тем неразрывно взаимосвязанных уровня функционирования субъектов управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения: федеральный и региональный уровни деятельности органов государственной власти, уровень деятельности органов местного самоуправления, общественный уровень (деятельность общественных объединений, граждан). Термин «условно» использован не случайно, поскольку в настоящее время в нашей стране фактически отсутствуют нормативно установленная единая система и структура обеспечения безопасности дорожного движения. Более того, сущность самого понятия «государственная система обеспечения безопасности дорожного движения», несмотря на довольно частое его употребление в научной литературе и средствах массовой информации, до сих пор не определена и не получила официального толкования. При этом одной из наименее исследованных остается проблема определения статуса органов местного самоуправления как неотъемлемого структурного звена государственной (национальной) системы обеспечения безопасности дорожного движения. Фрагментарно прямо или косвенно вопросы полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере регламентируются Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 27.07.2010 N 191-ФЗ) [1], Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» (в ред. Федерального закона от 23.07.2010 N 169-ФЗ) [2] и др. В соответствии с Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Однако содержание и пределы компетенции органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения так и не получили должного правового отражения. Обратимся к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающему перечень вопросов местного значения. Анализ их содержания позволяет определить основные направления деятельности, реализация которых прямо или косвенно связана с обеспечением безопасности дорожного движения: — охрана общественного порядка; — содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения; — создание условий для предоставления транспортных услуг населению, организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; — экологическая безопасность; — медицинская помощь; — дошкольное и школьное образование. Согласно ст. 132 Конституции РФ к вопросам местного значения отнесена охрана общественного порядка, неотъемлемой частью поддержания которого является в том числе и обеспечение безопасности дорожного движения. Вместе с тем установление и порядок реализации функций органов местного самоуправления по охране общественного порядка, отражающие правоохранительный аспект деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, представляют отдельный дискуссионный вопрос. Это обусловлено тем, что в соответствии с положениями ст. 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В научной литературе нередко функцию охраны общественного порядка характеризуют как одну из основных функций исключительно исполнительной ветви государственной власти [3]. Дабы не допустить необоснованное преувеличение полномочий органов местного самоуправления, подчеркнем, что упомянутая статья Конституции лишь определяет направления деятельности и предметы ведения органов местного самоуправления, но никоим образом не устанавливает их функции. Более того, самостоятельность органов местного самоуправления по охране общественного порядка весьма относительна. Поскольку если мы говорим о деятельности местной милиции, осуществляющей названные функции, то следует заметить, что по отношению к ее деятельности органы местного самоуправления осуществляют, по сути, функции координации и контроля, но никоим образом не управленческие. Нельзя не согласиться с довольно часто высказываемым мнением о том, что мировая практика доказывает эффективность охраны общественного порядка лишь при деятельном участии местного самоуправления как наиболее близкого к гражданам уровня публичной власти. Проблема создания муниципальной полиции с полной передачей в ее ведение функций по охране общественного порядка обсуждается достаточно давно, при этом авторы концепций реформирования милиции ссылаются на зарубежный опыт, высказываются предложения о создании демилитаризованных муниципальных органов охраны правопорядка. Однако полагаем, что создание демилитаризованных местных органов охраны правопорядка, а также наделение избираемых гражданами должностных лиц органов местного самоуправления властными правоохранительными полномочиями неприменимо к условиям российской действительности, поскольку использование зарубежного опыта никоим образом не должно идти вразрез с историческими предпосылками развития и функционирования правоохранительной системы в целом. В условиях, когда муниципальные и региональные органы власти с трудом обеспечивают необходимое финансирование милицейских подразделений, передача функций по обеспечению общественного порядка исключительно муниципальной милиции повлекла бы еще большие организационные и финансовые проблемы, связанные с построением системы взаимодействия этих подразделений с органами дознания и следствия. Более того, создание и укрепление позиций муниципальных правоохранительных структур станут первым шагом к ликвидации системы МВД, важным принципом построения и эффективной реализации функций которой выступает именно централизация. Наряду с охраной правопорядка следующей важной проблемой выступают вопросы организации дорожного движения в рамках муниципальных образований. Организация дорожного движения предполагает осуществление комплекса организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, направленного на обеспечение безопасности дорожного движения. Парадоксально, но в условиях катастрофической ситуации с дорожной аварийностью в нашей стране деятельность по организации дорожного движения в городах фактически выпала из правового поля. Зачастую местные власти, уполномоченные заниматься вопросами муниципального дорожного строительства, содержанием объектов транспортной инфраструктуры, а также созданием условий для предоставления транспортных услуг населению и организации его транспортного обслуживания, остаются с этими проблемами один на один. Анализ деятельности органов местного самоуправления, осуществляющих управление дорожной деятельностью в различных регионах, показывает, что в большинстве своем соответствующие муниципальные органы создаются в форме управлений организации дорожного движения, обеспечивающих в рамках муниципалитета: — разработку и внедрение стратегии, долгосрочных и краткосрочных планов в сфере организации и безопасности дорожного движения, назначение экспертиз предлагаемых мероприятий; — разработку и исполнение местных бюджетов в части расходов на дорожную деятельность; — управление имуществом муниципальных автомобильных дорог; — развитие сети улиц, проездов, линий общественного транспорта и дорог местного значения; — организацию дорожного движения по муниципальным автомобильным дорогам совместно с подразделениями ГИБДД. Совместная деятельность муниципальных органов и государственных органов исполнительной власти представляет собой отдельную проблему. Так, например, в соответствии с п. 4 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. N 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения» [4], Госавтоинспекция осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами местного самоуправления муниципальных образований. Вместе с тем порядок и формы подобного взаимодействия не получили правового закрепления. Как правило, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти области и органы местного самоуправления взаимодействуют на основе договоров и соглашений о реализации программ развития сети автомобильных дорог, о разграничении собственности, об отводе земель, о приостановлении или ограничении движения по автомобильным дорогам, об осуществлении мер по обеспечению экологической безопасности автомобильных дорог. Однако четко не определены основные направления и формы взаимодействия органов местного самоуправления с органами исполнительной власти по обеспечению безопасности дорожного движения. В большинстве своем решение подобных вопросов в регионах возложено на комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения. Данные комиссии создаются в целях координации деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и организаций в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. В их состав, как правило, входят представители органов власти, территориальных подразделений ГИБДД МВД РФ, государственного автодорожного надзора и др. На заседаниях рассматриваются вопросы состояния аварийности, итоги инспекторских проверок, разрабатываются мероприятия по обеспечению безопасности дорожного движения. Теоретико-правовой анализ нормативно-правовых документов, регламентирующих деятельность областных (городских) и районных комиссий по обеспечению безопасности дорожного движения в различных субъектах Российской Федерации, позволяет определить общие направления их деятельности. Задачами областных (городских) комиссий по обеспечению безопасности дорожного движения являются: — координация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти области и органов местного самоуправления по реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения; — подготовка предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения; — координация деятельности по реализации федеральных программ повышения безопасности дорожного движения, разработке и реализации региональных программ по повышению безопасности дорожного движения и снижению дорожно-транспортного травматизма; — совершенствование механизмов и повышение эффективности взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти области и органов местного самоуправления с заинтересованными организациями и общественными объединениями по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Названными задачами обусловлены функции областных (городских) комиссий по обеспечению безопасности дорожного движения: — организация изучения причин аварийности на автомобильном транспорте, рассмотрение состояния работы по ее предупреждению в области в целом, а также в отдельных муниципальных образованиях, предприятиях и организациях, деятельность которых связана с обеспечением безопасности дорожного движения; — определение совместно с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти области, органами местного самоуправления приоритетных направлений по предупреждению дорожно-транспортной аварийности; — оказание содействия федеральным органам исполнительной власти в разработке и выполнении федеральных программ по обеспечению безопасности дорожного движения на территории области; — организация разработки и выполнения региональных программ по обеспечению безопасности дорожного движения, рассмотрение обоснования потребности в финансовых и материально-технических ресурсах для их реализации; — оказание содействия органам местного самоуправления в разработке целевых и иных программ по обеспечению безопасности дорожного движения, в реализации мероприятий по предупреждению дорожно-транспортного травматизма и снижению потерь, вызванных аварийностью на автомобильном транспорте; — организация разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения безопасности дорожного движения; — организация и проведение в установленном порядке совещаний, конференций и выставок по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, участие в их работе, содействие реализации принятых на них рекомендаций; — осуществление взаимодействия со средствами массовой информации по вопросам освещения проблем безопасности дорожного движения. Областные (городские) комиссии наделены правами: — принимать в пределах своей компетенции решения, необходимые для координации и совершенствования взаимодействия органов местного самоуправления с правоохранительными органами, осуществляющими свою деятельность на территории области (города) в сфере обеспечения безопасности дорожного движения; — в установленном законодательством порядке запрашивать и получать информацию от органов местного самоуправления, организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения; — создавать рабочие и экспертные группы для изучения вопросов, относящихся к компетенции комиссии, и внесения соответствующих предложений на рассмотрение комиссии; — принимать участие в выяснении обстоятельств и причин дорожно-транспортных происшествий с тяжелыми последствиями; — привлекать должностных лиц и специалистов органов местного самоуправления, исполнительных органов государственной власти, организаций (по согласованию с их руководителями) для участия в работе комиссии; — вносить в установленном порядке главе администрации области (города) предложения по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и др. Следующим звеном выступают комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения при администрациях районов городов (районные комиссии). Комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения при администрациях районов городов являются органами, уполномоченными администрацией района осуществлять на соответствующей территории координацию всех заинтересованных служб в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и экологической безопасности эксплуатации транспорта по вопросам, отнесенным к компетенции администрации района. В состав комиссий, как правило, входят руководители органов и структурных подразделений администрации района, организаций и учреждений. Безусловно, комиссиям принадлежит важная экспертная, консультационная и координирующая роль в обеспечении безопасности дорожного движения в рамках соответствующих территориальных образований. Однако лишь выработкой предложений, рекомендаций проблему обеспечения безопасности дорожного движения на местном уровне не решить. Реализация соответствующих управленческих решений требует адекватного финансирования, научной проработки. При этом в процессе повышения эффективности деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения в рамках муниципальных образований акцент должен делаться не на необоснованное увеличение исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а на использование потенциала существующей их системы, который может проявиться в полной мере при условии создания надлежащей правовой базы и финансового обеспечения. В заключение отметим: чаще всего позитивная роль местного самоуправления особо проявляется в периоды кризисных ситуаций в стране, когда происходит ослабление центральной власти и она становится в принципе неспособной вникать во все дела на местах. «Особенно большое значение в современный период приобретает проблема взаимодействия государства и местного самоуправления, теоретического осмысления различных аспектов этого взаимодействия и воплощения их в законодательную практику» [5]. Следует констатировать, что до настоящего времени вопросы обеспечения безопасности дорожного движения как одного из направлений деятельности органов местного самоуправления по социальному обслуживанию населения не отрегулированы.
Литература
1. Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822. 2. Собрание законодательства РФ. 1995. N 50. Ст. 4873; Российская газета. 2010. 26 июля. 3. Вельский К. С. О функции исполнительной власти // Государство и право. 1997. N 3. С. 315. 4. Российская газета. 2002. 4 июля. 5. Еремин А. Р. О наделении отдельными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 10. С. 35.
